拜登政府的非洲新战略：延续、调整与政策前景

王新影

【内容提要】作为美国全球战略的重要组成部分，拜登政府的对非洲战略既延续了经济、民主、安全等美国对非外交的传统优先事项，也基于全球战略布局、地缘政治和大国关系等因素作出针对性调整。在赋予其对非战略更广阔全球视野的同时，拜登政府也更加标榜对非洲国家平等伙伴地位的重视，并将公共卫生、乌克兰危机、数字转型等新兴议题纳入对非战略框架之中。对非新战略在密切美非联系的同时，也将进一步加剧在非大国关系的竞争态势，并给对非国际合作带来直接影响。受到多种内外因素的制约，美国对非政策的发展前景呈现出确定性与不确定性并存的发展趋势。

作为拜登政府对非新战略的集中体现，第二届美国—非洲领导人峰会(简称“美非峰会”)于2022年12月13日至15日在华盛顿举行。49个非洲国家领导人以及非盟委员会领导人均出席此次峰会，双方共同发布了《美国—非洲伙伴关系愿景声明》，强调“双方将致力于巩固长期合作领域并扩大伙伴关系，以更好地应对这个不断变化时代的共同挑战和机遇。”(1)“U.S.-Africa Leaders Summit：Strengthening Partnerships to Meet Shared Priorities，”The White House，December 12，2022，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/12/15/u-s-africa-leaders-summit-strengthening-partnerships-to-meet-shared-priorities/，访问时间：2022年12月27日。整体来看，拜登政府的对非新战略既有对此前美国对非外交传统的延续，也有基于美国全球战略调整和国内外形势变化而进行的政策升级和拓展，必将在双边、地区和全球层面产生广泛影响。本文将围绕拜登政府对非新战略的“变”与“不变”进行探索，并分析展望其政策影响和发展前景，以期为全面了解美国对非战略以及大国在非洲的关系态势提供参考。

一、拜登政府对非新战略具有明显的延续性

自冷战结束以来，尽管有奥巴马和特朗普政府时期对非政策的阶段性调整，但美国对非战略在整体上还是保持了较强的延续性。2022年8月，美国公布了新版对非战略文件(U.S.Strategy toward Sub-Saharan Africa)，强调非洲地区对促进美国全球利益至关重要，认为如果没有非洲的贡献以及非洲的领导作用就不可能迎接这个时代的决定性挑战——从应对气候变化、疫情大流行、粮食危机到促进自由和开放的国际秩序，宣称“非洲国家和人民是推进我们共同优先事项、共同应对全球挑战并有能力为我们公民提供服务的平等而重要的伙伴。”(2)“Secretary Antony J.Blinken and Rwandan Foreign Minister Vincent Biruta at a Joint Press Availability，”U.S.Department of State，August 11，2022，https：//www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-and-rwandan-foreign-minister-vincent-biruta-at-a-joint-press-availability/，访问时间：2022年12月12日。在此基础上，拜登政府的对非新战略也延续了美国对非外交的优先事项，在美非关系中坚持单边主义理念，重视价值观外交，并具有鲜明的针对第三方的政策指向性。

(一)拜登政府对非新战略延续了美国单边主义外交理念

拜登政府对非战略在目标层面延续了美国外交的单边主义倾向，其在策略层面所倡导的“有选择的多边主义”理念并未改变其对非战略的单边主义实质。

首先，尽管拜登政府强调要将非洲国家的意愿和利益纳入美非伙伴关系框架之中，主张围绕双方共同关注的优先事项来开展合作，但其提出的“共同优先事项”在很大程度上依然是美方所优先关注的事项，如推动非洲国家和社会开放、输出美国价值观和民主模式、在以联合国为代表的国际多边框架中获得非洲国家的支持、充分发挥非洲国家在反恐和应对气候变化等全球性威胁挑战中的作用等。但作为独立的国际行为体和平等的合作伙伴，非洲国家有自己的发展理念和诉求，如南非和塞内加尔等非洲国家都在与美国对话时明确提出“应该把非洲的经济复苏放在我们议程的首要和中心位置，”(3)Antony J.Blinken，“Remarks at the Opening of the U.S.-South African Strategic Dialogue，”August 11，2022，U.S.Department of State，https：//www.state.gov/remarks-at-the-opening-of-the-u-s-south-african-strategic-dialogue/，访问时间：2022年12月3日。尼日利亚外长杰弗里·奥尼亚马(Geoffrey Onyeama)也提出了与美国深化合作的愿景，如希望得到美国在必要的技术转让和许可协议方面的合作和支持，特别是加强在知识产权转让和生产许可方面的合作，以便尼日利亚能够独立生产疫苗；希望与美国合作解决市场准入难题，为尼日利亚农产品更容易进入美国市场提供便利；愿与美国共同找到气候变化的解决方案，希望美国能够推动其他工业化国家兑现每年向发展中国家提供1000亿美元帮助他们适应和减缓气候变化的承诺，为发展中国家提供应对气候变化的财政支持等。(4)“The United States and Nigeria：Strategic Partners，”U.S.Department of State，November 18，2021，https：//www.state.gov/the-united-states-and-nigeria-strategic-partners-2/，访问时间：2022年11月30日。这在很大程度上反映了当前非洲国家的发展诉求，但美方尽管做出了一系列看似慷慨的承诺，却并未采取实质性行动对非洲国家的迫切需求作出明确回应，导致美非关系的深化面临严重现实阻碍。

其次，拜登政府单方面主导了美非关系的议程和议题规则设置，从而确保美国对非战略优先服务其国家利益。以2022年美非峰会为例，峰会的召集、参会国家、议程安排、主要事项等重要内容，都是由美方预先设定的，而不是由美非双方共同协商确定的，而布基纳法索、几内亚、马里、苏丹、厄立特里亚等非洲国家更是被美方排除在峰会之外。尽管峰会期间美非双方举办了领导人论坛、青年领袖论坛、民间社会论坛、和平、安全和治理论坛、商业论坛等一系列活动，但美国并没有与任何一个非洲国家领导人安排双边会晤。鉴于非洲国家的发展多样性和美国对非战略以国别政策为核心支柱的现实，这样的议程安排体现了美方的主导与傲慢，也严重削弱了峰会的价值和意义。

美国在此次峰会上做出了一个引发国际社会广泛关注的表态：将支持并努力实现非洲在国际机构中享有更大的代表性，并明确表示支持在联合国安理会增加一个非洲常任理事国席位和支持非洲联盟作为常任理事国加入二十国集团。但这一表态不应被简单理解为美国对非洲国家的重视和支持，而应置于美国全球战略框架之中予以考量。自乌克兰危机发生后，美国就积极利用联合国等国际多边机构对俄罗斯进行谴责制裁，而支持联合国改革则是其利用国际多边机制打击遏制俄罗斯的重要举措，支持非洲国家“入常”与这一战略图谋有直接联系。支持非洲联盟作为安理会常任理事国加入二十国集团则是拜登政府所倡导的“有选择的多边主义”理念的直接体现，因疫情导致的世界经济衰退和极端气候危机等全球性风险挑战的加剧，促使美国希望有更多的国际行为体参与到由其主导的国际体系中来，将有利于提升美国的全球领导力，并为其分担领导世界的成本和责任。由此可见，美国对非战略还是具有鲜明的单边主义性质，将对美非关系深入发展带来直接影响。

(二)拜登政府对非新战略延续了美国的价值观外交传统

回顾美非关系发展历程可以发现，美国始终将共同价值观作为开展对非关系的基调，强调其与非洲国家的关系是建立在共同价值观基础上的，拜登政府积极延续了这一传统。2021年11月，布林肯在访问尼日利亚期间明确指出：“我们期待着在民主、尊重人权和强有力的民间关系等共同价值观的基础上重振我们的伙伴关系。”(5)“The United States and Nigeria：Strategic Partners，”U.S.Department of State，November 18，2021，https：//www.state.gov/the-united-states-and-nigeria-strategic-partners-2/，访问时间：2022年12月16日。2022年7月，拜登也明确强调，将于年底举行的美非领导人峰会以双方共同价值观为基础来更好地推进新的经济合作，同时提出要加强双方对民主和人权的承诺，倡导在此基础上深化美非合作。(6)“Statement by President Biden on the U.S.-Africa Leaders Summit，”The White House，July 20，2022，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/07/20/statement-by-president-biden-on-the-u-s-africa-leaders-summit/，访问时间：2022年11月24日。

自非洲国家取得民族独立以来，民主和人权问题就始终是美国开展对非关系的核心议题。按照美国意愿推动非洲国家进行“民主改革”、建立“民主制度”和“民主国家”、批评干预非洲的人权状况一直是美国对非洲的长期优先事项。新版美国对非战略文件用了很大篇幅来阐释其对非洲民主问题的关注，将“实现民主和安全红利”视为未来五年与撒哈拉以南非洲地区的合作伙伴共同推进的优先事项之一，因为“尽管撒哈拉以南非洲地区有约69%的民众对民主表示强烈支持，但民主仍然供不应求”。(7)“U.S.Strategy toward Sub-Saharan Africa，”The White House，August 8，2022，https：//www. whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/08/08/fact-sheet-u-s-strategy-toward-sub-saharan-africa/，访问时间：2022年12月14日。据此，美国提出将与非洲各国政府、社会和公众合作，以提高透明度和实施问责制。在2022年美非峰会上，拜登承诺将与国会合作，在未来一年提供超过1.65亿美元支持非洲的选举和善政。在2023年3月举行的第二届“民主峰会”上，美国也强调将推动各方围绕青年政治参与、支持独立媒体、确保自由公正选举、确立互联网和新兴技术规范等议题深化合作，以此捍卫和强化其所倡导的价值观和政治体制。(8)“Secretary Antony J.Blinken Summit for Democracy Closing Remarks，”U.S.Department of State，March 30，2023，https：//www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-summit-for-democracy-closing-remarks/，访问时间：2023年4月20日。

从双边关系层面看，拜登政府也坚持将促进民主和建设开放社会作为其与非洲国家关系的重要政策支柱。以美国与肯尼亚关系为例，2018年美国和肯尼亚将两国关系提升为战略伙伴关系，并于2019年在华盛顿举行首次双边战略对话。该对话主要建立在五大支柱之上，涵盖了美肯双方在经济、国防、民主和民用安全、多边和地区问题以及公共卫生等领域的广泛共同利益，其中的第三支柱就是聚焦于民主、治理和平民安全议题。拜登政府延续了这一政策框架，并于2020财年向肯尼亚提供了约870万美元援助来促进民主和治理。(9)“The United States and Kenya：Strategic Partners，”U.S.Department of State，November 16，2021，https：//www.state.gov/the-united-states-and-kenya-strategic-partners-2/，访问时间：2022年12月6日。在展望美国与尼日利亚关系前景时，拜登政府也明确表态将继续帮助尼日利亚加强民主制度和推进民主进程，具体举措包括促进政府与公民和社会之间的对话，支持自由公正的选举等。为了在世界范围内推广美式民主并以民主问题打压干涉他国，美国在2021年和2023年主办了两场“世界领导人民主峰会”，邀请多个非洲国家与会，如支持赞比亚作为第二届峰会的共同主办国之一，并承诺将在未来1年内提供4.244亿美元的援助资金，用于在全球范围内支持民主和捍卫人权。(10)“Remarks by President Biden at the Summit for Democracy Opening Session，”The White House，November 9，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/12/09/remarks-by-president-biden-at-the-summit-for-democracy-opening-session/，访问时间：2022年11月28日。此外，美国还在2022年美非峰会上提出了一项新的“非洲民主和政治过渡倡议”(African Democratic and Political Transition initiative)，计划投资7500万美元用于遏制非洲的“民主倒退”，加强透明、负责任的治理。(11)“Remarks by President Biden at the U.S.-Africa Summit Leaders Session on Partnering on the African Union’s Agenda 2063，”The White House，December 15，2022，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/12/15/remarks-by-president-biden-at-the-u-s-africa-summit-leaders-session-on-partnering-on-the-african-unions-agenda-2063/，访问时间：2023年1月4日。

在提供援助推动非洲国家进行民主改革的同时，拜登政府还经常采用民主制裁的手段向非洲国家施压。自2022年1月1日起，美国已经终止埃塞俄比亚、几内亚和马里依据《非洲增长与机遇法案》(AGOA)所享有的撒哈拉以南非洲国家受惠国身份，因为美国认为这三国不符合该法案第104条的要求：“埃塞俄比亚严重侵犯国际公认的人权；几内亚未能在建立法治和政治多元主义保护方面取得持续进展；马里没有在建立法治、政治多元主义和国际公认的工人权利保护方面取得持续进展，也未能解决严重侵犯国际公认人权的问题。”(12)“A Message to the Congress on the Termination of the Designation of the Federal Democratic Republic of Ethiopia(Ethiopia)，The Republic of Guinea(Guinea)，and The Republic of Mali(Mali)as Beneficiary Sub-Saharan African Countries under the African Growth and Opportunity Act(AGOA)，”The White House，November 2，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/11/02/a-message-to-the-congress-on-the-termination-of-the-designation-of-the-federal-democratic-republic-of-ethiopia-ethiopia-the-republic-of-guinea-guinea-and-the-republic-of-mali-mali-as-beneficia/，访问时间：2022年11月20日。

(三)拜登政府对非新战略延续了在非洲进行大国竞争的战略意图

特朗普政府从全球战略布局出发，认为中国和俄罗斯正在非洲迅速扩大其金融和政治影响力以获得对美国的竞争优势。为此，美国指责中国和俄罗斯与非洲国家的合作“阻碍了非洲的经济增长，威胁了非洲国家的财政独立，限制了美国的投资机会，干扰了美国的军事行动”，大肆渲染中俄在非洲寻求获得更多政治、经济和军事实力的战略政策已经带来“令人不安”的影响。(13)“Remarks by National Security Advisor Ambassador John R.Bolton on the Trump Administration’s New Africa Strategy，”The White House，Heritage Foundation，Washington，D.C.，December 13，2018，https：//trumpwhitehouse.archives.gov/briefings-statements/remarks-national-security-advisor-ambassador-john-r-bolton-trump-administrations-new-africa-strategy/，访问时间：2022年12月10日。

与特朗普时期的美国对非战略相比，拜登政府对非新战略的第三方指向性在“调门”上有所下降，在形式表达上更加隐晦，但其竞争性政策实质并未改变。2021年11月，布林肯在首次访问非洲时就表示：“我还知道，该地区许多国家心存警惕，担心在一个大国之间竞争更加激烈的世界里，各国将被迫做出选择。因此，我要明确表示，美国不想限制你们与其他国家的伙伴关系。我们希望你们与我们的合作更加紧密。我们不想逼你们做选择。我们想给你们选择的机会。”(14)“The United States and Africa：Building a 21st Century Partnership，”U.S.Department of State，November 19，2021，https：//www.state.gov/the-united-states-and-africa-building-a-21st-century-partnership/，访问时间：2022年12月1日。在访问尼日利亚期间，布林肯更是表示：“我们与非洲的接触——我们与尼日利亚和许多其他国家的伙伴关系——与中国或任何其他第三方无关。”(15)“Secretary Antony J.Blinken and Nigerian Foreign Minister Geoffrey Onyeama at a Joint Press Availability，”U.S.Department of State，November 18，2021，https：//www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-and-nigerian-foreign-minister-geoffrey-onyeama-at-a-joint-press-availability/，访问时间：2022年12月4日。

但在强调其对非政策与第三方无关的同时，拜登政府却进一步强化大国竞争意识，据此出台的对非政策也具有更加强烈的针对性。如美国批评其他国家在非洲开展的国际基础设施交易是不透明的、强制性的，指责这种合作会给非洲各国带来难以控制的债务负担，同时还会破坏环境。在此基础上，美国强调“我们将以不同的方式做事”，主张其所采取的方法将是可持续的、透明的、价值驱动的，表态将支持反腐败和提升透明度的措施。(16)“The United States and Africa：Building a 21st Century Partnership，”U.S.Department of State，November 18，2021，https：//www.state.gov/the-united-states-and-africa-building-a-21st-century-partnership/，访问时间：2022年12月1日。通过上述方式，拜登政府既表达了对其他国家对非政策的批评指责，也着力凸显美国对非战略政策的优越性，从而提升其在非洲的竞争力。

二、拜登政府对非新战略的调整和拓展

在延续美国对非战略理念和政策传统的同时，拜登政府也立足于当前美国所处国际环境的变化，在对非战略和政策层面进行了针对性拓展，以此推动新形势下美非关系的新发展。从动因上看，拜登政府对非战略的调整主要受到三方面因素的影响：一是从全球战略布局出发，需要深化与非洲国家的对话合作以有效应对全球性挑战；二是修复美非关系的现实需求，同时赢得与其他大国在非洲的竞争；三是受到非洲国家在国际事务中地位作用提升的推动，促使美国不得不正视非洲国家作为平等伙伴的发展诉求。在此驱动下，拜登政府对非新战略在战略布局、合作内容和议题工具等方面展现出新的发展动向。

(一)拜登政府对非新战略呈现更广阔的全球视野

进入21世纪以来，美国在制定对非战略时不仅从双边和地区层面来架构美非关系，而且立足于其全球战略布局来审视和推动美非关系的深化。2022年10月，拜登政府发布了其任期内的第一份《美国国家安全战略报告》，明确提出美国将在历史基础上推动美非关系实现新的发展：“过去三十年来，我们与非洲国家的伙伴关系为非洲的变革性经济增长奠定了基础。为了加快这一进程，美国与非洲的伙伴关系必须作出调整，以反映非洲国家在全球发挥的重要地缘政治作用。”(17)“National Security Strategy，”The White House，November 8，2021，https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/11/8-November-Combined-PDF-for-Upload.pdf，访问时间：2022年11月20日。以此为指导，拜登政府着力从全球战略布局的高度来制定实施对非战略。

一是拜登政府对非新战略从属于美国全球战略的发展演变。自2021年1月以来，拜登政府积极从全球战略层面对特朗普政府的对外战略进行修正和调整，强调美国回归到其所主导的国际秩序和多边框架之中。为修复特朗普政府单边主义对非战略所带来的消极影响，拜登政府显著提升了对非洲国家的战略关注，并通过向第34届非盟峰会致信、与南非、肯尼亚、塞内加尔等多个非洲国家元首举行双边会晤、召开美非工商峰会、多位高官相继访问非洲、举行第二届美非峰会等举措来表明其对非洲国家以及美非关系的重视，甚至高调宣称“非洲将塑造未来——不仅是非洲人民的未来，也是世界的未来。”(18)“The United States and Africa：Building a 21st Century Partnership，”U.S.Department of State，November 19，2021，https：//www.state.gov/the-united-states-and-africa-building-a-21st-century-partnership/，访问时间：2022年12月4日。正如美国政府高级官员在解读拜登政府对非战略文件时指出的那样：“美国对非战略是关于我们如何看待非洲，非洲想要什么，我们对非洲作为一个全球参与者而不再是孤立或被忽视的大陆的分析，以及如何确定我们与他们接触的战略。”(19)“Background Press Call by Senior Administration Officials Previewing the U.S.Strategy Toward Sub-Saharan Africa，”The White House，August，7，2022，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/press-briefings/2022/08/07/background-press-call-by-senior-administration-officials-previewing-the-u-s-strategy-toward-sub-saharan-africa/，访问时间：2022年11月19日。鉴于非洲在国际事务中的重要作用，美国认为必须从世界视野来考虑非洲，不仅仅是关注非洲大陆自身，还要考虑非洲与印度洋—太平洋或大西洋盆地的关系。基于此，美国从推动世界经济复苏、环境保护、反恐、公共卫生、可持续发展等全球性议题的高度出发来确定其对非战略目标和优先事项，为当前的美非关系赋予了新内涵。拜登政府对非新战略有很多举措是面向发展中国家整体的，比如强化在基础设施建设和气候变化领域与发展中国家的合作，是拜登政府对美国全球战略进行调整的直接体现。

二是非洲国家力量地位得到快速提升并推动国际格局发展演变，迫使美国不能忽视其在重塑全球格局中的战略价值。2022年《美国国家安全战略报告》对非洲国家的发展及其在应对全球性挑战中的重要作用作出全面揭示：“非洲的政府、机构和人民是一股重要的地缘政治力量，在解决未来十年的全球挑战方面将发挥至关重要的作用。”(20)“National Security Strategy，”The White House，November 19，2021，https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/11/8-November-Combined-PDF-for-Upload.pdf，访问时间：2022年12月10日。在美国看来，非洲比以往任何时候都更年轻、更具活力、受教育程度更高、联系更紧密；非洲国家是联合国最大的地区投票群体之一；非洲大陆不断增长的人口、重要的自然资源和充满活力的企业家精神、非洲大陆自由贸易区的发展，使得非洲能够在国际事务中扮演更加重要的角色。以乌克兰危机这一重大国际事件为例，大多数非洲国家拒绝附和美欧谴责和制裁俄罗斯，让美国直观感受到非洲国家已经成为国际事务中不可忽视的重要力量，也深刻意识到美国不能长期无视国际力量对比中出现的革命性变化。

三是美国在非洲影响力下降的现实促使拜登政府加大对非洲的战略投入，并从地缘政治层面强化与其他大国的战略竞争。长期以来，美国从未将非洲置于其全球战略的核心，特朗普时期的对非政策更是出现严重倒退，使得美国对非政策投入存在严重不足，进而导致美国在非洲的形象受损，影响力和竞争力也出现明显下降。与此形成鲜明对比的是，以中国、俄罗斯、日本、印度、土耳其等为代表的主要国际行为体近年来纷纷加强与非洲国家的合作，也被美国视为对其霸权的挑战，并从地缘政治、发展模式、经贸合作等层面与其他国家在非洲展开战略竞争，大国竞争也因此被视作美国与非洲国家接触的真正驱动力。(21)Michael Shurkin，“The Good and Bad of the Trump Administration’s New Africa Strategy，”December，2018，https：//www/rand.org/blog/2018/12/the-good-and-bad-of-the-trump-anministrations-new-africa.html，访问时间：2022年12月10日。尽管拜登政府曾多次强调美国不会限制非洲国家的选择，但美国商务部副部长唐·格雷夫斯(Don Graves)在2022年美非峰会期间的表态则更加真实地体现了美国政府的战略意图：美国必须在非洲“迎头赶上”中国，为非洲国家提供“更好的选择”。(22)《布林肯宣称不要求非洲国家选边站，但美商务部副部长依旧紧盯中国不放》，观察者网，2022年12月14日，https：//www.guancha.cn/internation/2022_12_14_671345.shtml，访问时间：2023年1月7日。

(二)拜登政府对非新战略宣传上更加标榜对非洲国家平等地位的重视

鉴于当前主要大国均强化与非洲国家关系的国际现实，以及非洲国家要求平等合作的诉求日益强烈，拜登政府的对非新战略在形式上更加强调非洲国家的“参与”和“分享”，多次表示愿意在平等合作的基础上实现与非洲国家的共同发展。2022年8月，布林肯在访问南非时强调：“美国对非战略反映了该地区的复杂性——它的多样性、它的实力和影响力——重点是我们将与非洲国家和人民一起做些什么，而不是为非洲国家和人民做些什么。”(23)“Vital Partners，Shared Priorities：The Biden Administration’s Sub-Saharan Africa Strategy，”U.S.Department of State，August 8，2022，https：//www.state.gov/vital-partners-shared-priorities-the-biden-administrations-sub-saharan-africa-strategy/，访问时间：2022年11月22日。为了强调对非洲作为平等伙伴的重视，拜登政府不惜对过往的美国对非战略进行检视反思，承认美国在很多时候并未平等对待非洲国家，而且持续数百年的殖民主义、奴隶制和剥削压迫所遗留下来的痛苦遗产至今仍在延续。(24)“The United States and Africa：Building a 21st Century Partnership，”U.S.Department of State，November 19，2022，https：//www.state.gov/the-united-states-and-africa-building-a-21st-century-partnership/，访问时间：2022年12月20日。2022年美非峰会召开之际，布林肯再次重申“伙伴关系”是美国对非战略的核心，强调本次美非峰会的真正意义在于美国和非洲国家共同努力，并将与非洲伙伴进行接触以分享共同的优先事项、讨论共同议程，强化美国与非洲领导人、民间社会、私营部门、海外侨民、青年和妇女领袖的对话，以此来抓住合作机遇并有效应对共同挑战。此外，拜登政府还多次强调美国不会逼迫非洲国家在大国竞争中进行选择，表态尊重非洲国家独立发展对外关系的主体权利，并将美国对非战略目标标榜为：“美国希望以符合你们的利益、我们的利益以及世界各地人民利益的方式，加强我们在非洲各地的伙伴关系，而这些人民的生活和未来部分取决于我们能否共同取得的成就。”(25)“The United States and Africa：Building a 21st Century Partnership，”U.S.Department of State，November 19，2021，https：//www.state.gov/the-united-states-and-africa-building-a-21st-century-partnership/，访问时间：2022年12月16日。

需要注意的是，拜登政府主要是在形式上宣扬对非洲国家平等地位的尊重，目的是扭转美国忽视非洲的不利形象，同时助力其赢得与其他大国在非洲的竞争。就战略实质而言，拜登政府依旧是以居高临下的领导者和“救世主”的身份来处理对非关系，如动辄批评非洲国家民主供给不足、按照自身标准对非洲国家进行民主制裁等。拜登于2022年12月23日宣布，将从2023年1月1日起中止布基纳法索的《非洲增长与机遇法案》受惠国资格。在谈及非洲国家地位问题时，美国一方面强调要“致力于确保非洲国家在谈判桌上占有重要地位”“要依赖于非洲人自己作出选择”，另一方面又明确表示“我们的目的是确保他们有一个好的选择。”(26)“Secretary Antony J.Blinken at a Press Availability，”U.S.Department of State，December 15，2022，https：//www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-at-a-press-availability-26/，访问时间：2022年12月23日。拜登政府十分重视与非洲国家在基础设施领域的合作，但其在非洲所开展的基础设施合作项目是有明确前提条件的，如布林肯在访问塞内加尔时表示：“我们在塞内加尔的项目——对我来说这是最重要的部分——建立在我们作为民主国家共同的价值观之上，即透明度、问责制、法治、竞争和创新。”(27)“Secretary Antony J.Blinken with U.S.Ambassador to Senegal and Guinea-Bissau Tulinabo S.Mushingi and Senegalese Economy Minister Amadou Hott at an MOU Signing with U.S.Companies，”U.S.Department of States，November 20，2021，https：//www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-with-u-s-ambassador-to-senegal-and-guinea-bissau-tulinabo-s-mushingi-and-senegalese-economy-minister-amadou-hott-at-an-mou-signing-with-u-s-companies/，访问时间：2022年11月20日。上述附加条件的设置，既体现了美国对非战略的霸权主义和单边主义实质，也直接表明美国所作出的与非洲国家平等对话的表态只是其提升在非影响力和竞争力的策略手段，无助于美非关系真正向着平等互利的方向发展。

(三)拜登政府积极推动对非政策议题和工具的拓展

在延续关注经贸合作、人权问题、政治改革、环境保护、反恐等美国对非长期优先事项并沿用相关政策工具的基础上，拜登政府也在议题设置和政策工具层面对其非洲战略进行拓展，进一步强化了对公共卫生、气候与能源、粮食安全、开放社会、数字合作等议题的关注，并据此提出系列政策举措，以此强化与非洲国家关系。

新冠肺炎疫情在全球范围的蔓延，使得公共卫生问题成为拜登政府对非新战略的重要议题：“在努力结束新冠肺炎疫情大流行并加强全球卫生安全之际，我们必须与非洲国家密切合作，在非洲建立能够预防、发现和应对未来突发事件的公共卫生系统。”(28)“The United States and Africa：Building a 21st Century Partnership，”U.S.Department of State，November 19，2021，https：//www.state.gov/the-united-states-and-africa-building-a-21st-century-partnership/，访问时间：2022年12月10日。为此，拜登政府与非洲联盟—非洲疾病控制和预防中心建立伙伴关系，双方通过公共卫生队伍培训、建设国家公共卫生研究所、推进疫苗研发和应用、发起非洲疾控中心的病原体基因组学计划等举措加强合作，为美非关系提供了新的政策抓手。

乌克兰危机也是美国对非战略框架中的新议题。美国认为“俄罗斯入侵乌克兰不仅是对另一个国家的侵略，也是对国际体系基本原则的侵略”，(29)“Secretary Antony J.Blinken and South African Minister of International Relations and Cooperation Naledi Pandor at a Joint Press Availability，”U.S.Department of State，August 8，2022，https：//www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-and-south-african-minister-of-international-relations-and-cooperation-naledi-pandor-at-a-joint-press-availability/，访问时间：2022年12月24日。并多次宣扬冲突将在全球范围内，特别是在非洲引发食品和能源价格上涨，进而对非洲经济复苏和粮食安全带来严重影响。布林肯在2022年8月的非洲之行中大肆渲染俄罗斯给世界和非洲带来的威胁，就俄罗斯外长拉夫罗夫对非洲的访问以及近年来俄非关系的发展表达了强烈担忧，试图拉拢非洲国家在联合国等多边框架中与美国及其盟友一道孤立和制裁俄罗斯。此外，美国还积极将自身塑造为“领导世界并动员各国共同应对俄罗斯在乌克兰战争中所造成经济冲击”的国际角色，宣称已在全世界提供了55亿美元的粮食援助，并为非洲增加1.5亿美元的人道主义资金来加强粮食安全。(30)“Secretary Antony J.Blinken and South African Minister of International Relations and Cooperation Naledi Pandor at a Joint Press Availability，”U.S.Department of State，August 8，2022，https：//www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-and-south-african-minister-of-international-relations-and-cooperation-naledi-pandor-at-a-joint-press-availability/，访问时间：2022年12月27日。2022年美非峰会期间，美国政府和非洲联盟发布了一项联合声明，重点是对有弹性的粮食体系和多样化供应链市场转型进行投资，拜登还宣布将追加20亿美元的人道主义援助，以解决非洲的粮食不安全问题。(31)“U.S.-Africa Leaders Summit：Strengthening Partnerships to Meet Shared Priorities，”The White House，December 15，2022，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/12/15/u-s-africa-leaders-summit-strengthening-partnerships-to-meet-shared-priorities/，访问时间：2023年1月4日。

拜登政府对气候变化的国际多边合作持相对积极态度，深化气候合作也因此成为美国对非战略的重要议题。其所发布的对非战略文件将“支持环保、气候适应和公正的能源转型”作为美非合作的优先事项，承诺将利用美国的影响力、发展援助和融资来帮助非洲伙伴适应和建立抵御气候影响的能力。在“总统适应和复原紧急计划”(President’s Emergency Plan for Adaptation and Resilience，PREPARE)框架支持下，美国承诺“将继续与严重受气候影响、适应能力有限的非洲国家合作，以紧急和大规模地应对非洲伙伴确定的优先事项”，并在《联合国气候变化框架公约》第二十七次缔约方大会上宣布提供1.5亿多美元的资金，以解决非洲的气候适应问题。(32)“U.S.-Africa Leaders Summit：Strengthening Partnerships to Meet Shared Priorities，”The White House，December 15，2022，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/12/15/u-s-africa-leaders-summit-strengthening-partnerships-to-meet-shared-priorities/，访问时间：2022年12月26日。也是基于这一计划，美国表态将支持非洲各国发起的“非洲适应倡议”(Africa Adaptation Initiative)。考虑到不断加剧的极端气候危机以及由此带来的严峻挑战，气候变化议题将持续成为美国对非战略的重要内容，并成为强化双方关系的催化剂。

加强数字化合作也是拜登政府对非战略的新议题。拜登政府多次表示对非洲联盟“数字转型战略”(African Union’s Digital Transformation Strategy)的浓厚兴趣，并在对非战略文件中宣称将在撒哈拉以南非洲建立一个基于开放、可靠、互操作和安全的互联网、信息通信技术的数字生态系统，推动非洲国家的数字化转型。2022年12月14日，拜登在美国—非洲商业论坛(U.S.-Africa Business Forum)上宣布，将启动一项新的“非洲数字化转型”(Digital Transformation with Africa，简称DTA)倡议。该倡议包括数字经济和基础设施建设、人力资源开发、数字化赋能环境等三个方面的政策支柱，并计划为非洲投资3.5亿美元，另外促成超过4.5亿美元的融资承诺，用于推动非洲进行数字化转型的新举措。(33)“New Initiative on Digital Transformation with Africa(DTA)，”The White House，December 14，2022，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/12/14/fact-sheet-new-initiative-on-digital-transformation-with-africa-dta/，访问时间：2022年12月27日。2023年3月，哈里斯副总统访问非洲期间，也围绕数字包容、数字经济等问题与非洲国家开展系列对话，并与私营部门和慈善机构领导人就非洲数字包容问题举行会晤，强调美国将数字化建设议题作为与非洲国家开展合作的优先事项。

三、拜登政府对非新战略的多层次影响

拜登政府对非新战略的政策影响既涵盖了美非双边关系的范畴，也将给在非大国的多边关系以及国际对非合作带来深远的政策影响。

(一)拜登政府对非新战略将为修复美非关系提供重要抓手

拜登政府对非新战略的政策影响首先体现在美非关系的双边层面。从战略层面看，新版对非战略不再只关注非洲国家在双边和地区关系中的作用，也不只是把非洲当作一个重要的地缘政治主题，而是将其视为全球战略布局中的重要参与者。以此为指导，美国在实践层面出台了系列深化美非合作的新举措，如在公共卫生、粮食安全、气候变化、数字经济、基础设施建设等领域发起了多项新的合作倡议，同时通过美非峰会和“民主峰会”等多边机制平台来加强与非洲国家的交流对话。此外，多位美国高官相继访问非洲，也是其展现美国对非洲以及美非关系重视程度提升的重要方式。

从政策效果来看，这些倡议举措对修复和深化美非合作有直接推动作用，有可能带动美国对非投资、鼓励美国企业进入非洲市场、扩大非洲商品出口美国，同时也为非洲国家推进可持续发展进程带来更多机遇。但回顾近年来美国对非战略的推进落实情况可以发现，此前美国曾多次在对非战略上出现“雷声大雨点小”的情况，很多高调宣扬的对非战略在实践中未能成功实现政策转化：无论是奥巴马政府发起的“未来粮食保障倡议”和“电力非洲倡议”，还是特朗普政府发起的“繁荣非洲倡议”，在落实过程中都出现了严重的折扣现象。以“电力非洲倡议”为例，2013年该倡议提出时承诺到2030年美国将为撒哈拉以南非洲增加超过3万兆瓦的发电量，为6000万个家庭和企业提供电力，据此制定的《电力非洲法案》则提出美国到2020年将为非洲发电2万兆瓦，为5000万用户提供电力，但截至2021年11月，该项目仅为非洲2500多万家庭和企业提供了用电。(34)Antony J.Blinken，“The United States and Africa：Building a 21st Century Partnership，”U.S.Department of State，November 19，2021，https：//www.state.gov/the-united-states-and-africa-building-a-21st-century-partnership/，访问时间：2022年11月21日。2018年提出的“繁荣非洲倡议”则宣称要在2024年前将美非贸易额翻一番，但2021年美非贸易额仅为640亿美元，与其目标相比仍有较大差距。因此，拜登政府的美非新战略对非洲国家和美非关系产生的政策效果还需进一步检验。

(二)拜登政府对非新战略将加剧在非大国竞争态势

拜登政府对非新战略的影响范围远远超出美非双边关系层面，并产生深远的地区和全球性影响。鉴于其所蕴含的强烈大国指向，美国对非新战略的出台和实施将不可避免地加剧在非大国关系的复杂性。

第一，美国将非洲视为大国博弈的竞技场，会直接加剧在非大国关系的紧张态势。从其全球战略布局来看，美国将中国和俄罗斯视为其主要的竞争对手，这从拜登政府对中俄两国战略角色的定位可见一斑：将中国定位为“唯一有可能将其经济、外交、军事和技术力量结合起来，对一个稳定和开放的国际体系发起持续挑战的竞争对手”，(35)“Interim National Security Strategic Guidance，”The White House，March，2021，https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf，访问时间：2022年11月20日。认为“中国是美国最重要的地缘政治挑战”，“中国拥有意图，也是唯一具有能力重塑国际秩序的竞争对手”，指责俄罗斯“对自由开放的国际体系和国际和平与稳定构成了直接和持久的威胁”。(36)“National Security Strategy，”The White House，November 8，2022，https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/11/8-November-Combined-PDF-for-Upload.pdf，访问时间：2022年12月10日。基于这一战略认知，拜登政府对非新战略的一项重要内容就是与中俄进行竞争，在提升自身在非影响力和竞争力的同时，还积极寻求遏制和削弱竞争对手在国际体系中的地位。以俄非关系为例，近年来俄罗斯与非洲国家的合作不断深化，继2019年在索契举行第一届俄非峰会后，双方还计划于2023年举办第二届俄非峰会，引发了美国的强烈担忧。乌克兰危机出现后，美国更是将非洲视为打击弱化俄罗斯的重要战场，恩威并施地拉拢非洲国家加入反俄阵营，以削弱俄罗斯的大国地位，并在国际社会中进一步孤立俄罗斯。可以预见，随着美俄关系的持续紧张，双方对非洲国家的争夺以及在非洲的战略竞争也将日益激化。

第二，美国对非战略的涉华意向明显增强，并驱动其以更加强硬的态度去遏制和削弱中国在非洲的影响力。自特朗普政府执政以来，美国将非洲战略作为在全球范围内遏制中国的一部分，(37)李枏：《“大国竞争”下美国对非洲政策的特征与走向》，《美国研究》2022年第3期，第24页。将中国视为其在非洲最主要的竞争对手，着力以“美国模式”对抗所谓的“中国模式”。这促使美国动辄批评中国的对非政策，如指责中国在非洲的合作项目不符合美国的环境和道德标准，认为中国提出“一带一路”倡议的最终目标是推进中国在全球的主导地位。为此，美国还出台一系列对标“一带一路”倡议，与中国在非洲进行竞争的项目举措。以基础设施领域的合作为例，拜登政府提出了“重建更美好世界”倡议和“全球基础设施和投资伙伴关系”倡议，并在美非峰会上新发起了“可融资基础设施技术援助”项目，将其作为美国加强与发展中国家在基础设施领域合作的主要依托。这些倡议都重点对标中国“重资本、长周期”类型的在非基建项目，直接彰显了美国与中国在非洲进行竞争的强烈意图。

近年来，美国大力宣扬中国对非洲国家进行“经济胁迫”“掠夺资源”“转移排放”等不实论调，通过舆论引导来损害中国国际形象和中非友好合作关系，并塑造展示自己的国际道义形象。与此同时，美方还着力通过抹黑他国、标榜自己的方式来凸显其与非洲国家合作模式的优越性。美国强调如果其他国家有能力和意愿在非洲做一样的事情，那么美国欢迎这些积极的伙伴关系和投资。然而美国又表示有自己的评价标准：“我们希望确保在非洲看到投资时，它们是按照最高标准进行的。他们没有增加非洲国家的债务，没有虐待工人或从外部输入工人，尊重环境，不会带来腐败。”(38)“Secretary Antony J.Blinken at a Press Availability，”U.S.Department of State，December 15，2022，https：//www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-at-a-press-availability-26/，访问时间：2022年12月26日。这种做法完全无益于非洲国家的发展，只会加剧相关国家间的竞争态势，进而破坏非洲国家的发展进程。

(三)拜登政府对非新战略将影响对非国际合作的深入开展

鉴于美国对非战略所秉持的单边主义理念，拜登政府对非新战略的实施将给对非国际合作的有效开展带来不利影响。非洲自身实力和国际地位的快速提升，为各方开展对非合作提供了十分广阔的平台，从基础设施建设到应对气候变化，从维护粮食安全到公共卫生健康，都对多边协调合作有着非常强烈的现实需求。但美国的单边主义对非战略以及处理大国关系的零和博弈理念，既削弱了大国间的相互信任，也导致国际社会无法通过深入的多边合作来共同应对全球性发展挑战，从而给非洲国家的发展带来消极影响，并阻碍联合国可持续发展目标的如期实现。

四、美国对非战略政策的发展前景

总体上，美国对非战略政策的发展前景将呈现确定性与不确定性并存的态势。一方面，拜登政府将大体延续对非洲的战略关注，并从其全球战略布局出发不断出台深化美非关系的政策举措。美国对非战略重视程度尽管也会受到其国内政党轮流执政、领导人个人偏好、国际环境变化等因素的影响，但鉴于非洲国家国际地位的提升以及大国在非关系竞争态势的增强，在一个时期内将呈现较强的稳定性。美国对非洲的战略重视在美非峰会结束后美国所采取的系列对非外交举措中得到了直接体现。

另一方面，美国制定的对非战略政策能否切实转化为深化美非关系的现实驱动，抑或只是沦为“口惠而实不至”的空头支票和塑造自身领导者道义形象的装饰工具，从根本上来说将受到美国外交理念范式、对非政策连续性、国内政治生态变化等内部因素的制约，同时也与非洲国家对美非关系的认识应对直接相关。这些因素将从根本上决定美国对非战略的政策效果，也使得美国对非战略前景呈现出较为强烈的不确定性。

第一，拜登政府的对非战略能否打破其单边主导的理念范式，进而真正实现与非洲国家的平等务实合作，是具有较大不确定性的。这一点在以往的美非关系中已经得到深刻验证，并将成为未来影响美非合作的重要制约性因素。经贸合作是美国对非战略的长期优先事项，美国也在多份对非战略文件中都强调要加强与非洲国家的贸易和投资合作，提出要帮助非洲国家提升参与世界贸易的能力，并承诺扩大非洲商品进入美国市场。但在实践中，以《非洲增长与机遇法案》为代表的相关法律规定虽然允许部分符合条件的非洲国家零关税出口部分产品到美国，却为其设定了严苛的适用条件，首要门槛就是非洲国家必须满足美国所认为的“人权和民主标准”，导致该法案未能充分发挥促进美非贸易合作、增加美国对非投资、为非洲商品扩大国际市场的作用，并招致了非洲国家的失望和不满。如在2022年8月举行的美国—南非战略对话开幕式上，南非在认可双方合作取得进展和成效的基础上，也对未来合作提出了更高期待：“但我们相信，我们还可以做得更多，也应该做得更多。正如我们在今年举行的第12届双边论坛会议上所讨论的那样，我们的目标应该是大幅扩大双边贸易和投资，促进两国人民的共同增长和繁荣。这方面的一个良好开端将是迅速解决有关市场准入这一长期未解决的贸易问题，包括取消对进口南非钢铁和铝适用美国第232条关税条款。”(39)“Remarks at the Opening of the U.S.-South African Strategic Dialogue，”U.S.Department of State，August 8，2022，https：//www.state.gov/remarks-at-the-opening-of-the-u-s-south-african-strategic-dialogue/，访问时间：2022年12月6日。

2022年美非峰会期间，拜登宣布计划未来三年内在非洲投资至少550亿美元，并任命一个新的总统特别代表来落实峰会承诺。(40)“U.S.-Africa Leaders Summit：Strengthening Partnerships to Meet Shared Priorities，”The White House，December 15，2022，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/12/15/u-s-africa-leaders-summit-strengthening-partnerships-to-meet-shared-priorities/，访问时间：2022年12月24日。美非双方还确立了多领域的伙伴关系，如美国与非洲促进非洲双向贸易和投资的伙伴关系、美国与非洲在两性平等和赋予妇女权利方面的伙伴关系、美国—非洲促进和平、安全和民主治理伙伴关系、美国—非洲卫生合作伙伴关系、促进粮食安全和粮食系统复原力的美国—非洲伙伴关系、美非太空伙伴关系、支持保护自然、适应气候和公平能源转型的美国—非洲合作关系、美国与非洲在提高侨民参与度方面的伙伴关系等，但美方能否有效落实这些伙伴关系，仍具有较大不确定性。

第二，美国对非战略政策还受到其国内政治因素的直接影响。从政治生态和政治结构的角度看，当前美国党派斗争极化、社会分裂加剧、政治冲突升级现象不断强化，导致拜登政府在推动其对非战略时不可避免地将面临来自共和党人的阻力和牵制。从政治过程来看，美国实行“三权分立”的政治体制，使得美国政府所提出的发展对非关系的绝大部分政策主张的落实都离不开国会合作，尤其是涉及对非援助等预算项目更需要国会批准方能生效。被美国视为美非贸易关系基石的《非洲增长与机遇法案》将于2025年到期，此后美国对非关系的法律保障如何架构将取决于国会，鉴于当前两党在国会的激烈博弈，其政策前景并不确定。

第三，美国对非战略能否取得实质性成效也有赖于非洲国家的认知应对。尽管对非战略是由美方提出的，但美非关系是由双方共同塑造而成的。美国能否赢得非洲国家的信任，其理念主张能否获得非洲国家的认可，会对政策效果产生直接影响。鉴于美国在国际事务中的巨大影响力及其所具备的与非洲国家深化合作的资源能力，非洲国家有强烈愿望深化与美国之间的合作，但非洲国家所期待的美非关系是平等对话的伙伴关系，而不是由美国单方面来制定规则、设置条件、预设议程。目前，非洲国家普遍存在对美国的“信任赤字”，2014年美非峰会释放了美非关系即将开启新纪元的信号，但此后美国对非战略的阶段性停滞导致非洲国家认为美国的对非政策缺乏严肃性，并将美国视为一个不够可靠的伙伴。(41)Mvemba Phezo Dizolele，Cameron Hudson，“Minding the Gap at the U.S.-Africa Leaders Summit，”December 6，2022，https：//www.csis.org/analysis/minding-gap-us-africa-leaders-summit，访问时间：2022年12月16日。同时，非洲国家强烈反对美国将非洲作为其与中国、俄罗斯等国进行战略争夺的 “棋子”，并明确表示不会在大国间“选边”，而是立足自身平等地与大国发展友好关系。这也就意味着，如果美国在对非关系中只是追求形式上的平等和口头上的慷慨，那么美国将失去非洲国家的信任，也就无从谈及对非战略的有效落实。

结 语

作为美国全球战略的重要组成部分，拜登政府所出台的对非新战略必然服从和服务于美国全球战略的发展演进，并在内外相关因素的影响驱动下呈现出新的形式和特点。但究其实质，无论是拜登政府高调宣扬“美国回来了”的表态，还是新版美国对非战略的出台和第二届美非峰会的召开，在政策效果上都很难给美非关系带来结构性变化，因为美国对非洲的战略认知、发展对非关系的战略意图和政策工具都未发生根本性变革。相反，随着美国全球战略的演变，尤其是与中国进行战略竞争的意识布局不断深化，美国对非战略的调整会进一步加剧美非关系的复杂性，并在地区和全球层面带来更加深远的影响。对此，中国应继续秉持真实亲诚理念和正确义利观加强对非合作，同时也应密切关注美国对非政策进展情况，并做好充分准备应对由此给中非关系带来的机遇和挑战，坚决维护中非双方的共同利益，秉持“非洲是国际合作的大舞台，不是大国博弈的竞技场”的理念，在尊重非洲国家主体地位的基础上推动相关各方的对话合作，为促进非洲和平与发展发挥建设性作用。