政策工具视角下我国中医药政策文本量化研究

吴绍峰，王素珍，朱 瑶，章德林

(江西中医药大学中医药与大健康发展研究院，江西 南昌 330004)

当前，我国正面临着“新四化”(党的十八大报告中提出的新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化)深入融合发展，老龄化进程明显加快的局面。在此背景下，我国的健康服务业飞速发展，居民对中医药服务的需求越来越高[1]。2008年，为大力推广中医药文化、传播中医药知识，中央财政首次安排3100万元专项资金开展中医药知识普及工作。并在随后2009-2010年相继印发了相关实施方案并拨付相应的专项基金[2，3]，让居民进一步认识中医药，并充分了解和利用中医药的独特优势。2014年，以发挥中医药在养生保健方面的优势为目的，多部门联合发布《中国公民中医养生保健素养》[4]。同年，《全民健康素养促进行动规划(2014-2020年)》[5]对工作推进任务作出具体要求，并指出提升居民中医养生保健素养是促进健康素养的重要内容，这进一步突显了国家对中医药事业的重视。2016年，《中医药发展战略规划纲要(2016-2030年)》[6]出台，将中医药发展战略提升到国家层面。同年，为强化居民对中医药健康文化知识的认识、推动中医药健康生活方式的普及宣传，十部门联合印发《关于加强健康促进与教育的指导意见》[7]。2019年《关于实施健康中国行动的意见》[8]指出政府及相关部门要持续推进普及中医药健康文化的工作稳步进行，全社会范围积极推广“中医中药中国行”活动的展开。这些政策对我国中医药的发展发挥了积极作用，但在后续发展过程中仍存在一些问题，如中医优质医疗资源分布不均、中医药传承和创新不够、中药产业集中度不高、基层中医药服务水平亟需提升等。

因此，本文采用文本内容分析法，通过NVivo 12软件对我国2006-2021年国家层面颁布的37份中医药相关政策进行文本分析，同时运用Rothwell和Zegveld政策工具进一步探析我国现行中医药政策的不足，为后续政策的制定和完善提供参考。

1 资料与方法

1.1 资料来源

通过访问国务院、国家卫生健康委员会、国家中医药管理局等政府网站以及北大法宝等法律法规检索网站，以“中医药”为题名或关键词获取相关政策文件，检索时间为2006-2021年。

1.2 纳入和排除标准

纳入标准：发文单位为国务院及其直属机构；选取反映政府意志的政策文件如律法规、意见、通知等。排除标准：与“中医药”关联性较弱的政策；部门工作报告及领导讲话等。最终纳入37份中医药政策文件，见表1。

表1 2006-2021年我国发布的37篇中医药相关政策文件

其中，法规1份(2.70%)，规划17份(45.95%)，意见8份(21.62%)，通知6份(16.22%)、计划2份(5.41%)、政策措施1份(2.70%)、方案1份(2.70%)、指南1份(2.70%)。

1.3 研究理论框架

政策工具是政府为达成特定目标而选取的方法和手段，是内容分析法的重要类目[9]。政策工具理论将政策的结构性作为立论基础，认为政策能够凭借一系列基本的单元工具的合理组合构建出来[10]。经过发展，政策工具目前已发展出多种分类方式，Phhal等[11]将政策工具分成自愿型、混合型、强制型；Hoppmann等[12]将其划分为基本层、综合层和战略层；Hood C C等[13]将其分为信息型、权威型、资财型和组织型；L.McDonnell等[14]则将政策工具分为激励性、能力建设、命令性和系统变化；其中，最为经典的是Rothwell和Zegveld[15]将政策工具分为供给型、需求型和环境型3类。

本研究采用Rothwell和Zegveld的分类方法。

供给型政策工具推动中医药政策的实施，从培养合格的中医药人才、为中医药发展提供财力支持、完善中医药服务网络等方面不断推动中医药发展。供给型政策工具具体可细分为人才支持、资金、基础设施、公共卫生服务、科技等要素等方面。政策对中医药的拉动力具体体现在需求型政策工具的使用上，通过推进中医药健康与相关服务产业的发展、开展具有中医药特色的示范工程等方式拉动供需关系变化以促进中医药事业发展。

需求型政策工具又可分为产业塑造、财政补贴、示范项目等方面；政策对中医药的引导具体体现环境型政策工具的使用上，政府利用法规规范中医药发展秩序、将中医诊疗项目及中药药剂纳入报销范围、加强中医药文化宣传等措施有效支撑并优化中医药发展政策的执行环境。环境型政策工具可分为目标规范、法规管制、医保支持等方面。

近年来，此分类得到了我国大部分学者的认同，并在突发公共卫生事件政策[16]、地摊经济政策[17]、全民健身政策[18，19]、网络安全政策[20]、区块链政策[21]、数字经济政策[22]、养老产业政策[23]、健康扶贫政策[24]等领域得到了广泛的运用。因此，通过本视角与理论框架来分析我国中医药政策的发展，兼具理论的适用性与现实的可操作性。

1.4 研究方法与工具

在研究方法上，本文采用内容分析法。内容分析聚焦于对政策文本从表层深入到文本深层的分析方法，尽可能地挖掘出词语表面所涵盖的更深层次意义，进而相比较、判断、提取价值性等，这也是社科研究中最重要的研究方法之一[25]。

在分析工具上，采用NVivo 12软件作为本文的内容分析工具。作为目前较为先进的质性分析软件，NVivo 12软件可以增强定性研究过程。因此，本文首先采用NVivo 12编码功能对37份政策文本进行编码，然后对数据进行节点分类、频数统计等，最后利用“查询功能”对编码结果进行可视化呈现并分析，最终得出研究结论和建议。

2 研究结果

2.1 政策文本的词频分析

词语是对政策文本内容的高度概括，它出现次数的多少可以直观、便捷地展现政策内容的规划导向，同时能够反映某项事物受到政策制定者重视程度深浅。将37份国家层面的中医药政策文本导入NVivo 12软件中，生成中医药政策词云图，如图 1所示。

图1 中医药政策词云图

出现频次较高的词汇主要有中医药、中医、服务、建设、发展、健康等词，见表2。

表2 中医药政策高频词统计

“中医药”是出现频率最高的词汇(见表2)，说明国家对中医药的传承与发展越来越重视。中医药作为中华民族的文明瑰宝，是五千多年文明的结晶，为全民健康作出了巨大贡献。“中医”和“服务”也排在列表前位。中医历来讲究“辩证施治”“治未病”，使用中医服务不仅能减少患者痛苦同时还能降低医疗成本。在此次新冠疫情“大考”中，中医药从中医角度研究确定病因病基、治则治法，形成了覆盖医学观察期、轻型、普通型、重型、危重型、恢复期发病全过程的中医诊疗规范和技术方案，以“三药三方”为代表的针对不同类型新冠肺炎的治疗中成药和方药，临床疗效确切，有效降低了发病率、转重率、病亡率，提高了治愈率，加快了恢复期康复[26]。中医药不仅在国内抗击疫情作出了不可磨灭的贡献，同时也获得了广泛的国际认可。截至2022年4月，中方已向150多个国家和地区介绍中医药诊疗方案，向10多个有需求的国家和地区提供中医药产品，选派中医专家赴29个国家和地区帮助指导抗疫，赢得了广泛国际赞誉[27]。“建设”与“发展”紧随其后，这表明自党的十八大以来，我国的中医药服务体系建设与发展取得了辉煌的成绩，为新冠肺炎疫情防控、健康中国建设和经济社会发展贡献了中医药智慧和力量。

2.2 政策文本内容分析

通过NVivo 12软件对37件国家层面的中医药政策文本进行编码后最终形成16个主题，1044个参考点，如表3所示，根据此政策节点编码表，可以反映出各政策工具的具体内容。

表3 中医药政策节点编码表

“供给型”的节点数量最多，为583个，占比55.84%。具体包括公共卫生服务，基础设施建设，科研、信息化支持，人才支持，资金投入5个方面。主要编码点集中在基础设施建设、人才支持上。在基础设施方面，包括加强中医辅助设备配备、加快建设基层医疗卫生机构中医馆、完善中医药诊疗服务设施；在人才支持方面，包括实施中医药人才培养工程、健全人才成长发展的激励机制、推广“县管乡用”“乡管村用”用人模式等。

“环境型”节点次之，为336个，占比32.18%。具体包括：策略性措施、法规管制、金融支持、目标规划、医保支持、政策宣传6个方面。编码主要表现在法规管制和政策宣传上。在法规管制方面，政府着力推动中医药知识产权管理机制优化，强化中医医疗机构服务监管规范中医药发展秩序，以促进中医药健康发展；在政策宣传方面，政府通过开展中医药文化科普巡讲，加强中医药文化宣传，让更多人认识并了解中医药。

“需求型”节点最少，仅为125个，占比11.98%。具体包括财政补贴、产业塑造、海外推广、示范项目、组织协同5个方面。从内容编码来看，样本着重于海外推广、示范项目上。在海外推广上，中医药技术、药物和服务在“一带一路”战略带领下正走向世界，促进国际间合作与交流；在示范项目上，主要是建设有中医药特色的示范区，总结工作经验。

2.3 我国中医药政策存在的主要问题

2.3.1 供给型政策工具溢出

从供给型政策工具来看，公共卫生服务政策占比最大，其次为基础设施建设政策，资金投入政策占比最少。可见我国政府十分重视中医药服务的推广，原因在于国家坚持以人为本，实现中医药成果人民共享，且中医药文化理念易于为人民群众所接受[28]。为了更好地针对城乡居民存在的主要健康问题，2009年中医药首次被纳入公共卫生服务项目，2013年中医药健康管理项目作为单独一类列入国家基本公卫服务项目，2019年中医药健康管理服务规范纳入国家基本公共卫生服务规范(第三版)，中医药卫生服务内容在不断细化和完善。

基础设施建设、科研支持、人才支持与资金投入是中医药发展的必要条件，而充足的资金是开展一切活动的必备要素[29]。若政府对中医药发展资金投入不足，可能后续会影响相关课题研发与成果转化、人才培养，从而拖慢中医药事业发展。

2.3.2 需求型政策工具运用欠缺

需求型政策工具占比不足20%，表明政策制定时对需求型政策工具的重视程度不足，弱化了政策整体的牵引作用。目前主要是通过海外推广的方式来促进中医药发展。中医药作为我国特色的医疗服务资源，在世界范围内也有较大的影响力[30]，同时中医药一带一路发展规划的持续推进加快了中医药在海外服务贸易的发展。其他类型的需求型政策工具如产业塑造使用频率过低，目前形成稳定规模的融合产业较少，需求拉动效果尚不明显。

2.3.3 环境型政策工具分布失衡

从环境型政策工具看，运用最多的是法规管制，这表明中医药发展政策的落实多依据准入制度、监管体系等管制措施，通过规范性政策明确各级别机构组织主体职责，发挥监督及管理作用[31]。医保支持力度相对不足，中医在整体医疗服务中占比很小，同时被纳入医保支付范围的特色中医医疗服务项目偏少。金融支持运用严重欠缺，目前，商业保险等金融服务发挥的作用还不够，企业融资机制不完善，投资风险较高等问题突出，中医药难以持续发展[32]。

3 完善我国中医药政策的建议

3.1 优化供给型政策工具要素配置，强化政策推力

建议深度落实政府投入、社会支持等多元投入机制，逐步加大资金、用地和公共服务的投入力度，强化对中医药人才培养、信息化支持的重视。以资金保障为依托加大基础设施建设，特别是对中医医疗基础建设较为匮乏的偏远地区加大关注力度。以资金投入为基础开展中医特色预防保健及康复服务活动，加强对中医药健康服务社会组织的扶持力度，鼓励其提供多层次多样化的中医药健康服务。探索建立符合中医药特点的人才培养模式，完善基层中医药人才录取制度，吸引优秀中青年人才学习中医中药，培养“懂中医、爱中医”的中医人才。同时应加快提升医疗卫生机构中医药信息化水平，借力大数据等现代信息技术，促进中医药服务与大数据技术相融合[33]，大力发展含有中医特色的康复医疗服务管理系统和智能康复器械设备。

3.2 加大需求型政策工具运用力度，提升政策拉力

建议政府进一步加大对中医药专项资金投入力度，制定有利于中医药发展的优惠、补助、费用减免等保障措施，引导居民转变就医观念。同时，中医药产业发展前景可观，政府可以打造万亩中药材种植基地，引进中药颗粒制剂企业、中药饮片加工企业，开展中医药线上销售的方式，打造以中医药全产业链为主的一、二、三产。此外，应促进中医药与保健、养老、旅游、酒店、餐饮等产业融合发展，加快推进中医药体验式服务融入健康养老、康养旅游等主题项目建设，拓宽中医药服务领域，丰富服务形式，创新服务产品。并综合运用岗位设置、价格引导、对口支援等形式不断激发更多的国内外市场需求，拉动中医药健康服务业快速发展[30]。

3.3 调整环境型政策工具内部结构，发挥政策引导力

建议对中医药企业实行一定的税收优惠，适当的税收减免不仅可以帮助中医药企业节约经营成本，还能进一步刺激中医药企业加大投资力度。另一方面，建议加强对商业银行信贷投放，建立符合中医药行业特点的信用管理与贷款评估体系，完善担保体系，扩大直接融资规模。同时，建议适当扩大中医药服务医保报销范围，将符合条件的中药与中医医疗服务项目纳入医保支付范围，并提高报销比例，鼓励患者优先选择中医药服务。此外，应加快创新适合中医药特点的支付方式，鼓励中医优势病种与西医实行“同病同效同价”，充分体现中医医疗服务价值，以此来更好满足人民群众对中医药服务的需求。