对资源性国有资产管理体制改革的思考

罗 娟 广东省有色金属地质局九四〇队

对于资源性国有资产而言，可以细分为国有矿产资源、国有土地资源、国有森林资源、国有草原资源、国有水资源和国有海洋资源等，目前资源性国有资产的管理在国有资产管理中有着重要地位，既是非经营性、经营性国有资产管理的基础，也是国有资产整体保值增值的要点，需要提高资源性国有资产的管理重视程度。然而，当前我国在资源性国有资产管理上存在一些问题，受以往计划经济体制的影响，其管理体制存在滞后性问题和改革不足的问题，且在当前容易引发产权不清、无偿使用、开发过度和资源配置效率低等问题。因此，有必要研究资源性国有资产管理体制的改革，促进国有经济的发展。

一、资源性国有资产的相关概述

首先，对于国有资产的概念而言，是所有权属于国家的一切财产与财产权利，同时在法律上规定由国家代表全体人民行使所有权的所有资产。可以根据国有资产用途，将其分为非经营性国有资产、经营性国有资产和资源性国有资产。其次，对于资源性国有资产的概念而言，是借助人类现有的科技能进行开发利用的自然资源，当自然资源成为资源性资源时，需要资源处于静态存置空间和被应用状态，且资源能够用货币计量、有明确产权、能借助现有技术取得并能带来收益。最后，对于资源性国有资产的特点而言，有着天然性、有用性、有限性、可计量性、国家垄断性和价值多重性特点，需要在明确其基本特征后，进行合理的资产管理体制改革。

二、资源性国有资产的管理价值

加强资源性国有资产的管理有着重要价值，具体有以下方面：第一，可以更好地维护全体人民的利益，在国家具有资源性国有资产所有权下，能结合人们对各类资源的需求进行自然资源的有效开发，可满足社会经济的发展需要和人民的生活需要，最终能满足全体国民的共同利益需求；第二，可以提高资源应用配置的合理性，我国的资源性国有资源有着分布面积广、区域性资源存储量差异大的特点，同时参考我国人口基数大的特点，因此在合理提高资源性国有资产的管理体制改革后，能增加其资源管理、资源开发和资源配置的有效性，利于在有计划、有目的的开采应用下，发挥资源的价值并落实可持续发展的战略；第三，能更好地保护生态环境，资源性国有资产是以自然资源的形式存在，因此要在自然资源的开发中关注开采工作和自然环境的协调性，减少对生态环境的影响，最终使资源的利用具有绿色性。

三、资源性国有资产的管理现状

(一)资源产权管理不足

目前在资源性国有资产的管理中，存在着产权管理不足的问题，具体有以下方面：第一，产权界定问题。虽然从法律层面看资源性国有资源为国家资产，但是在管理体制不完善的情况下，容易使国家的资源所有者地位出现模糊问题，在不同部门之间的产权界定不清和产权被弱化下，会存在大量国有资源非法占用和无偿拥有的问题，不利于确保国家所有者的权益得到维护；第二，产权登记问题。目前我国的自然资源有着分布广和品类丰富的特点，但是实际的管理缺乏产权登记制度，且资源统一调配的制度形成受到较多影响，需要做好产权登记问题；第三，产权转让问题。目前我国的产权转让市场缺乏完善，且对应的监管机制、评估方法尚待完善，不利于提高资源产权的转让效果，容易出现转让价格不合理的问题。

(二)相关制度不够完善

目前在资源性国有资产的管理中，存在着制度缺乏问题，具体表现在以下方面：第一，国有资源的收益管理较为混乱。以往的分块管理制度会导致自然资源的管理无法实现统筹管理，在权属上易混淆。当资源性国有资产的所有权和经营权融合后，国家无法以资源作为资本进行投资收益的获得，会存在国家利益被部门、集体、个人利益所取代的问题，在国家所有者权益受不断被侵蚀下，地区差距和部门差距不断提高，不利于发挥国有资产的管理价值。第二，非税收入管理体系不够完善，在市场经济条件下国有资源会在进入市场后产生较多非税收财政收入，但是在收益分配机制不完善和政府缺乏财政收入的管理下，会存在较多问题。第三，资源相关的评估、考核、激励等制度缺乏优化，既不能提高自然资源的评估合理性，也不能促进资源性国有资产的开发，需要进行制度优化工作。

(三)无偿使用现象突出

受以往粗放型经济增长模式的影响，借助行政手段对国有资产进行管理会存在一些问题，例如在对土地等资源进行划拨等无偿使用时，国有资源的价值得不到人民的重视，进而会存在国有资源配置无序、资产收益流失等问题，且在国有资源所有权和收益分配管理上也存在不足。结合当前社会发展不断朝着集约型的经济增长发展方向转变，原有的无偿使用制度不能满足社会主义市场经济的发展需要，要进行资产化管理，发挥资源性国有资产的价值。

(四)市场化的程度较低

目前在资源性国有资产的管理中，受到传统的管理思想影响，实际的管理工作过于行政化，不能在行政性的管理下，提高自然资源的开发效果，在缺乏市场分配机制的落实下，不利于满足当前社会主义经济市场的发展需要。具体而言：第一，在资源的开发应用中，目前存在着无偿划拨和无偿分配的现象，不利于更好地完善资源性国有资产的产权市场，且会加剧资源勘探的不公平性竞争，不利于提高资源的应用效率；第二，传统的管理模式制约了国有资源的产业化、资产化发展，无法提高资源性国有资产的应用效率，影响可持续发展战略的落实。

(五)相关法制建设不够健全

目前我国在国有资产管理中，已在较多层面进行了法律建设，例如《矿产资源法》《土地管理法》等，但是整体上针对资源性国有资产的管理存在不足，在国有资产管理的相关法律不健全下，容易存在较多问题。例如，盗窃、挪用国有资产和开采导致的环境恶化等方面。此外，针对国有资源的违法事件，也缺乏合理的处理方案，无法提高违法人员对资源性国有资产的重视，需要做好相关法律法规的建设。

(六)资源开发利用不足

目前在资源性国有资源的管理体制改革中，存在着资源应用和保护不足的问题，下面进行简要分析：第一，存在资源过度开发和浪费的问题。过度的开发会加快不可再生能源的消耗速度，无法落实可持续发展的理念。同时在资源的应用率上也较低，与发达国家相比，我国的资源应用效率较低，存在单位能耗较高的问题，虽然短期内可以促进经济的发展，但不利于长远的发展；第二，存在资源保护问题，一方面体现在资源的开采会造成周围水文环境的破坏，另一方面体现在监管不当下的过度开采，需要在当前资源性国有资源的管理体制改革中做好资源的开发、利用和保护。

四、资源性国有资产的管理体制改革的策略

(一)加强资源所有权管理

在进行资源性国有资产的管理中，需要确保资源产权得到良好的管理。具体而言：第一，需要加强对资源性国有资产进行产权界定、产权转让和产权登记的管理，确保在对资源性国有资产的产权登记体系进行健全后，提高新经济时代下国有资产的管理效果，促进社会更好地发展。例如，在进行土地使用权、采矿权的转让时，需要依照法律进行合理的产权变更登记，同时相关部门要对其折价出资进行合理的审批管理，进一步优化资源的所有权管理；第二，要构建资源性国有资产管理机构，确保在统一性的管理机构支持下，对以往存在的多级管理、部门分割等问题进行处理，强调国有资产管理质量的提高；第三，结合资源性国有资产的特点，还需要在国有资产管理委员会的内部设立可靠的资源性国有资源管理机构，一方面要确保该机构和经营性国有资产管理机构相分离和独立，另一方面要由政府进行统一的管理，提高资源所有权的管理质量。

(二)加强资源的激励考核

在目前资源性国有资源存在资产收益管理不完善的问题下，需要做好相关制度的完善工作，确保国有资产的评估及管理具有合理性。具体而言：第一，要对国有资源的评估制度进行完善。国有资产的管理在评估制度不够健全下，需要国家完善对应的评估制度，具体要对国有资源管理者进行绩效考核时，需要将资源的评估价值合理性作为考核标准且要求国家积极构建专业的资产评估机构，确保资源性国有资源的评估工作具有合理性。第二，国家还应关注资产评估人员的专业性，借助一定的培训提高资产评估的合理性。同时，企业还需要对资产评估的流程操作要点进行明确，可以增强资源性国有资源的评估效果。第三，要求对资源性国有资产的考核制度进行优化，要构建考核制度、责任追究制度和激励制度等，确保在有效的制度引导和支持下，可以提高国有资源的开发管理质量。同时，还可以构建政策分析机制,基于对当前资源性国有资产的了解，进行管理工作的调整。

(三)资源实行资产化管理

在当前的社会发展中，国有资源是资源性产品价值中的关键部分，作为直接的生产要素，需要提高资源的应用价值，最大化避免资源性国有资产过度无偿使用，进行资产化的管理。目前，我国国有资源在市场中的运作缺乏质量管理，不能发挥资源的基础性价值，需要做好以下几点：第一，要构建国有资源市场机制，不断将国有资源纳入到市场体系中，借助市场化的运作确保资源性国有资源可以作为各行业生产的原材料，且计入实际的产品成本中,使所有者具有收益；第二，国家在对资源进行资产化管理时，需要国家借助国有资源所有权进行企业的投资，能确保企业在作为独立产业下可以有效对自然资源进行合理的开发应用，既可以在国家的监管下提高自然资源的开发应用效果，也能进一步提高国有资源的市场化效果，进一步明确产权关系。

(四)改进资源的配置方式

在优化资源性国有资产管理体制中，还要在适应社会主义市场经济的背景后，加强自然资源的配置工作，确保在应用市场机制后提供配置工作的质量，改善以往行政分配存在的资源利用效率问题，更好地展现资源性国有资源的价值。具体要点有以下几方面：第一，需要参考各类资源的市场价格，构建国有资源合理价格的形成制度，确保实际资源的开发就利用具有可靠性，能满足市场的供求需要，展现资源配置及应用的市场性效益；第二，要对国有资源市场体系进行构建和优化，能提高市场体系的健全性，更利于配置国有资源和所有者的权益；第三，要在市场经济中，对资源性国有资源的产权交易进行控制，既要明确权利主体之间的交易具有规范性，也要做好国有资源商品化、资产化的宣传，能确保资源性国有资产可以有效应用。

(五)健全法律监督的体系

在新经济时代的发展中，各类管理工作都需要具有对应的法律支持，确保管理工作具有规范及合理性。具体在资源性国有资源的管理中，缺乏与其相关的法律体系，在实际的资源性国有资源管理中容易出现较多问题，容易导致资源开发问题和资源浪费问题，需要做好相关法律体系的健全。具体而言：第一，要结合当前资源性国有资产在管理方面的不足，积极进行对应法律的建设完善，可以确保管理工作具有法律支持。同时，要落实资产化管理和所有权唯一的原则，可以更好地构建国有资产管理法。需要注意的是，在对资源性国有资产管理制度进行明确时，法规要对评估制度、有偿使用制度、产权制度和市场交易制度进行规定；第二，要做好法律的落实工作，同时对违法行为设计对应的惩处策略，可以提高资源性国有资源的管理及应用重视。目前与资源性国有资产管理相关的法律法规有《产权交易法》《资源利用规划法》和《国有资产流失案件查处办法》等，让国有资产具有管理合理性。

(六)加强资源的开发利用

在进行资源性国有资产的管理体制改革中，需要加强资源的开发利用及保护，确保资源性国有资产的应用可以满足国民经济的发展需要。具体而言：第一，国有资源的应用要落实可持续发展原则，同时在实际的开发中既要有对应的战略规划部署，也要对资源企业的开发工作进行标准设计，确保实际的资源开发具有合理性。第二，要提高资源的利用率，参考国有资源的有效性及部分资源的不可再生性，需要降低国有资源的开发浪费和应用浪费。同时要提高资源开发对环境的保护，可以构建生态基金,为生态保护提供资金支持。第三，要对资源的开发利用进行监管，要成立专门的管理组织，一方面负责生态基金的筹集与应用分配，另一方面对实际的资源开发进行监督管理，提高资源性国有资产的应用质量。

五、结语

综上所述，在城市化进程的不断推进下，社会发展速度逐渐加快，需要在资源性国有资产上加强管理，一方面借助科学有效的管理体制改革提高自然资源的开发及管理质量，另一方面也要结合市场经济的发展特点提升自然资源的配置及应用效果，进而助力社会实现健康稳定的发展。然而，目前资源性国有资产的管理存在一些问题，在无偿使用现象突出和市场化的程度较低等方面影响下，需要在管理体制改革中加强资源所有权管理、资源的激励考核、资产化管理，同时也要改进资源的配置方式和健全法律监督的体系，最终可以提高资源性国有资产的管理质量,加快国有经济战略的调整。