浅析“三调”成果在上海土地勘测定界中的应用

文/黄美

第三次全国国土调查（以下简称“三调”）是一项重大的国情国力调查，是全面查实查清国土资源的重要手段。上海市第三次全国国土调查在第二次全国土地调查成果基础上，细化和完善土地利用基础数据，翔实掌握本市土地利用现状和自然资源变化情况，全面提升数据质量，进一步健全国土调查、监测和统计制度，实现成果信息化管理与共享，满足生态文明建设和自然资源精细化管理等工作需要，保障社会经济可持续发展。

土地勘测定界，作为用地审批和自然资源管理的重要支撑环节，在上海全面正式启用“三调”成果以来，作业口径和数据标准都发生了较大变化。本文在梳理上海勘测定界工作概况和“三调”成果的基础上，分析“三调”成果启用后为土地勘测定界带来的变化，并对解决实际工作中面临的一些问题提出完善建议。

一、上海土地勘测定界工作概况

勘测定界是根据土地征收、征用、划拨、出让、农用地转用、土地利用规划及土地开发、整理、复垦等工作的需要，实地界定土地使用范围、测定界址位置、调绘土地利用现状、计算用地面积，为国土资源行政主管部门用地审批和地籍管理提供科学、准确的基础资料而进行的技术服务性工作。

当前，上海开展土地勘测定界的主要流程如图1所示，依托测绘成果管理系统，由成果管理部门受理立项，同时下载基础数据资料，将项目派发至调查机构。土地调查机构签收项目并开展调查和质量检查，形成成果提交成果管理部门审核。审核通过后，由成果管理部门将成果变更至数据库。

图1 上海土地勘测定界项目流转示意图

土地调查机构依托从数据库中下载的项目基础数据，结合现场踏勘和搜集到的权属资料等信息，开展调查工作。目前，上海土地勘测定界作业使用的是AutoCAD软件，如表1所示，涉及的工作图层主要有4个：用地范围层（kc_close）、规划用途层（kc_gh）、权属单位层（kc_dw）和土地用途层（kc_jt）。项目成果数据主要包括入库数据文件、权属调查报告书、地籍图和电子档案。

表1 上海勘测定界工作图层说明

二、 上海“三调”成果概况

“三调”成果是上海“十四五”开局之作，也是我国“两个一百年”的重要核心数据。为贯彻自然资源部完善国土空间基础信息平台的总体要求，上海结合自身精细化管理模式，以“三调”数据为核心，建立 “一个基础、业务同步、遥感监测”的数据更新机制，通过业务流与数据流同步产生、同步沉淀，构建一套全覆盖、全地类、全要素的全市土地利用现状数据，为科学编制国土空间规划、国土空间用途管制和合理评价土地利用状况提供及时、准确的基础底板和数据支撑。在实际工作中，与土地勘测定界息息相关的“三调”成果主要包括上海市土地分类、土地利用状况数据和用地批文数据新底板。

（一）上海市土地分类

“三调”成果启用前，上海土地勘测定界采用的土地分类是《全国土地分类（试行）》①。该土地分类采用三级分类体系，由3个一级类、15个二级类、71个三级类组成。“三调”在结合上海土地分类特点和现有多套分类系统的基础上，建立了《上海市土地分类》②。与《全国土地分类（试行）》相比，《上海市土地分类》具有三个特点：

1．对建设用地进行了细化。如表2所示，以教育用地为例，将原“242教育用地”，细化为“C61-08H2A高等学校用地”、“C62-0803中等专业学校用地”、“C63-0803成人与业余学校用地”等11个用地类型。以此为基础的数据底板，使得土地权属调查数据精细程度和成果准确性有了大幅提升。

表2 《上海市土地分类》与《全国土地分类（试行）》对比（教育用地）

2．注重城乡统筹与区域统筹，着重新增了城市管理单元即社区地类。如表3所示，将原“251城镇单一住宅”和“252城镇混合住宅”整合细化为“Rr1-0701”、“Rr2-0701”等五类住宅组团用地。

表3 《上海市土地分类》与《全国土地分类（试行）》对比（住宅用地）

3．统一的自然资源分类标准，是开展自然资源统一调查的关键，是开展调查监测工作的前提。③《上海市土地分类》将本市的土地分类与规划用地分类进行了有效衔接，使得土地权属调查成果能更好地面向规划、服务规划，解决了长期以来权属调查与规划需求脱节的问题，也为今后本市自然资源一体化管理统一了分类标准。

（二） 土地利用状况数据

如图2所示，上海“三调”数据的图层设置采用“1+X”模式。

图2 上海“三调”数据图层设置示意图

1．“1”为“三调”现状数据，反映了本市全覆盖、全地类、全要素的土地实际利用情况及状态，包括土地利用现状、行政区划界线、临时用地、拆除未尽、推土区、光伏板区、城镇村范围、历年耕地、幼林耕地、土地其他要素等，初始数据为经国家审定的以2020年12月31日为时点的2020 年度变更土地利用现状数据。

2．“X”为监测数据，反映所有可能引起土地利用现状变化的范围，按数据来源可分为动态监测类和业务管理类：土地利用动态监测数据是通过遥感监测、执法巡查等国土空间动态监测手段获取，或在其他业务办理过程中实时发现的土地利用变化数据；土地利用业务管理数据是在土地全生命周期内涉及土地利用地类、界线及属性等变化的各类土地审批（备案）数据等。三调现状数据（“1”）依据监测数据（“X”）进行更新，更新模式分为基于动态监测更新和日常业务驱动更新。

根据《关于本市土地利用状况数据应用管理的若干规定》④要求，自然资源权籍调查应按照土地利用状况数据和国土空间用途管制的要求，开展土地利用现状调查和地类调查成果汇总，自然资源确权登记中涉及的审批用途和现状地类应以土地利用状况数据为基础支撑。

（三）用地批文数据新底板

2021年5月，上海市规划和自然资源局发布《关于正式启用“用地批文数据新底板”的通知》，明确本市正式上线启用“三调”用地批文清理形成的现势库数据，各类测绘调查、成果管理、地类统计和项目审批等均应以“用地批文数据新底板”为依据。

如图3所示，用地批文数据类别包括农转用批文和供地批文，其中供地批文包括供地方案批复、出让合同、划拨决定书等。用地批文的数据来源包括原土地审批系统、“三调”补录系统、新大土地审批系统。

图3 用地批文数据类别示意图

三、“三调”成果在上海土地勘测定界中的应用

2021年，随着上海“三调”成果正式启用，测绘成果管理系统也随之进行了调整，涉及土地勘测定界的调整内容主要包括新增项目作业依据、调整基础数据下载图层和调整相关作业口径等。本文以勘测定界4个基本工作图层（用地范围、规划用途、权属单位和土地用途）为出发点，梳理“三调”成果在土地勘测定界中的应用。

（一）用地范围方面

如图4所示，测绘成果管理系统调整前，勘测定界的作业依据主要是规划批文和附图，包括建设用地项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设用地批准书、土地出让合同等，用地范围按照规划设计盘片等资料确定。这些资料一般都以系统外纸质件袋的形式流转，由建设单位提供，由土地调查机构整理归档。系统调整后，项目受理环节的作业依据新增了《工程建设项目土地权属调查边界范围确认回执单》，并在基础下载数据中增加了边界范围相关图层，结合市成果管理部门关于无纸化件袋流转和档案电子化扫描的工作要求，大大减少了引用系统外数据可能带来的误差或者错误。

图4 用地范围确认依据变化示意图

（二）规划用途方面

如图5所示，测绘成果管理系统调整前，土地勘测定界按照规划资料和电子盘片等确定项目将来的规划用途(kc_gh)，规划用途具体分为建设占地、规划道路、绿化用地、规划河道、防汛通道、带征土地、带拆土地、调入、调出、临时（集体）、临时（国有）。系统调整后，规划用途新增了河道工程，并在基础数据中新增了道路红线（d_roadredline）、详规地块（d_planblock）、规划执行（i_planblock）、河道蓝线（d_blueline）等规划相关图层。这些变化调整使得勘测定界项目将来的规划用途分类更细致，项目作业过程中需引用的规划数据获取也更加公开便捷。

图5 规划用途确认依据变化示意图

（三）权属单位方面

勘测定界涉及的权属调查分为土地所有权和使用权调查，具体包括集体土地所有权、国有土地使用权和集体土地使用权。自2021年5月正式启用“用地批文数据新底板”后，数据库图层设置变动对勘测定界权属调查影响较

大。如图6所示，集体土地所有权调查参考图层未发生变动，依然根据集体土地所有权调查产生的村、队权属界线（OWNERSHIP_SLOT_CLOSE、OWNERSHIP_BLOT_CLOSE）确定。国有土地使用权和集体土地使用权调查参考图层，由原先的供地层（GD_CLOSE）、批次层（PC_CLOSE）和宗地层（ZD_CLOSE），调整为宗地层（ZD_CLOSE）、农转层用（farmlandconversion）、征地层（landcondemnation）、土地储备层（reserveland）、供地方案层（GD_CLOSE）（GD_CLOSE_LS）、供地实施层（landapplyimplement）、收地层（landretrieve）、临时用地层（temporaryland）等。

图6 权属单位确认依据变化示意图

（四）土地用途方面

“三调”成果对勘测定界影响较大的另一个方面在于各权属单位范围内的原土地用途确认。如图7所示，“三调”成果启用前，地类标准采用《全国土地分类（试行）》确认地类参考合法层，即：有权属证明材料的，按照权属证明材料记载的土地用途确认；无权属证明材料的，参考“二调”地类图斑层确认。“三调”成果启用后，地类标准采用《上海市土地分类》确认地类参考“1+X”图层，具体操作口径为：

图7 土地用途确认依据变化示意图

1．有合法审批文件的，按其范围和用途进行地类认定。

2．“三调”地类为建设用地但无合法审批依据的：

（1）“二调”启用时点已认定是建设用地的，认定为建设用地。（2）“二调”启用后新增的违法用地，按照违法用地之前的地类予以认定；无法证明原地类的耕地，一律按违法用地处置和合法审批认定地类。

3．上述两类情况以外的，按“三调”现状地类予以认定。

四、总结与展望

本文在总结上海土地勘测定界工作现状和“三调”成果的基础上，从土地勘测定界最基本的4个工作图层入手，梳理了“三调”成果启用为日常工作带来的变化。需要指出的是，这些成果数据都只能起到参考作用，土地勘测定界工作并不是简单地利用基础下载数据闭门造车，而是要通过大量的现场踏勘和调查搜集，综合研判出最准确最合理的依据资料。

土地勘测定界在实际工作中碰到了以下两个问题：

1．关于集体土地所有权图层有误的情况。集体土地所有权图层初始数据来源于2013年上海完成的集体土地所有权调查成果。该成果图层启用后，省去了勘测定界关于村队界征询敲章的流程，大大提高了权属调查效率。但在实际应用中，发现有部分村队界界线存在错误。

2．关于批文遗漏的情况。2021年5月启用“用地批文数据新底板”后，以“三调”数据为基础形成的实时土地利用状况数据和现势批文数据，是本市国土空间用途管制的数据基础和业务支撑，未被纳入审批现势库的批文原则上停止使用。④但在实际工作中发现，存在数据库遗漏用地批文的问题。

针对上述两种情况，目前勘测定界采取以下两种做法：以村队界征询敲章的方式，确认集体土地所有权权属；对于缺失的用地批文，将对应勘测定界报告书和相应图形作为土地使用权权属认定依据。

建议相关管理部门进一步完善基础底板数据变更和补录机制。在系统中建立数据接口，将勘测定界调查取得的集体土地所有权界线征询图、用地批文（包括批文对应的勘测定界报告和图形）等数据上传系统，作为底板数据变更和补录的依据，与变更补录流程建立关联，从而不断优化完善数据底板的准确性和现势性，使土地勘测定界更好地为自然资源规划管理提供服务。

注释

① 参见：《全国土地分类（试行）》（国土资发〔2001〕255号）。

②参见：《〈关于印发上海市土地分类样本库〉的通知》（沪土地调查办〔2018〕13号）。

③参见：吕广进、于连莉、崔元浩《“三调”成果在自然资源和规划管理中的应用探讨》，《规划师》2021（S2）。

④参见：《关于印发〈关于本市土地利用状况数据应用管理的若干规定〉的通知》（沪规划资源调〔2021〕207号。