美国民众对白宫访客日志的执念

杨宇　王波

2022年11月30日，美国白宫公布了最新一批访客日志，包含2022年8月访问白宫的3万多条记录。至此，拜登-哈里斯政府公布的访客记录达到了17万条以上。早在上任之初的2021年5月7日，拜登-哈里斯政府就公布了2021年1月20～31日的访客记录，而后在每月月初或月末，白宫均会滚动公开访客日志。白宫访客日志包含访客姓名、受访者姓名、担保人姓名（普通民众需通过一位国会议员提交游览申请）、到达与离开时间、到访具体位置等详细信息，这些信息存储在“工作人员及访客准入系统”和“访问控制记录系统”两个数据库中。这两个数据库均由隶属于国土安全部的特勤局（Secret Service）负责管理，当访客到达白宫时，特勤局特工核实他们身份无误后予以放行。

公开访客日志最初是奥巴马政府根据“自愿公开政策”（Voluntary Disclosure Policy for White House Visitor Logs）所采取的举措，公开的记录包含出入白宫、艾森豪威尔行政办公楼、新行政办公楼等白宫建筑群人员的详细信息。这些数据可以让公众获悉进出白宫的部分人员，亦旨在兑现拜登-哈里斯政府对政府廉洁度和透明度的承诺。

根据美国联邦政府《信息自由法》（The Freedom of Information Act），行政部门下属政府机构应全部或部分公开由其控制的信息和文件。这意味着除白宫、国会和司法机关外，其他政府机构都要受到《信息自由法》的约束。由特勤局负责更新维护的白宫访客日志，理应按照《信息自由法》规定向民众开放浏览。

在小布什政府以前，白宫访客日志基本不被普通民众所关注。但21世纪以来，为提高政府执政透明度，诸如保守派法律组织“司法观察”（Judicial Watch）、美国监督组织“华盛顿责任与道德公民协会”（Citizens for Responsibility and Ethics in Washington）、國家安全档案馆等众多非政府监督机构一直敦促美国联邦政府公开白宫访客记录。面对这一请求，小布什政府以来的美国各届政府采取了不同的态度。

小布什总统认为，白宫访客日志是总统私人记录，理应受到《总统记录法》（Presidential Records Act）保护，总统享有保管和控制它们的权利，民众必须等到本届政府任期结束至少五年后才能查阅相关记录。因此，虽然受到监督机构多次起诉，小布什政府依旧没在其任内公开白宫访客日志。2009年奥巴马政府上台以后，同“华盛顿责任与道德公民协会”达成和解，同意在“自愿公开政策”基础上，公布2009年9月15日之后的白宫访客日志，这也使得奥巴马政府成为第一个向民众公开白宫访客记录的美国政府。

但“自愿公开政策”明确规定，在下述五种特殊情况下访客日志不会予以公布。一是当记录涉及个人隐私或执法问题时。例如，记录不能泄露访问者的出生日期、社会保障号和联系电话。二是当记录涉及白宫工作人员时。白宫工作人员在被正式录用前，他通过访客系统的出入记录同样不会被公布。三是当记录可能威胁国家安全利益时。四是当记录不涉及任何官方或政治事务时。例如，总统与副总统以及他们家人纯粹的私人会客记录不会被公布。五是当记录与少数特别敏感的会面有关时。例如，拟提名最高法院大法官人选的访问不会被公布。此外，白宫会在每月公布最新访客日志的同时，披露基于以上五点限制而没有公开的记录数量。等这些记录不再敏感时，白宫会重新予以公开。

然而，奥巴马政府的这一做法并没有让保守派法律组织“司法观察”感到满意，“司法观察”继续就访客日志“透明性问题”提出诉讼。2011年，华盛顿特区地方法院做出判决，将白宫访客日志归类为机构记录，适用《信息自由法》。但2013年，华盛顿特区巡回上诉法院推翻了地方法院的判决，认为尽管白宫访客日志很大程度上可归类为机构记录，但宪法赋予总统的保密通信权利可让它不受《信息自由法》管控。依据这一判决，白宫不再需要公开访客日志。尽管有法律保护作后盾，奥巴马政府在任期间仍然选择继续更新白宫访客日志，其任内公开的记录总数达到近六百万条。

2017年特朗普政府上台后，充分利用最新的法律判决，宣称出于隐私和国家安全方面考虑，决定不再公开白宫访客日志，此举招致美国监督机构诸多不满。2021年美国国会山骚乱事件发生后，特朗普以总统行政特权为由拒绝向负责调查该事件的美国众议院特别委员会提供骚乱前后的白宫访客日志，一度令调查陷入僵局。拜登正式就任美国总统后，拒绝了特朗普意图隐藏访客日志的请求，命令相关部门向调查委员会提交了有关记录。

美国白宫

事实上，民众并不完全相信日志数据的准确性或完整性。2010年2月9日，美国总统奥巴马和第一夫人在白宫举办了一场群星云集的音乐庆祝活动，但当时出席活动的一些大牌明星却未能在访客记录中找到。美国公共廉政中心（Center for Public Integrity）分析了奥巴马政府公布的访客记录后指出，访客日志经常忽略或模糊访客的身份、拜访的对象、访问的性质等关键细节，虽然公开的记录数量庞大，但主要涉及参观和社交活动等非政治性事务。

除了要素不全这一问题，访客系统本身所记录的信息也难以反映总统活动的全貌。以前总统特朗普为例，除了白宫之外，海湖庄园和特朗普大楼也是他会见宾客、处理公务的常用场所。因此，美国监督机构在起诉特朗普、要求其公开白宫访客日志的同时，参众两院民主党人又提出了《提供访问记录以领导美国政府开放法案》（Making Access Records Available to Lead American Government Openness Act，该法案首字母简写恰好为特朗普的海湖庄园“MAR-A-LAGO”，也被称为《海湖庄园法案》），要求白宫每90天建立和更新一次公开可用的数据库，记录总统和副总统所有办公场所的访客姓名和访问目的。

除了更改会晤地点，美国总统还有很多规避访客系统的办法，比如采用电话交流和视频通话。自新冠疫情暴发以来，为降低接触感染风险，拜登频繁使用视频会议软件与外界进行交流，这些信息也都不会被记录在访客日志当中。总而言之，访客日志所能提供的实用信息并不多，公开日志这一行为的象征意义远大于实际意义。在正式公开之前，白宫有足够时间对记录进行修改和模糊，并对未公开的部分拥有最终解释权。被公布的记录仅是可以让民众看到的信息，真正敏感关键的词条却被政府隐藏。白宫公布日志更多的是为了应对监督机构所施加的舆论压力，不是为了真正建立公开透明的政府。

美国监督机构对白宫访客日志的执念，反映了美国民众想要通过日志知晓谁在左右美国联邦政府的决策，谁在影响着他们的生活。答案却令他们失望，因为政府公职人员有讳莫如深和心照不宣的“潜规则”。

美国国家经济研究局在其发布的报告《所有总统的朋友：政治准入和企业价值》中指出，经过对奥巴马政府2009年至2015年白宫访客日志的分析发现，企业高管与关键决策者的會面可让公司获得更多政府合同，公司也更有可能获得监管救济，并且未来投资也较少受到政治不确定性的影响。

互惠是游说者和民选公职人员联系的重要纽带。上至总统、参众议员、州长，下至各地方行政机构长官和议员，无一不需要为自己的竞选活动进行宣传和造势。想要比其他候选人获得更多影响力，巨额资金和配套服务不可或缺，而这些资源绝大部分都来自强大的企业、工会和利益集团。受到资助的候选人成功当选后，便需要采取相应举措回报幕后“金主”，或是任命企业代表担任公职，或是做出有利于利益集团的决策。而为争取更多利益，利益集团会加大对当选的公职人员的游说力度；而公职人员为竞选目的和推动政策落地，也必须得到利益集团长久支持。

游说者及其背后利益团体在美国选举和政治中不可撼动的强大影响力正是民众对政府失去信任的根本原因，频频曝光的游说丑闻正是美国政坛的真实写照。令人遗憾的是，这种现状很难得到根本改变。尽管小布什总统于2007年签署了《游说和道德改革法》（Lobbying and Ethics Reform Act of 2007），使得在明面上专业注册的游说者大幅减少，但暗地里游说行业的从业者有增无减，反而加大了监管难度。奥巴马上任后，其在医疗改革等问题上与特殊利益集团合作密切，美国的所谓“游说和道德改革”最终收效甚微。

拜登上任后，立即签署了《关于行政部门人员道德承诺的行政命令》（Executive Order on Ethics Commitments by Executive Branch Personnel）。该命令要求政府公职人员在被任命之前两年内不能从事游说行业，以此减少特殊利益集团对政府工作的影响。然而，《华尔街日报》的调查显示，至少在拜登政府的过渡团队中有40人享受了豁免，他们在没有满足道德承诺要求的情况下仍在团队中任职。更有甚者，与拜登有关联的游说公司在其领导下发展迅速。财报显示，白宫高级顾问史蒂夫·里凯蒂和其兄弟杰夫·里凯蒂经营的游说公司“Ricchetti Inc”2021年前三个季度收入几乎是去年同期的四倍。

残酷的现实表明，美国政府所采取的限制行动，很难对与政府公职人员利益高度绑定的游说行业形成有效打击。不过，对于普通美国民众而言，虽然公开白宫访客日志的监督作用十分有限，但这仍是他们为数不多的能够抓住的“救命稻草”。