全域土地综合整治助力全面建成小康社会的德清经验

傅琳琳， 毛小报， 毛晓红， 王瑾

(浙江省农业科学院 农村发展研究所， 浙江 杭州 310021)

作为浙江省首个闭坑矿地综合开发利用试点县，德清县坚定不移践行“绿水青山就是金山银山”理念，深化乡村全域土地综合整治与生态修复，切实优化农村生产、生活、生态用地空间布局，打造土地流转与规模经营的农地“三权分置”新突破、农田集中连片与村庄集聚的土地保护新格局、生态宜居与集约高效的农村土地空间新结构，为德清县“加快实现更高水平新崛起，率先建成全面小康标杆县”提供国土空间保障。本文具体分析德清县2009—2019年全域土地综合整治现状，深入调研该县沈家墩村、东衡村、五四村、三林村、仙潭村和蔡界村等村全域土地综合整治情况，摸索总结出六大因地制宜、创新发展的农地利用“德清样本”，从而为全国各地推进全域土地综合整治提供可复制、可借鉴、可推广的实践经验，夯实农业强国建设根基，促进乡村全面振兴发展。

1 全域土地综合整治与全面建成小康社会的逻辑关系

土地综合整治是社会经济发展到一定阶段解决土地利用问题的必然选择，开展全域土地综合整治是深入贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记对浙江“千村示范、万村整治”批示精神的重大举措，是党中央、国务院在决胜全面建成小康社会关键时期作出的重要战略部署。

全域土地综合整治，是指“在现代国土空间治理的引领下，在特定区域内为充分挖掘自然资源利用潜力、优化空间格局布局、保护和恢复自然生态格局、促进乡村全面振兴而开展的全域全要素设计、一体化实施的治理活动”[1]。由此可见，全域土地综合整治不仅是一项实现土地整治向规划管理与空间治理转变的土地制度顶层设计[2]，更是落实中央关于“三农”工作的决策部署、改善农村生产生活条件的重要抓手与平台[3]，有助于加快建设全城美、村庄美、田园美、人文美、生活美、产业和、生态和、文化和、治理和的和美乡村。全域土地综合整治可从以下三个方面增加乡村可利用空间供给，优化用地布局，促进乡村生产、生活、生态“三生”融合发展，为全面建成小康社会提供了有力支撑(图1)。

图1 全域土地综合整治与全面建成小康社会的逻辑关系

首先，全域土地综合整治有助于促进农田整理，实现耕地“三位一体”保护。提高耕地的质量及其生产能力是土地综合整治的核心内容，一方面，全域土地整治通过对低效林草地和园地整理，归并集中废弃地，复垦损毁耕地，适度开发适耕未利用土地[4]等措施从“量”上促进耕地面积的增加。另一方面，土地综合整治促进了土地的连片集中，有助于农田基础设施的建设，从而推进形成集中连片、设施配套完善、生态良好、高产稳产，并与现代农业生产经营方式相适应的高标准基本农田[5]，从“质”上提高耕地的综合生产能力，助力农业规模化、产业化，为壮大乡村集体经济奠定了要素基础。

其次，全域土地综合整治促进了建设用地整理，有助于进一步合理统筹农民住宅建设、产业发展等用地。长期以来，由于缺乏合理的空间规划，农村生产、生活、生态空间发展极其不平衡[6]，建设用地总量大、使用效率低下，住宅布局散乱、空废化严重、人居环境脏乱差等问题阻碍了农村的可持续发展[4]。而全域土地综合整治突出强调全域规划、全域设计和整体推进的原则[7]，能够统筹区域内的土地规划和综合利用，推进散乱、废弃、闲置、低效的村庄建设用地集中整治，盘活农村存量建设用地，提高土地集约化利用水平。同时，土地综合整治促进了城乡资源交换平台的搭建，有利于城乡建设用地增减挂钩，优化土地利用的空间格局，解决工业化、城镇化发展的用地需求[3，8]。因此，全域土地综合整治不仅有助于拓展建设用地空间，缓解产业发展用地需求的巨大压力，还能促进乡村生产、生活空间重构，优化用地布局，切实改善农村人居环境。

最后，全域土地综合整治为乡村生态保护修复提供了契机，有利于生态系统整体保护、系统修复和综合治理。全域土地综合整治是贯彻落实习近平生态文明思想的重要战略实践[7]，更是自然资源部履行国土空间用途管制、生态保护修复职责的平台抓手[9]。不同于初级阶段的土地整理，全域土地综合整治被赋予了改善生态环境的重要内容[10]，更强调一体化统筹管理，包括统筹区域协调发展以及统筹人与自然生态和谐共生等，以期通过土地综合整治促进经济效益、生态效益的协调统一[11]。在具体落实中，全域土地综合整治要求遵循客观的生态规律，从不同尺度对自然生态进行维护和修复。例如通过自然资源保护，加快绿色基础设施建设，构建土地生态网络体系，发挥耕地的生态功能，保持林地、水网完整性，恢复退化土地生态系统等多元措施有效改善全域生态环境[10，12]。因此，开展全域土地综合整治有助于提高生态系统的修复能力和生态服务功能，不断优化生态环境。

综上所述，全域土地综合整治能够有效破解农村可持续发展进程中的诸多土地综合利用与资源环境问题，可在提高农村发展潜力、促进城乡要素双向流动、优化城乡发展格局等层面为城乡统筹发展和全面建设小康社会提供有力支撑[13-14]。全面建设小康社会要求经济、政治、文化、社会、生态等“五位一体”全面发展，对乡村发展空间提出更高层次的需求，而土地综合整治为促进用地节约和布局优化、耕地保护和生产力提升、土地集约化利用等提供了有效的空间保障。同时，全域土地综合整治还加快了资金整合，推进农村基础设施和公共服务的完善，使得农业生产条件和农村人居生活环境不断优化，在此基础上进一步助力农村集体经济和乡村产业的发展壮大，实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕的多维目标，从而推动乡村全面振兴。

2 德清县全域土地综合整治现状

1999年10月，德清县先行先试，率先在钟管镇沈家墩村开展“定权不定田，定量不定位”的土地流转模式，群众形象地把它概括为“股票田”，这一模式为大规模发展效益农业创造了新的途径和方法，成为国内农村土地“三权分置”的最早雏形，也是德清县土地综合整治的最早探索。此后，德清县在全县范围内开展了一系列以村集体统一经营为特色的农村土地综合整治创新实践。2018年6月，为适应新时代耕地保护和农村土地利用新要求，德清县出台《关于开展全域土地综合整治助推乡村振兴的实施意见》，实施全域土地综合整治与生态修复工程，充分盘活农村土地资源。截至2019年，德清县共实施各类土地整治面积2 444.733 hm2，垦造新增耕地1 626.667 hm2，通过城乡增减挂钩政策保障了重点产业项目及新农村建设用地达999.333 hm2；全县土地流转率由2009年的56.7%上涨到2019年的86.7%，比全省平均水平高26百分点。

在率先推进农村土地“三权分置”和综合整治的十多年间，德清县农业农村发展、乡村振兴发展水平处于全国先进行列，成为浙江率先全面建成小康社会的重要窗口。其中，2009—2019年，全县国民生产总值和农业增加值由215.4亿元、17.8亿元增加到537.0亿元、25.9亿元；农民收入持续显著增长，2019年全县农民人均可支配收入达36 013元，较全省平均值高6 137元，是2009年23倍。全面帮扶低收入农户增收，2019年全县已全面消除家庭人均年收入10 000元以下的贫困现象。城乡收入差距进一步缩小，城乡居民收入比由2009年的2.459∶1缩小至2019年1.650∶1，远低于全省的2.014∶1。村集体经济发展壮大，2019年村级集体经济总收入35 298万元，村均收入221万元，是2009年的2.8倍和3.1倍；其中，集体经营性收入16 672万元，是2009年的2.7倍。

3 德清县六村全域土地综合整治发展模式与路径探索

德清县作为全国农村土地制度改革试点，在实践中充分发挥村集体的作用，做好“统分结合”新文章，将农村集体产权制度改革引向深处，探索出一条符合实际、因村施策的全域土地综合整治的新路子(表1)。

表1 德清县六村全域土地综合整治基本情况

3.1 沈家墩村模式：美丽沈家墩，改革先行者，股票田里新天地

钟管镇沈家墩村以“四全改革”为抓手，通过“全民入股+全域流转+全村集聚+全面规划”，从美丽乡村到美丽股本，再到美丽经济，沈家墩的美丽蜕变正是土地综合整治“运算符”演绎出的一个最优解。

一是全民入股，首创“股票田”。早在1999年，沈家墩村以集体的名义，把160户农民家的14 hm2土地以“入股”的形式与农民签合同，委托给村委会，实现“定权不定田，定量不定位”，再统一出租给种养大户经营。二是全村集聚，土地综合整治。2012年，沈家墩村启动土地综合整治工作，规划新村，集中建房，使百姓在集中居住区能够享受到更好的服务，同时促进土地高效、节约利用，节省土地5.867 hm2。三是全面规划，三产融合发展。全村按照美丽精品示范村的要求进行布局规划，划分生态农业、居住、工业等三大区块，从而全面构筑农村生产集约高效、农居生活特色传承、生态空间岸绿水秀的空间格局。同时，加快推进一产果蔬种植业、龟鳖养殖业，与二产耐火材料加工，以及乡村休闲旅游业、电商产业等新兴产业的特色融合发展。

3.2 东衡村模式：文化东衡，智慧农业，走出矿区新蜕变

洛舍镇东衡村四“卖”矿山，走出一条以矿山复垦撬动村域重新规划建设，以村庄建设做实“琴、矿、游、园、改”五篇文章的绿色转型之路，形成特色智慧农业、钢琴文化产业、乡村休闲旅游“三足鼎立”“全面融合”的发展模式。

一是“孤注一掷”开展土地整治。2011年，东衡村积极开展200 hm2废弃矿地复垦利用，将土地综合整治、废弃矿区利用和中心村集聚三者完美结合，发展钢琴产业园，宜工则工，140.6 hm2矿地变成良田，宜农则农，山林分批次生态修复，宜林则林，建立现代化农民新村，宜居则居。二是“齐心协力”土地流转入股。2013年，东衡村股份经济合作社成立，农民把自有的土地承包面积以小组为单位统一委托合作社经营，并以组为单位形成相应的股份，每股价值从684元涨到2万元。三是“强村扶弱”发展钢琴产业。东衡村率先探索“异地联建物业、异地调整入市、抱团集中脱贫”发展模式，联合周围7个村充分利用村级集体建设用地设立“钢琴产业区”，实现强村带弱村，每村每年增收15万元，成功打造我国集体经营性建设用地入市改革试点推出的“第一个特色产业区”。四是“以农为本”发展智慧农业。东衡村积极提升水利基础设施的智能化、科技化水平，吸引浙江省淡水水产研究所德清基地、镇江百源康生态农业有限公司落户，引进“鱼菜共生”等高科技农业项目，构建绿色智慧高效农业生态体系。

3.3 五四村模式：花开五四，未来乡村，做好分红新文章

莫干山镇五四村的崛起之路始于土地经营权流转的大胆尝试，引进生态种植基地项目，开创“企业+村集体+村民”村庄经营新模式，并以无人驾驶串联省级田园综合体、红色研学、休闲民宿等为特色旅游资源，实现产业融合深、人居环境美、乡村治理善、集体村民富的发展目标。

一是打好“改革牌”，挖掘土地“聚宝盆”。2000年，五四村第一轮40 hm2土地实现流转；2007年，五四村成立了湖州首家以社员的土地承包经营权入股为条件、股民为成员的专业性土地股份合作社，100%的农户将承包的土地入股到村土地股份合作社。二是念好“土地经”，实现产业化经营。全村186.667 hm2土地经过平整再流转实现了农业规模经营，带动了苗木、葡萄、花卉等产业的发展，先后形成了萧山红枫苗木基地、浙江农林大学实践基地、德华速生杨、亿丰花卉基地等九大特色农业基地。三是算好“美丽账”，打造美丽经济。2019年，五四村与德清文旅集团合作，成立五四文化旅游实业公司，创新村庄景区运作模式，以“市场主体+村集体+农户”模式，整合旅游资源，促进农文旅融合发展，当年村集体经济总收入超过500万元，实现保底利息分红150万元准时分配。四是绘好“规划图”，赋能未来乡村。全村坚持“一把扫帚扫到底”，发展规划明确，并以数字化体现“一图感知五四”，建成全省第一个5G智慧出行未来乡村示范点，以数字化来管理村庄、经营村庄，最大程度实现了全域布局再优化、农业功能再提升、农居环境再美化、公共服务再完善。

3.4 三林村模式：水乡三林，创新创业，产村融合新发展

禹越镇三林村通过开展校企合作，发展休闲观光农业、数字经济等新业态，串点连线打造风景旅游点，发布全国首个数字乡村指数，实现土地活起来，资源聚起来，产村融起来，环境美起来，村民富起来。

一是土地流转穷变富。2010年，三林村被列入全县首批“和美家园”建设村名单，大刀阔斧开展土地平整、复垦和流转，到2019年，全村181.333 hm2耕地实现流转，耕地流转率达93%。二是粮桑渔畜护生态。通过土地流转，三林村形成了粮食、蚕桑、水产和生猪四大农业主导产业，成为粮桑渔畜生态系统的践行者，开创了全国生态农业的先河，打造瘦脂去腥、芯片护航的“黑里俏”黑鱼农业名品。三是万鸟园里看创新。2017年，三林村依托河、树、鸟自然资源优势，打造成以“精致水乡，白鹭天堂”为主题的创新创业田园综合体，吸引了浙江大学、浙江农林大学等科研院校和诗乐园等16个创客团队进驻。四是产村融合化发展。三林村坚持“个十百千万”发展，即一个中心村、十景园、百果园、千思家纺、万鸟园，通过采用“专业营运公司+村集体经济合作社+创客”的模式实现产业功能拓展以及融合发展，打造粮渔桑畜生态循环农业、丝棉加工与电商销售产业、乡村休闲旅游与文创产业齐发展的农村产业结构。

3.5 仙潭村模式：画里仙潭，春燕回巢，发展民宿新经济

莫干山镇仙潭村深入实施“两进两回”行动，盘活农房宅基地、闲置耕地、竹园林地资源，助推民宿经济发展繁荣，成为莫干山民宿集聚度最高的片区之一，实现“猪棚变金棚、叶子换票子”。

一是地盘活，民宿经济兴。第一，盘活利用闲置宅基地和住宅，通过“农地入市”、自主经营、合作经营、委托经营等方式，发展民宿、农家乐、乡村旅游等。如开元颐居·地热森林由村里0.404 hm2的闲置厂房进行“农地入市”改革试点，是全国入市土地第一宗。第二，盘活闲置耕地，村里集中流转了10.6 hm2耕地，用于打造“美丽菜园子”，为民宿经济添砖加瓦。第三，盘活林地，助推毛竹全产业链发展，打造竹森林文化创意综合体，配套民宿产业的发展。2019年，全村拥有民宿135家，其中精品民宿30家，年接待游客12万人次，三产旅游总收入7 000余万元。二是村庄美，美丽花园建。从2017年起，仙潭村进行村庄全域美丽大花园建设，实现“村在景中，景在村中，村景交融，美如画中”，着重打造10个景点，在原生态的基础上提升游客体验感，成为游客眼中的网红村。三是凤还巢，返乡创业热。随着仙潭村生态休闲产业的迅速发展，村民返乡创业意愿增强，全村现有民宿中80%是由返乡创业人员开办的，返乡民宿经营人员已超200人，同时，仙潭村先后成立返乡创业协会和乡贤参事委员会，推动资金、人才等资源要素流向农村。

3.6 蔡界村模式：甜园蔡界，运河粮都，打造保供新样板

新市镇蔡界村以粮油产业为依托，做好稳粮增效工作，讲好稻作文化故事，写好农旅融合文章，粮油产业功能区块特色鲜明、产业发展装备更加完善，粮油生产全产业链得到全面提升。

一是土地整治，促进全产业链发展。2015年以来，蔡界村开展全域土地整治，通过农房集聚工程，拆迁农户368户，复垦宅基地面积21.933 hm2，勾勒出“一村一园三区”的发展蓝图：保留一个北田口古村落，建设一个休闲农业观光园，把所有村民集聚到三个生态居住区，延续稻作文化脉络，守护乡村文化生态。二是藏粮于地，打造运河现代粮都。蔡界村以连片的千亩良田为依托，通过积极做好基础设施配套工作，整体推进高标准农田建设，出台“种粮大户三年扶持计划”和油菜种植补贴，成功引入并留住朱建国等种粮主体，实现161.6 hm2流转耕地全部用于粮食规模化种植。三是藏粮于技，构建科技创新体系。蔡界村土地规模经营也推动了高新技术和农业机械的运用，种粮大户朱建国的粮食合作社是德清县12个省农业“机器换人”示范基地之一。

4 启示与建议

推进全域土地综合整治，促进形成具有农田连片与村庄集聚形态的土地保护利用格局，符合生态宜居与集约高效导向的农村用地空间结构，适应现代农村与现代农业需要的土地利用供给体系，满足城乡融合与区域统筹要求的土地要素流动机制，凝聚法治管理与民主自治力量的农村土地管理模式，遵循绿色发展与乡村振兴战略的农村土地管理制度，丰富并发展了农村基本经营制度的内涵，更好地体现了集体所有制在农村的主体地位，为全面建成小康社会和全面实现农业农村现代化打下了扎实的基础。推进全域土地综合整治，还需从以下几个方面着手：

一是加强耕地“三位一体”保护。将耕地数量、质量、生态“三位一体”保护落到实处，在确保粮食生产产能最大化的前提下，实现农田生态系统服务的高效协同。首先，要严格落实上位规划确定的耕地和永久基本农田保护任务，以水平衡为前提，优先保护平原地区水土光热条件好、质量等级高、集中连片的优质耕地；其次，强化耕地用途管制，从气候、地形地貌、地质因素、土壤属性、水文条件等方面开展基于土地类型的宜耕性评价，从而有效识别用地错配与耕地弹性空间，扎实推进高标准农田建设，改善农田基础设施；此外，加强土壤生态监测与修复，通过开展土壤普查掌握土壤质量、性状和利用状况等基础数据，推广碳中和的有机农业耕种方式保护耕地土壤不受污染，对已经污染的耕地土壤进行清洁，进一步提升土壤资源保护和利用水平。

二是加快乡村“三生”空间整合。打造新时代“千万工程”升级版，按照“全域规划、全域设计、全域整治”的方向，秉持活资源、惠民生、优布局、助产业的理念，“一盘棋”开展村庄整治、农田整治、生态修复，着力推动空间形态、产业发展、生态环境、人居环境、基础设施的系统重塑和综合集成创新，全域打造集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间、山清水秀的生态空间。坚决舍弃粗放型的拆建，实行精细化的腾挪，从“三生”空间优化中寻找产业发展动力和乡村生命力，实现由单一的土地整治向规划管控和空间治理的转变，加快建设价值多元、城乡融合、开放包容、共享共富的和美乡村。

三是促进农村三产融合发展。围绕全生命周期管理有序推进农村一二三产业融合发展，通过全域土地综合整治对零星分散的建设用地调整优化，通过建设用地复垦、“三块地”(即批而未供、供而未用、低效用地)和农村闲置资源盘活，集中安排乡村产业用地，优先使用合法的现状村集体建设用地，保障农产品加工、仓储冷链等用地需求，促进农业与休闲、旅游、康养、生态、文化、养老等产业深度融合。在土地供应方式上，鼓励优先通过租赁村集体建设用地、闲置的农房，探索通过集体经营性建设用地入市的渠道，以出让、出租等方式灵活供应土地，优先保障乡村产业项目用地需求。

四是保证农民四项权利到位。要尊重农民意愿，充分发挥村集体组织和农民的主体地位，严格执行监管职责，鼓励农民全程参与前期实施方案编制、村庄规划编制、工程规划设计、工程施工和后期管护等，保证农民知情权、参与权、表达权和收益权“四权”到位，充分享受全域土地综合整治的红利。要牢固树立底线思维，坚决防止耕地“非农化”“非粮化”，不违背农民意愿搞合村并居、大拆大建，建立“监测—评估—维护—再监测”机制，实现全域土地综合整治全过程的数字化、动态化、精细化管理。