基层事业单位自行采购工作规范管理存在的问题及其解决措施

刘越超 陈 朝

（作者单位：1.泸州市政府投资建设工程管理第一中心；2.泸州市城市建设档案和信息中心）

目前，国家“放管服”改革不断向纵深推进，基层事业单位使用财政资金购买的货物、工程和服务被列入政府采购目录的越来越少，政府采购规定的限额不断提高，而相对应的基层事业单位需要自行采购的货物、工程和服务的范围扩大、限额增加。但是，事业单位自行采购行为方面缺乏硬性的法律、法规，大多依赖事业单位内部自行建立的内控制度进行管理。然而，基层事业单位因资金规模小、人员业务水平低、信息化建设程度不够等条件限制，其自行采购工作管理制度不健全，监督考核落实不到位，流程管理随意性较大，存在一定的管理风险，很难保证自行采购工作流程合法化、规范化[1]。

一、基层事业单位自行采购概述

（一）自行采购

自行采购主要是指事业单位使用财政资金采购列入政府采购目录但未达到政府集中采购限额标准的货物、工程和服务的行为，未列入政府采购目录且未达到分散采购限额标准的项目，以及未达到集中采购限额标准的货物、工程和服务的行为。以某省为例，目前其执行的自行采购项目主要是集中采购目录以外的货物、工程和服务；分散采购限额单项或批量采购预算省级和直属市本级在50 万元以内、其他市本级和县（市、区）级在30 万元以内的货物和服务项目；分散采购限额单项或批量采购预算在100 万元以内的工程项目。

（二）基层事业单位自行采购的特点

基层事业单位自行采购作为政府集中采购、限额标准以上分散采购的有效补充模式，具有金额较小、采购频率高、程序简便、方式灵活便捷、自主选择性强、采购效率高等特点，但也存在采购计划、采购目标、采购对象、采购方式、合同签订、组织验收、货款结算等的过程管理过于盲目和主观，采购过程缺乏合规管理制度约束和有效监督管控，采购质量没有跟踪问效等不足。

二、基层事业单位自行采购规范管理的意义

（一）有利于健全基层事业单位内部控制，规范自行采购行为

自行采购主要是各基层事业单位自行组织的分散采购行为，往往金额较小，发生频率较高，采购过程缺乏统一的法律法规进行监督，随意性较强。各基层事业单位为规范管理自行采购工作，依据自身实际建立并完善行之有效的自行采购管理制度，有利于增强自行采购管理能力，预防自行采购舞弊腐败问题滋生；有利于强化单位内部控制建设，提升单位整体管理能力，促进单位健康发展。

（二）有利于节约采购成本，提高财政资金使用效益

基层事业单位规范管理自行采购行为，通过内部比选、询价等方式开展自行采购，做到公平公正、公开透明，货比三家，择优选择供应商，一定程度上强化了供应商之间的竞争，使得各基层事业单位能获得质优价廉的货物、工程或服务，从而节约采购成本，充分发挥财政资金的使用效益。

（三）有利于强化内部监管，防范腐败问题滋生

随着基层事业单位自行采购项目数量与金额逐步增加，单位内部自行采购管理难度不断加大。规范地管理自行采购工作，有利于提升基层事业单位内部监督管理水平，全面落实监管部门责任，全过程跟踪自行采购行为，从源头堵塞漏洞，为反腐倡廉提供内部监管保障，有效遏止廉政腐败问题。

（四）有利于强化国家宏观调控，促进市场经济高质量发展

伴随国家经济向市场化纵深推进，市场经济的周期性波动日益凸显，为了保持国家经济健康发展，充分发挥政府的宏观调控作用至关重要。基层事业单位自行采购是社会需求的有机组成部分，各级政府可以依据经济周期的不同阶段调整采购规模、数量和结构来对社会需求总量和结构实施影响，从而起到调控市场供求关系的作用。在经济衰退期，可以扩大采购需求规模，加大投资建设力度，增加市场需求总量，激发市场经济增长的内在活力；在经济膨胀期，政府可以压缩采购需求规模，减少非必要的采购行为，压减社会需求总量，抑制经济过热带来的负面影响。总之，加强基层事业单位自行采购规范管理，对于国家宏观经济调控具有积极意义，有利于推动市场经济进一步发展，保障国民经济健康稳定，促进社会经济高质量发展。

三、基层事业单位自行采购规范管理存在的问题

（一）基层事业单位自行采购内部管理制度不健全

目前，多数基层事业单位由于人员配置有限、工作任务繁重，日常工作开展以应付式管理为主，对建立内部控制制度普遍不够重视，缺乏相应的行之有效的内部规范管理制度。例如，一些基层事业单位未制定自行采购管理内控制度，自行采购无计划性、规范性，自行采购管理松散、随意性较大；一些基层事业单位虽制定了自行采购管理内控制度，但制度内容宽泛，不适应本单位实际情况，可操作性和可执行性不强，以致实际工作中未按自行采购管理内控制度执行；一些基层事业单位建立了相应制度，但是执行询价过程不严谨，仅在单位领导办公会议记录中提到询价字样，无实质性的询价执行过程，后续也没有组织相关专家、业务人员等严格验收，造成自行采购形式各样、价格高低不一、质量参差不齐。自行采购往往是基层事业单位内部风险控制的重要环节，一旦管理失控，就可能出现指定供应商、供应商串标故意抬价以及严重的腐败问题，导致基层事业单位自行采购工作正常运转严重受阻。

（二）基层事业单位自行采购专业人才紧缺

一是专业人才队伍配置不足。基层事业单位资金规模小，往往很少涉及规范的政府采购行为，所以不重视自行采购工作，没有独立设置采购管理部门进行归口管理，甚至没有配备专职的采购管理岗位人员，大多数是办公室、综合部门或财务人员兼职，精力有限，不足以胜任自行采购工作。二是缺乏对自行采购管理人员职业道德与业务素质的培养。政府采购政策性、原则性较强，新的管理制度、办法出台频繁，但部分单位自行采购管理人员主动学习意识不强，业务水平不高，很难为单位领导提供决策支持。三是缺乏复合型专业人才。政府采购工作涉及多方面的知识，政府采购岗位人员不仅要掌握政府采购相关的法律法规，还需要了解技术、财务、谈判、合同、档案等各个专业学科的业务知识，这样才能灵活处理日常工作中的各类采购业务问题，但是基层事业单位自行采购管理岗位人员大多是兼职，缺乏复合型人才，很难保证单位自行采购工作得到规范管理[2]。

（三）基层事业单位自行采购监督检查力度不足

实际工作中，外部的财政、审计等监管部门往往“抓大放小”，主要侧重于对支出金额较大的政府采购行为的管理，而常常忽视基层事业单位内部自行采购行为的管理监督。基层事业单位内部的监督管理岗位人员业务水平有限，监督执行不力，监管考核碍于情面落实不到位，内部监督部门形同虚设，造成基层事业单位自行采购工作管理较为松散，流于形式，存在监管漏洞。一些基层事业单位自行采购金额相对较小，业务分散，以零星采购为主，部分小项目可能是人为拆分规避政府采购，供应商询价千篇一律，大多遵循报价最低者中标的原则，有的甚至早已选定供应商，询价仅是为了规范自行采购过程而补充的合规性“外衣”。因基层事业单位自行采购缺乏有效的规范管理制度，即便检查中发现了问题也很难提出违规依据与处理意见，一定程度上使得自行采购成为监管盲区，长期得不到规范有效的管理[3]。

（四）基层事业单位自行采购信息化水平偏低，采购效率不高

随着互联网、大数据、云平台等现代信息技术手段飞速发展，政府采购集中采购、分散限额标准以上的项目，基本可以实现完全无纸化的采购流程，采购管理流程（合同、结算等）由线下搬到线上，提高了政府采购的竞争性和公平性，节约了大量的资金和时间成本。但是，基层事业单位日常零星的自行采购行为碍于资金成本、技术限制等局限，并未建立相应的自行采购信息管理系统。基层事业单位自行采购计划审批、合同审批、结算支付等业务大都采用线下方式，签字手续烦琐，大大降低了采购效率，无法随时跟踪自行采购执行进度，不利于单位的监督和管理。

四、基层事业单位自行采购规范管理问题的解决措施

（一）健全基层事业单位自行采购制度，规范自行采购管理

一是各基层事业单位应结合自身实际，以“分事行权、分岗设权、分级授权”为主线，建立健全单位自行采购管理制度办法，通过建章立制，扎紧制度笼子，让自行采购工作有据可循。二是将基层事业单位所有采购业务纳入内控制度管理，根据采购内容分门别类制定采购业务的实施细则，明确自行采购归口管理主体责任，建立单位内部监督机制，落实监督职能职责，确定自行采购限额、方式及程序、验收组织、支付结算等各环节的规范标准，明确自行采购各岗位工作要求及责任，严格贯彻落实执行，做到基层事业单位自行采购工作规范有序、合规管理。

（二）提升采购人员的专业素质，保障基层事业单位自行采购规范管理

首先，基层事业单位可以根据实际建立内部采购管理科室或岗位，归口管理单位内部采购业务，提高管理工作的质量和效率。其次，基层事业单位应加强对现有采购岗位人员的培训，做到定期培训、定期考核，必要时还可以开展岗位从业职业资格认证，要求单位内部采购管理人员持证上岗，不断完善单位内部选人、用人机制，提高采购管理人员的专业知识水平及专业技能。最后，按照基层事业单位自行采购工作要求，也可引进政府采购专业人员，加大新进人员岗前培训力度，帮助新进员工更好地掌握采购业务的工作内容和业务要求，打造一支高质量、高水准的基层事业单位采购业务管理队伍，确保基层事业单位自行采购工作规范管理[4]。

（三）加强自行采购过程监督，落实责任考核

首先，各级财政部门应将基层事业单位自行采购管理工作纳入日常监督范围，出台简便易行、符合实际的参考制度办法，规范采购预算，强化采购信息公开，为各基层事业单位自行采购提供操作指南，督促基层事业单位建立合规、高效、便捷、可控的自行采购管理内控制度。其次，各级审计机关应全面监管基层事业单位的自行采购业务，留意基层事业单位自行采购预算计划编制的合理性、采购过程的合规性、采购方式的合法性、采购结果的效益性，及时发现单位自行采购过程中存在的问题，发挥好审计部门“治已病、防未病”的作用，全面保障财政采购资金的使用安全、规范[5]。最后，各基层事业单位应完善内部监督考核管理制度，加大内部监管力度，提升监督管理岗位人员的业务水平，发挥内部监督效应，及时发现自行采购存在的问题，提出整改措施，落实责任考核，确保单位自行采购工作合规开展。

（四）增加信息系统建设投入，提高自行采购管理效率

基层事业单位自行采购业务主要是各单位的内部行为，大多没有建立统一规范的信息采购系统。鉴于此，基层事业单位可以充分利用部门门户网站及内部财务软件等现有的信息系统，将自行采购行为中的计划申请、招标通知、中标公告、合同签订、货款结算等业务流程转到线上办理，规范自行采购行为流程，全程线上追踪进度，进行绩效考核。同时，基层事业单位应集中资金力量，根据单位实际情况，新建或开发内部自行采购业务信息系统，覆盖事前计划申请、事中招采、合同签订、事后验收、货款结算等自行采购全流程，通过人盯技防管控采购各环节风险，提升单位自行采购的信息化程度，促进自行采购业务高效开展。

五、结语

自行采购工作在基层事业单位业务中日渐重要，为规范管理自行采购工作，基层事业单位要不断完善内部控制制度和管理办法，健全监督体系，扎紧制度笼子；加强对复合型人才队伍的建设，打造高质量、高水平的单位自行采购工作团队；加大各个层级的监督检查力度，扩大监督检查覆盖范围，严肃追责；加强现代化信息技术手段的运用，提高自行采购业务效率，形成制度防范、技术支撑、人才保证、科学合理的单位自行采购运行体系，从而助力单位自行采购工作高效、顺利开展，节约财政采购资金，有效解决自行采购规范管理中存在的问题，实现单位自行采购工作的长足进步和高质量发展。