重大线性交通项目“两地”规划选址策略研究——以广州市白云区为例

文 何 爱 广州市白云区土地开发中心城乡规划高级工程师，国家注册城乡规划师

一、前言

广州市白云区东邻天河、黄埔区，西接佛山市南海区，北靠花都区、从化区，南连荔湾区、越秀区。一方面，白云区土地面积795.79平方千米，是广州市面积最大的中心城区，但区域内农村地区面积过半，城乡二元结构明显，整体发展不平衡不充分。另一方面，白云区常住人口高达374.3万人，是广州市常住人口最多的中心城区，但多集中于中南部城市化地区，城中村较多，人地关系紧张。

近年来，白云区步入发展的快车道，广州白云火车站、大田集装箱中心站、白云国际机场三期扩建工程等国家、省市重点项目陆续上马，有力支持了广州经济高质量发展和粤港澳大湾区互联互通建设。土地征收为重大项目的落地提供了坚实的保障。在推进项目的土地征收过程中，为保护被征地村民权益，需要对被征收的土地及地上房屋安排留用地和安置地。

顾名思义，安置地即复建安置村民住宅房屋和物业的建设用地，留用地即留用于失地村集体发展生产的建设用地。广州施行留用地政策已十余年，留用地为保障被征地农民长远生计发挥了重要作用。但随着经济快速发展和城市快速扩张，留用地选址难以协调、留用地招商困难、留用地分布零散、留用地开发利用低效等问题亟需引起重视和解决。[1]尤其线性交通项目具有项目工期紧、涉及村镇多距离远、安置村民多而散等特殊性，“两地”落地尤为困难。

广州市白云区以新建广州白云火车站为契机，以“两地”（即留用地及安置地）选址工作为抓手，开展涉及线性交通的“两地”规划选址工作。重点梳理白云站新建扩建铁路线位及配套道路沿线土地资源，结合沿线地区发展潜力，定量定位研究沿线留用地和安置地合理选址，探索土地征收“两地”选址落地新模式，以此服务经济发展，保障村民利益。

二、线性交通项目“两地”规划落地的意义

（一）“两地”落地有助于维护村民发展权益

党的二十大报告强调，必须坚持人民为中心的发展思想。在发展中保障和改善民生，不断实现人民对美好生活的向往。紧紧抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，着力解决好人民群众急难愁盼问题，扎实推进共同富裕。“两地”选址规划能否落地实施，做得好不好，关系到人民群众对政府的信任和认可，关系到国家民主与法治的建设，关系到“乡村振兴战略”和“中国梦”的实现。长期以来，土地被征收后返还给农民的“两地”因为各种原因难以兑现。近年来，针对“两地”问题的信访案件时有发生，社会维稳压力大。[2]“两地”选址规划对化解社会矛盾纠纷，保持社会长治久安具有重要作用。解决“两地”问题，就是保障村民生产和生活的发展权利。

（二）“两地”落地有助于推动项目主体征收进度

过去不少重点项目往往把主要精力放在征拆，没有同步落实留用地和安置地，导致历史欠账较多，被征收农民意见较大，易产生司法纠纷，影响政府形象。如果不解决好历史和现有项目的“两地”问题，可能又会产生新的历史问题，导致失地农民配合意愿低，征地难度大，影响项目工期和推进实施，形成恶性循环。“两地”问题及早解决，既可以让村民受益，又有助于推动项目主体征收进展，为项目业主节省临迁资金成本。

（三）“两地”落地有助于促进城乡融合发展

线性交通项目贯穿城乡，是经济发展大动脉。由项目产生的留用地和安置地可以为推动城市高质量发展和乡村振兴提供土地支撑和空间载体。通过“两地”选址落地，精准招商引资，导入产业，可以节约集约利用土地，促进村级产业转型升级和村容村貌提升，有效提高被征地农村居住条件和经济发展水平，增加村民就业，增加村集体收入，提高村民幸福感。“两地”选址的落地，还可促进线性交通沿线城镇化和城乡资源对接共享，使得城市得以发展，村集体经济得以提升，最终达到城乡融合协调可持续发展。

三、线性交通项目“两地”规划落地的难点

（一）重视不够，缺乏统筹安排

不少地方均不同程度地存在留用地欠账问题，并且迟迟不能兑现。一方面，由于留用地是政府征地返还给村集体的经济发展用地，在留用地的兑现、开发、监管过程中，利益相关方很难达成一致意见，导致政策迟迟未落地；另一方面，由于项目业主及有关部门重视不够，“两地”选址工作普遍滞后。如不少轨道交通项目勘测定界工作相对滞后，导致留用地指标无法及时核定，进而影响后续用地报批和建筑报建工作。此外，留用地兑现流程繁琐，耗时过长，村集体缺乏长远计划和统筹安排。有些留用地在办理手续过程中出现被二次征收的情况，旧账尚未解决，又添新账。

（二）空间不足，缺乏承载空间

近年来，国家施行了最严格的耕地保护和土地管理政策。在经济活跃的地区普遍存在土地资源有限、建设用地紧张、可供选址地块少等问题。留用地落地有实物留地、货币化补偿和物业置换等方式。由于货币化补偿标准不高，村民主要倾向于实物留用，对货币化补偿和物业置换等其他方式接受度不高。由于线性交通项目的特殊性，“两地”不能在项目范围内就地解决的客观现实，导致留用地在项目内落地的传统模式和兑换项目物业的模式均不适用。此外，村民的意愿选址往往与规划不符。“两地”选址要么不符合土规，位于基本农田红线或生态红线内。要么符合土规，但土地不属于村集体土地，征拆难度大，经济成本高。即使在产业区块线内的有利选址，也往往由于规划调整困难而难以落地。

（三）参与不足，缺乏协同信任

留用地涉及的利益大，村集体内部利益诉求多。留用地通常按行政村发放指标函，核定面积，统一选址。但目前集体土地大多数登记在经济合作社。村级集体经济组织（联社）对社级经济组织（合作社）在留用地内部管理和利益上难以协调。由于各个村经济联社及各个合作社之间的土地价值有所差异，不少村集体经济组织希望留用地在本村选址落地，经济合作社甚至希望是合作社范围内落地。村内利益主体间利益诉求不一，从而难以形成统一意见。此外，留用地招商和开发利用存在利益分配不透明，容易导致村社干部腐败问题。[3]村民参与不足，获得实惠不多，进而又导致村民对留用地规划落地和开发过程中的公正性失去认可，不配合相关工作。

四、广州市白云区线性交通项目“两地”落地策略分析

（一）同步谋划，统揽解决

广州市白云区高度重视线性交通项目的“两地”工作，以新建广州白云火车站为契机，统筹推进，一揽子解决涉铁线性交通项目的“两地”问题，编制广州铁路枢纽新建广州白云站项目（核心区外）及白云站综合交通枢纽一体化项目（核心区外）“两地”选址规划方案。新建白云站“两地”选址规划包括白云站项目（铁路工程）、一体化项目（道路工程）和其他铁路线位（广汕铁路、广湛铁路和广清城际项目），共涉及安置地及留用地建设量超八十万平方米（见图1）。该项目“两地”选址规划考虑过去、现在和将来项目，提前谋划，一并解决。“两地”选址规划与项目主体同步谋划，同步推进建设，统筹落实留用地指标。通过提前谋划，整体谋划，梳理留用地历史欠账，测算未来发展需求。既立足当前，又谋划长远，统筹安排，突破用地制约瓶颈。

图1 白云站线性交通项目线位图

（二）集中布局，节约用地

该项目涉及的铁路工程包含京广联络线、大朗客车整备所两部分，线路总长约19千米，沿线涉及用地总面积约125.72公顷，涉及6个镇街15个村。道路工程包含白云二线、棠槎路、铁路东路3条市政道路，总长约14.45千米。范围涉及用地总面积约99.75公顷，涉及7个镇街13个村。其他铁路线位工程包含广汕、广湛（广珠京广联络线）、广湛（江村西—白云站联络线）、广清城际4条线路范围涉及用地总面积约98.63公顷，涉及5个镇街17个村（图2）。项目具有涉及“镇街多，范围广，地块小”等特点。以往留用地开发模式简单粗放，产出效益低下，大多采取建成后出租厂房的方式。留用地业态以批发市场、仓储物流、工业厂房为主，产业水平较为低端，土地节约集约利用不高，土地价值没有充分利用和发挥。随着城镇化的快速推进，安置地选址在本村内已不实际。综合考量，该项目“两地”选址创新安置和留用模式，适度集中，尽量以镇街为单位集中选址。节约土地，提高利用效益，统筹布局所涉及镇街各条村的留用地及安置区建设量，集中布置。原则上“一镇街一选址”（安置量大的江高镇允许选2—3个点）。总的来说，按照“分片安置、街镇统筹”的原则，各镇街在各自行政范围内集中安置留用。本次选址规划尽可能地尊重村集体意愿，最终选址规划11个留用地及安置地地块，涉及白云区7个镇街共27个行政村。

图2 白云站线性交通项目“两地”选址布局图

（三）综合分析，多规合一

留用地和安置地规划是实施性规划，能够落地是现实需求。该项目“两地”选址地块要符合国土空间规划、城市总体规划和土地利用规划等硬性要求。国土空间规划上符合选址在城镇开发边界内，不占用基本农田保护红线。同时，结合土地规划和总体规划要求对选址用地建设条件进行综合分析。充分研究选址地块土地利用现状特征，既要有土地规模，又要有指标保障。通过综合分析，梳理出有条件落地的地块，进行多方案比选。除了总体层面的规划外，还考虑控规、修规等法定详细规划和生态、产业和环保等专线规划的相关要求，充分分析规划用地性质和建设容量、空域限高、工业产业区块、饮用水源保护、生态廊道等限制性因素。此外还要充分考虑选址周边公共服务配套，做到规划设计指标合法合理。除此之外，严管开发用途，在留用地性质上弹性和刚性结合，合理配置B1和B2地类，不设置R地类，严禁留用地用于商品住宅开发。选址考虑空间弹性，利用选址内的结余用地配置为政府储备用地。在用地上打破国有、集体两者土地性质的差异，将国有储备地和集体留用地统一规划、统一供应、统一建设，形成规模聚集效益。这是白云区与广州增城区、番禺区等地“两地”落地的最大区别。[4][5]

（四）科学测算，阳光规划

一方面，坚持以人民为中心，项目“两地”选址经过多方参与，科学论证，充分征询村集体意愿和建议，最大限度满足村民合理需求和关切。同时，“两地”选址依法依规公开透明，充分征询相关职能部门和镇街意见，根据相关政策法规科学测算留用地、安置地面积及指标，算好“两地”落地经济账，争取征收对象的最大支持。具体做法为：采用白云站征收和普通征收两种模式测算征收补偿。棠景街、松洲街、新市街、石井街采用白云站征收，集体土地上的非建设用地按照10%×2.5（容积率）核定留用地建设指标，留量不留地。集体土地上的2009年前有证及无证物业总建筑面积予以70%复建。留用地与集体复建物业统筹布局，充分保障村民合法利益。白云湖街、石门街、江高镇采用传统模式征收，按照征地范围面积的10%核定留用地面积。按留用地面积×2.5（容积率）核定建设指标，留地留量。集体土地上的村民住宅通过现有房源和安置地解决。村民住宅安置核算标准为2009年12月31日前被征收房屋实际测绘面积小于或等于280平方米的，以实际测绘面积核定安置面积。2009年12月31日前被征收房屋实际测绘面积大于280平方米的，以280平方米核定安置面积，超出280平方米的部分不给予核定安置面积。

另一方面，为推进项目落地，探索通过派驻工作组驻村形式，下沉基层，贴身服务，认真听取利益主体和村民意见。针对部分村民政策理解不到位，诉求不合理，做好宣讲和解释工作。如针对江高镇选址“两地”问题，组织镇街、村社和规划院针对选址方案反复沟通，认真记录，现场踏勘，分析优劣。把工作做实做细，争取村民认可，促进规划落地。

（五）利益协调，有利落地

首先，选址过程中与用地业主和相关部门密切沟通，协调推进，争取上级政府的支持，最大限度促进“两地”尽快落地。对于针对部分镇街村居委会安置量较少，难以在镇街范围内通过安置的方式解决等问题，积极寻找安置房源，或在镇街其他征地项目中统筹布局。如白云湖街安置地短期无法落地，项目工期又很紧迫，努力争取市区两级保障房资源，通过物业置换方式妥善安置。

其次，统筹解决留用地的历史欠账问题。结合土规、总规、建设用地指标等情况，统筹布局涉及镇街的各村留用地及安置地建设量，整合周边片区功能发展，整体安排公服配套设施。优先保障安置地选址建设，统筹落实留用地指标。对于部分镇街存在留用地指标建筑量较少、留用地难以落实（选址区本身征拆困难）、村社意见难以协调一致等情况，结合镇街、村社其他在征项目或历史留用地指标一并统筹解决。对每个地块提出产业指引和策划，促进留用地的合理开发利用。

最后，考虑选址地块的土地和房屋附着物的征收成本。选址地块尽量不占用村民居住房屋用地。尽量选址空地，少占用集体物业用地。摸查选址地块土地权属，优化选址地块红线。在选址地块内部落实该地块征收产生的留用地指标。

五、结语与讨论

总的来说，“两地”落地的白云经验在于：一是各方高度重视，项目主体和“两地”选址同步推进，在解决历史问题的同时避免形成新的历史遗留问题；二是坚持规划思维，规划上的硬指标和原则问题不能退让，通过宣传沟通，与村民达成“意向位置再好落不了地也是白搭”的思想共识；三是拓展安置渠道，考虑各镇街住宅房屋征拆情况不一样，因地施策，统筹布局，分类处理，采取货币补偿、配建安置以及复建安置等多种补偿安置方式。

此外，为更好促进“两地”落地，改进存在的不足，解决相关难题，提出以下建议：一是完善相关政策标准。目前各地基本上为一刀切式地执行留用地10%的置换比例，应该考虑诸如区位地价、人均可支配收入、租金水平等多种因素，因地制宜地确定留用地置换比例。[6]二是充分发挥规划引领。对于尚未落地的留用地，要强化规划引导，在国土空间规划中明确村集体留用地规划要求，由省分年度对省级以上重点项目落实留用地和安置地新增建设用地指标需求予以专项保障，从上层规划和计划上保障留用地的开发利用。三是探索实施储备地和留用地“混合开发”模式，二次统筹村社零星留用地。如整合收回零散的留用地，在成规模的政府储备地中重新安排，由政府统筹招商后进行开发，按照留用地面积、可开发建筑面积明确各方权益比例及收益分成，收回的留用地由政府统筹使用，通过折算物业返还或收储后出让分成方式兑现留用地权益。四是优化“两地”报批程序。有关专业部门加强“两地”用地报批的业务指导，简化留用地和安置地的相关报批报建手续。建议由项目业主聘请专业的第三方服务机构代为办理“两地”相关手续，加快办证进度，尽快兑现“两地”，让留用地早日开发建设，让安置房早日建成。