全国省级地质勘查基金运行发展情况的总结与思考

蒋 曼，穆 超，雷 岩，秦险峰，杨伟红，王 希

(自然资源部中央地质勘查基金管理中心，北京 100037)

1 成立背景

随着我国工业化进程加快，资源消耗随之大幅度增长，特别是石油、铁、铜、铝等大宗重要矿产资源的对外依存度不断提高，资源环境约束相应加剧，已成为制约经济社会发展的重要因素。在矿产勘查资本市场尚不发育，勘查投入总体不足，地质工作正处于改革过渡阶段的特殊情况下，加大财政对矿产资源勘查的支持力度，由国家出资开展能源和重要矿产资源的前期勘查，适当提高工作程度，降低商业勘查风险，引导和促进商业性矿产勘查投资，是非常必要的[1-2]。为此，2006年1月，《国务院关于加强地质工作的决定》明确提出，国家建立地质勘查基金(周转金)(以下称“地勘基金”)，着重用于重点矿种和重要成矿区(带)的前期勘查，发挥财政对社会资金的引导作用，建立勘查投入良性循环机制，实现地质找矿重大突破[1-6]。

2004年，内蒙古自治区率先设立地勘基金；到2006年，全国有10个省份相继设立地勘基金；截至2021年底，除北京市、上海市和天津市外，全国有28个省(区、市)设立了省级地勘基金(含专项资金，下同)，其中，明确设立地勘基金(以发布省级地勘基金管理办法为准)的为21个，设立地质勘查专项资金的为7个。 设立地勘基金的21个省(区、市)中，18个成立了专门的基金管理机构，13个落实了人员编制[7-9]。

2 发展概况

省级地勘基金根据地方经济发展需要，主要用于矿产资源勘查，部分用于基础性地质调查工作和公益性地质调查工作。投入矿产勘查的矿种主要为国家及地方紧缺矿产、大宗重要矿产和地方优势特色矿产。省级地勘基金投资权益主要是通过矿业权有偿出让的方式实现，大部分以竞争方式出让，部分省级地勘基金以探矿权协议方式出让。

2.1 项目与经费投入

2006年，全国省级地勘基金总体投入17.47亿元，此后年度总体投入逐年增长，到2013年达到峰值78.84亿元，随后受国际矿业环境影响，连续出现大幅下滑，到2019年减少至23.65亿元，仅为峰值的30%，2020年企稳上升至29.79亿元，2021年又下降至25.67亿元。矿产勘查投入在2011年达到峰值67.77亿元，2013年以后，出现大幅下滑，到2019年减少至15.17亿元，仅为2011年峰值的22%，2020年企稳上升至22.51亿元，2021年又下降至17.63亿元(图1)。

图1 2004—2021年省级地勘基金(资金)年度投入情况Fig.1 Annual investment of provincial geological exploration fund (fund) from 2004 to 2021

截至2021年底，省级地勘基金累计投入各类项目14 577个，投入资金665.32亿元。其中，矿产勘查项目占项目总数的72.7%，其投入资金占累计投入资金的75%；其他项目为地质调查、“水工环”等非矿产勘查类项目。在矿产勘查项目中，预查项目和普查项目合计占矿产勘查项目总数的92.7%，预查项目和普查项目合计投入占矿产勘查投入的74.3%。

从投入规模来看，投入资金排名前五位的省份是内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区、河南省、甘肃省和青海省(图2)。从矿种来看，按投入项目数统计，排名前五位的矿种是金矿、煤炭、铜矿、铅锌矿和铁矿；按投入资金统计，排名前五位的矿种是煤炭、金矿、铜矿、铁矿和铅锌矿。

图2 2004—2021年各省份地勘基金累计项目与资金投入情况Fig.2 Accumulative projects and capital investment of geological exploration funds in each province from 2004 to 2021

2.2 找矿成果

地勘基金找矿成果较为显著。截至2021年底，省级地勘基金累计实施矿产勘查项目10 597个，提交矿产地2 107处，其中，大型矿产地768处、中型矿产地572处、小型矿产地767处，找矿成功率19.9%，远远超出世界2%～4%的平均找矿成功率。地勘基金累计新增资源量显著的矿种主要是煤炭、铁矿、铜矿、铅锌矿、金矿、银矿和钨矿。

2.3 投资与收益

地勘基金矿产勘查投资方式分为全额投资和合作投资。截至2021年底，全额投资项目占总项目数的94.6%，其投入占总投入的90.1%；合作投资项目占总项目数的5.4%，其投入占总投入的9.9%。 而合作项目投入中，省级地勘基金投入占比57.7%，拉动社会投资占比42.3%。

地勘基金整体已实现投资盈余。截至2021年底，累计处置项目成果502宗，探矿权出让收益967.92亿元，相较总投入665.32亿元，整体已实现投资盈余。其中，全额投资项目探矿权出让收益869.89亿元，占总收入的89.9%；合作投资项目探矿权出让收益98.03亿元，占总收入的10.1%。地勘基金处置项目数占已发现矿产地的21.9%，成果处置仍有很大发展空间。

处置矿种集中于金矿、煤炭、铁矿和铜矿等少数大宗、紧缺矿产资源。其中，煤炭、铁矿项目出让收入占总收入的74.0%、6.5%，两个矿种的出让收入合计占总出让收入的80.5%。

3 重要作用

省级地勘基金成立十余年来，紧紧围绕国家和各省份对地质工作的部署，遵循各省份对地勘基金的定位，积极支持各省份的地质找矿工作，在落实找矿新机制、降低地质勘查风险、拉动投资、保障资源安全、宏观调控、服务地方经济和稳定勘查投入等方面发挥了重要的作用。

3.1 有效落实找矿新机制的功能定位

自地勘基金成立以来，紧紧围绕地质找矿新机制“公益先行、商业跟进、基金衔接、整装勘查、快速突破”的功能定位，着重用于重点矿种和重点成矿区带的前期勘查，注重发挥对社会资金的引导作用。坚持“不与市场争权、不与企业争利”，凡社会资本愿意独立承担风险的，地勘基金原则上不再参与；社会资本有意合作勘查的，按照“风险共担、利益共享”的原则合作找矿，勘查风险降低且达到规定勘查程度后，地勘基金自动退出；社会资本不愿承担风险的重要矿产前期勘查，地勘基金全额投资开展工作，探获资源量后以出让的方式带动社会资本开展后期勘查工作，提高社会资金找矿信心和积极性[7-8]。地勘基金通过合作项目直接拉动社会投资26.51亿元，通过探矿权出让间接拉动社会投资967.92亿元，充分证明地勘基金有效衔接了公益性地质工作与商业性矿产勘查，发挥了降低勘查风险、引导和拉动商业性矿产勘查投资的作用。

3.2 保障国家矿产资源安全

地勘基金找矿成果显著，围绕国家战略和地方经济发展确定重点勘查矿种，陆续查明了大量矿产资源，为国家战略矿种和经济社会发展提供了资源保障。其中，铜、铅、锌、钨、锂、钼、石墨等战略性矿产新增资源量较显著，为国家矿产储备基地建设和国家矿产资源安全提供了支撑。

3.3 积极发挥政策宏观调控作用

地勘基金通过项目设置发挥矿产勘查引领和调控作用，各省份以矿产资源规划、地质勘查规划、找矿突破战略行动方案和社会经济建设发展需求为导向，科学部署、合理实施地勘基金项目。一是项目设置重点为国家及地方紧缺矿产、大宗重要矿产和各省优势特色矿产勘查；二是项目重点设置在国家级整装勘查区、省级整装勘查区和重点成矿带，引领社会资金重点投入上述区域；三是根据勘查成果和重大发现，及时调整工作重点；四是实现国家战略性矿产资源储备，地勘基金投入钨、锡、锑、稀土等国家规定实行保护性开采的特定矿种或国家限制开采总量的重要矿种等战略性矿产资源勘查。

3.4 稳定地勘行业形势，服务地方经济发展

从历年投入曲线图来看(图1)，地勘基金是财政资金投入矿产资源风险勘查的重要组成部分。地勘基金项目成果处置，直接转化为财政收益，取得了较好的成效。特别是在当前国内勘查投入持续低迷的背景下，地勘基金积极履行风险勘查职责，持续不断地部署开展矿产资源勘查工作，有效弥补了国内风险勘查投资的不足，提振了社会资本进入矿产资源领域的信心，对于加强地质找矿、稳定全国地勘行业形势起到了至关重要的作用。

基金项目成果处置对服务地方经济发展起到了重要的资源保障作用。部分矿产地已出让给矿业企业，已形成或将形成新的开发基地，为各省份矿业经济的发展提供了资源保障，为各省份大型矿业企业的发展奠定了资源基础，促进了地方经济发展。

3.5 提升基础地质工作程度，拓展地质工作服务领域

地勘基金在以区域地质调查、矿产地质调查、海岸带综合地质调查为主的基础性公益性地质调查项目开展过程中共投入166亿元，不仅提高了全国地质工作程度和科学研究水平，加深了对重点区域的地质认识，为实现找矿突破打下了坚实的基础，同时还降低或规避了商业投资风险，激发了商业投资的积极性，也为各省份矿产资源勘查开发规划和矿业权出让提供了较为科学的依据和技术支撑，地质勘查服务支撑自然资源管理的作用得到充分发挥。

地勘基金积极贯彻践行新发展理念，主动适应经济发展新常态，坚持服务国家战略原则，地质工作不断向民生领域拓展。省级地勘基金紧紧围绕各省份经济社会发展需求，适度拓展了地质工作服务领域，部署实施了城市地质调查、土地质量调查、水文地质调查、清洁能源工作，部分重点地区的土地质量地球化学调查等公益性地质调查项目，相关成果为土地利用规划、耕地保护、环境污染治理等提供基础资料，服务经济社会发展。

3.6 积累项目管理经验，培养地勘人才

地勘基金项目运行积累了大量丰富而宝贵的管理经验。地勘基金在项目组织实施过程中，积极引入市场竞争机制，建立了一整套涵盖项目立项、质量监控、资金管理、权益管理、成果处置等项目管理全过程的管理办法、程序和标准；形成了具有自身特点的专家评审系统、项目预算标准体系、合同管理体系、项目监理体系和权益管理体系，为今后地质工作开展提供了参考借鉴。

实施地勘基金项目既锻炼了队伍也培养了人才，在全面深化矿业权有偿使用制度改革和推进事业单位分类改革的背景下，地勘单位依托地勘基金项目，大力推进了综合能力建设和人才队伍建设，有效支撑了地勘单位发展，培养出一批新时代地质勘查人才。

4 主要问题

4.1 短期内难以实现收支平衡和良性循环

尽管地勘基金已取得了一批找矿成果且资产估值远高于投入的资金，但由于勘查项目周期较长、资源配置政策限制、市场需求情况以及矿业权出让转让需满足相关条件和程序等原因，项目成果目前绝大多数未能通过矿业权出让转让实现处置，特别是煤炭、铀矿、稀土和钨矿等国家调控、专营或保护性开采的矿种，更需严格按照规划和资源政策有计划地逐步出让矿业权实现处置变现。地勘基金累计发现矿产地2 107处，项目成果处置502宗，处置率为23.8%，整体偏低。成果处置进展缓慢，地勘基金投资收益变现周期增长，在短期内难以实现收支平衡和良性循环。

4.2 缺乏稳定的资金来源

受国家宏观政策和全球经济形势的影响，地勘基金投入自2013年以来持续减少，社会投入也出现大幅萎缩。此外，随着财政投资体制改革、矿产资源权益金制度改革等相关政策的实施，很多省份地勘基金投资方向、方式也发生重大调整和变化，财政投入不确定因素增多，地勘基金投入波动较大。

4.3 缺乏统一的标准和办法

全国地勘基金缺乏统一的或具有指导性的管理制度、立项标准、监管办法和成果处置原则，各省份在项目实施过程中，立项方式多种多样，管理水平参差不齐，监管方式五花八门，验收标准松紧不一，给地勘基金项目的质量保障和地勘基金的健康发展带来了不确定因素。

4.4 权益分配机制缺失，合作投资大幅减少

随着《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》(国发〔2017〕29号)和《财政部国土资源部矿业权出让收益征收管理暂行办法》(财综〔2017〕35号)等权益金制度改革政策的出台，合作投资的收益分配出现了争议，已获得的勘查成果难以正常出让。受此影响，合作项目大幅减少，社会资金投入矿产勘查的积极性下降，矿产勘查投入随之下降，地勘基金引导和拉动社会资本进行矿产勘查的能力被进一步削弱。

4.5 地质找矿工作空间日益压缩，找矿难度逐渐增大

各省份地质工作程度普遍较高，已设矿业权密集，矿业权空白区较少，同时重要矿产资源、重要成矿区带多与生态区重叠，随着“三区三线”划定，地质找矿空间被进一步压缩，可供勘查的区域面积进一步缩减；加上各类重要基础设施的规划建设，地质找矿的空间被日益压缩。

地质找矿进入“攻深找盲”阶段，找矿难度逐渐增大，受勘查手段和勘查理念的限制，对部分矿产的成矿机理研究不深，导致找矿成功率不高。找矿难度增大，找矿成功率下降，找矿靶区越来越少，后备勘查基地不足，勘查风险呈上升态势。

5 建议措施

5.1 统筹谋划地勘基金顶层设计

由于面临诸多困难和挑战，近年来，省级地勘基金运行发展受限，各省份呼吁尽快从国家层面对地勘基金进行顶层设计。建议围绕新时代矿产资源供给保障中的新矛盾、新问题、新机遇、新挑战，统筹考虑新时代地勘基金的职能职责、地位作用、发展规划、投资渠道和方向目标等，切实发挥地勘基金在保障资源安全、降低勘查风险、拉动社会资金、促进找矿突破、服务矿产资源宏观调控和地方经济发展上的重要作用，促进地勘基金健康、稳定、可持续发展。

5.2 建立持续稳定的资金来源渠道

一方面积极争取国家财政投入，稳定省级地质勘查投入，探索建立产业发展平台，推进矿产勘查的投融资体制改革；另一方面探索与国有企事业单位、矿业企业和其他社会资金的多种合作方式，加大勘查投入，形成风险共担，利益共享等机制，引导和促进各类社会资本参与矿产资源勘查；此外，对一些重要项目，可加强与地方政府和相关部门合作勘查，充分调动地方政府的积极性，创造良好的勘查工作环境。

5.3 统筹完善地勘基金运行管理标准和办法

认真总结各省份地勘基金运行管理的经验教训，结合各地的实际情况，统筹拟定地勘基金立项、设计、实施、监管、验收、权益分配等制度和标准，进一步提高管理水平，实现地勘基金运行的标准化、制度化和规范化。结合生态保护的要求，进一步完善绿色勘查的标准和手段，积极促进地勘基金运行管理的高标准、高效率、高水平发展。

5.4 积极推进项目成果转化工作

按照《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》(自然资规〔2019〕7号)，积极推动地勘基金项目找矿成果矿业权的公开出让，收益按照《矿业权出让收益管理暂行办法》(财综〔2017〕35号)规定分成。对于以往合作勘查项目，加强沟通，尽快研究成果转化措施，建议地方分成的矿业权出让收益部分，依据合同约定的投资比例分配。通过出让一批地勘基金成果，增加地勘基金收益，从而进一步引导和拉动社会资金投入，形成地勘基金良性滚动发展。

5.5 继续加强基础性、公益性地质调查和战略性矿产勘查

可以解决重要成矿区带制约找矿的关键地质问题，查明成矿地质构造背景，总结成矿规律，对区域矿产潜力做出综合评价和预测。一方面为地勘基金的项目部署提供靶区，降低勘查风险；另一方面可以为自然资源管理机关出让矿业权直接提供勘查区块，引导和拉动商业性矿产勘查[10]。

6 结 语

地勘基金是国家财政资金对矿产勘查进行投入的重要组成部分，在落实找矿新机制、助力找矿突破行动、保障国家资源安全、引导和拉动社会资本、服务地方经济发展和协助矿政管理调控等方面发挥了重要作用。尽管在地质勘查工作深刻调整的大背景下，地勘基金运行管理中存在难以良性循环、缺乏稳定的资金来源、缺乏统一的标准办法、权益分配机制缺失、找矿空间日益压缩和找矿难度逐渐增大等困难和挑战，但随着新一轮找矿突破战略行动的逐步开展，以及地勘基金的改革，全国地勘基金也将在全国地质勘查工作中发挥更为重要的作用。