安全与防务领域

杨海峰

尽管欧美安全与防务关系在2021年经历了美国强行从阿富汗撤退、美英澳组建“三方安全伙伴关系”（AUKUS）等事件的冲击，但2022年2月乌克兰危机升级迅速成为双方安全与防务领域的优先事项，有力推动了双方协作的加强。从欧盟的《战略指南针》、美国的《国家安全战略》和《国防战略》，以及北约《战略概念》等一系列重要报告和相应举措可以看出，欧美都在积极发展安全和防务力量，并高度重视对方的作用，双方试图构建起一种更加互利互补的安全与防务关系。

欧盟及其成员国与美国的安全与防务关系是欧美双边关系中的一个主要基石。该关系以北约为重要纽带和框架，其外延和内涵在不断扩展。根据有关调查，对于相当一部分欧美公众来说，2021年面临的最大安全挑战包括新冠疫情、气候变化、恐怖主义以及移民难民等，而在2022年则成为气候变化、国家之间的战争、俄罗斯以及移民难民等。

面对所谓种种威胁，拜登政府执政后，欧美在安全与防务领域的合作明显加强。2021年6月，拜登访问欧洲参加北约峰会和欧美峰会，欧美双方发布《建立新跨大西洋伙伴关系的欧美峰会声明》，计划就安全与防务展开专门对话，并在这一领域开展更密切的合作。2022年4月，欧美在布鲁塞尔举行首次安全与防务对话。按照欧盟对外行动署的说法，此次对话是欧盟和美国在安全和防务领域建立更紧密伙伴关系的重要里程碑。

2022年2月乌克兰危机的升级成为提升欧美安防关系的重要契机，有力推动了双方在安全与防务领域的协作。欧美围绕援乌抗俄开展了密集行动。3月和6月，拜登两访欧洲参加北约峰会。3月，欧美在华盛顿举办首次对俄高级别对话，重点讨论双方旨在结束俄罗斯对乌军事行动的战略目标和政策协调。4月，美国防长奥斯汀在德国拉姆施泰因空军基地牵头成立乌克兰防务联络小组，后以每月一次的所谓“拉姆施泰因模式”会议协调几十个国家讨论军事援助乌克兰等事宜。到2020年10月，欧盟和北约已经将现有坦克的2%、榴弹炮的4%、多管火箭发射系统（MLRS）的5%提供给了乌克兰。欧盟首次通过欧洲和平基金（EPF）向乌克兰提供了致命性武器。在援助方面，美国对乌援助总额超过520亿欧元，军事援助达到240亿欧元；欧盟对乌援助总额也达290多亿欧元，其中军事援助120亿欧元。欧盟接收了更多难民，并已计划在欧盟内训练1.5万乌克兰士兵。除援助乌克兰，欧美还对俄罗斯进行了多轮制裁。

2022年5月23日，美国防长奥斯汀在华盛顿与40多个国家的防长举行第二次乌克兰联络小组线上会议。

欧盟近年来接连出台《欧洲防务行动计划》《安全与防务战略指南针》等多项旨在建成欧洲防务联盟的重要政策文件，其安全与防务力量得到不断发展。在研发和采购方面，欧盟委员会在2021年6月底正式启动由欧盟预算出资的欧洲防务基金，其多年度预算总额约为80亿欧元，主要用于协调、补充和扩大成员国的防务研发投资以及国防设备与技术的采购。7月，欧洲防务基金资助了总额近12亿欧元的首批61个项目，帮助成员国合作提升防务能力和开发关键防务技术。在人员和任务方面，在共同安全与防务政策下，欧盟目前已有18个危机管理任务和行动在进行中，参加人数达4000多。在此基础上，欧盟理事会在2022年3月通过的《安全与防务战略指南针》进一步计划在年内组建包括陆海空和网络力量在内的5000人快速反应部队，并于2023年开始常规训练，2025年可在危机中迅速部署开展行动。

对于现阶段的欧盟安全与防务力量来说，欧盟层面的发展具有象征意义和引领作用，而其实质性发展仍在法德等成员国层面。在欧盟1.8萬亿欧元的“多年度财政预算框架（2021～ 2027）”中，属于安全和防务领域名下的预算只有132亿欧元。相比之下，法国近来每年的国防预算是400多亿欧元，未来争取达到500亿欧元。德国总理朔尔茨2022年2月宣布了总额为1000亿欧元的特别基金支出计划，用于未来五年联邦国防军的现代化。德国政府2022年7月批准的2023年国防开支将超过500亿欧元。欧盟及其成员国安全与防务力量的持续发展为欧美安防关系的提升打下了更为稳固的基础。另外，据有关数据显示，尽管美国在2021年的军费支出比2020年减少1.4%，但仍然高达8010亿美元，占全世界军费支出的38%，远高于整个欧洲地区4180亿美元的军费支出。仅从这一点就可以看出，欧美在安全与防务力量上存在很大差距。

对于欧盟及其成员国来说，美国对欧洲的安全保证具有至关重要的作用。相对而言，靠近俄罗斯的中东欧国家更为依赖美国的安全保障，而法国等远离俄罗斯的国家更为强调安全与防务的独立自主。在2020年拜登胜选后，欧盟外交与安全政策高级代表博雷利马上表示，希望他对跨大西洋安全联盟做出坚定的承诺。在美国防长奥斯汀宣布取消从德国撤军计划后，时任德国防长卡伦鲍尔对驻德美军不减反增的计划表示欢迎。调查显示，大部分欧洲人对美国参与欧洲安防持积极看法，其中波兰人的支持率高达84%，德法分别为69%和55%，但都比2020年增加了10%。乌克兰危机升级后，类似调研显示，希望美国参与欧洲安全与防务的欧洲人进一步增加，波兰等中东欧国家的支持率继续名列前茅，法国人的支持率增长5%，而瑞典人的支持率从一年前的45%增长到72%。在这种情况下，瑞典和芬兰公投赞同加入北约。

欧洲在美国的全球战略版图中始终占有重要位置。欧洲是美国对抗俄罗斯的前沿阵地，为美国在当地设置军事存在和投射力量提供了极大便利。欧盟及其成员国具有比较强大的安全与防务力量，可以在正常情况下发挥维护欧洲自身安全、稳定周边乃至更远地区局势的作用。特朗普政府时期强调“美国优先”，其认为欧洲在安全与防务上面承担的责任、发挥的作用远远不够，拜登上台后更多强调“依靠盟友”，强调欧美在安全与防务上一起承担责任、发挥作用，其不仅取消了从德国撤军的命令，更是在乌克兰危机升级的刺激下迅速将驻欧美军增加到了10万人。

欧美都重视对方在安全与防务上面的作用，这为双方安防关系的提升提供了保障，但双方的重视程度仍然存在差别。尽管拜登政府更加重视欧洲，但并不能改变美国已经将重心转移到亚太的事实。美国发展驻欧美军快速应战能力的欧洲威慑计划（EDI）的2023年预算为42亿美元，而其类似的太平洋威慑计划在2023年的预算则达到了61亿美元。

欧盟希望欧美能形成一种互利互补的安全与防务关系。欧盟《战略指南针》文件指出，欧盟与美国的伙伴关系具有战略重要性，双方必须以互利方式深化在安全和防务方面的合作。同时，北约是其成员集体防御的基础，欧盟与北约相辅相成。乌克兰危机升级再次证明欧盟与北约的战略伙伴关系对欧洲-大西洋安全至关重要，双方将继续开展密切互利的合作。

欧美期待双方在安防领域能够实现互利互补，这给双方安防关系的提升带来了动力。欧盟在2016年提出与北约加强合作，其后双方共提出了包括军事机动性项目在内的76项共同提议，到2022年发布了第七份实施进展报告。2022年的欧盟北约共同提议实施进展报告指出，受到各方高度重视的军事机动性项目已经成为欧盟与北约合作的旗舰项目。美国受邀参加欧盟永久结构性合作（PESCO）下的军事机动性项目也被视作为欧美在安防方面建立更紧密伙伴关系的重要一步。

不过，对于何为互利互补，欧美两者的解读存在一定差异。美国自然希望欧洲是在它领导下能够承担更多的安防责任。拜登政府理解的互利是欧洲要为美国和北约增加军费、资源和贡献；互补是同意欧洲开展防务投资、发展安防力量，但前提是在北约框架下或者至少不与北约发生冲突。美国的这种意图在其2022年《安全战略》中展露无遗。欧盟深感美国霸权的反复无常，自然希望实现战略自主，提出要在美国和北约不提供支持时能依靠自己的安防力量独立行动，在发展自己安防力量的基础上与美国和北约开展更好的合作，形成一种更加平等的互利互补关系。

欧美试图构建起一种更加互利互补的安全与防务关系，但双方在安全与防务力量上的差异显而易见，在意图上的差异则更加无法忽视。

拜登政府已进入其四年执政的下半程，美国国内政党纷争和政治分歧更趋激烈。与此同时，乌克兰危机无法迅速缓解，欧盟及其成员国受其持续冲击影响，政治、经济与社会各方面矛盾进一步显现。这些情况都会给欧美双方的安全与防务政策带来更多不确定因素。但从当前阶段的国际地缘政治、国内民众意向，特别是双方2022年先后出台的欧盟《战略指南针》、北约《战略概念》以及美国《国家安全战略》《国防战略》等一系列重要文件和相应举措看，欧美积极发展安全和防务力量并高度重视对方作用的态势不会突然中断，安全与防务关系继续提升的走向不会产生重大转折。从2021年的经验看，即使出现一些突发事件的冲击，欧美安防关系也有一定的承受力和复原力。欧美安防战略和政策都将俄中等国家视作对手或者竞争者。比如，北约《战略概念》首次提出中国对北约的利益、安全和价值观以及欧洲-大西洋构成系统性挑战。在这种认知下，双方安全与防务关系的持续提升不仅无法有效管理国际危机，反而会成为和平挑战和威胁的放大器。

感谢上海欧洲学会、上海外国语大学欧盟研究中心提供《2020年歐美关系走向年度报告》。