我国水资源保护法律问题研究

樊宇欣 娜仁图雅 安伟达

内蒙古民族大学法学院，内蒙古 通辽 028000

一、水资源保护概述

水资源是一种特殊的自然资源，对生态环境、生产生活都起着至关重要的作用。随着我国经济飞速发展，人民生活水平不断提高，对水资源的需求也不断加大，相继而来的是水资源破坏与水资源污染问题也不断严重。习近平总书记曾多次强调：“绿水青山就是金山银山”，可见水资源保护的重要性。在可持续发展与生态文明建设的大背景下，我国民众也逐渐认识到保护水资源也就是在保护人类所赖以生存的生态系统。

（一）水资源保护的内涵

水资源保护是通过行政、法律、技术、经济等一系列有效手段合理开发、管理和利用水资源，保护水资源的质量和供应，防止水污染、水枯竭、河流阻塞和水土流失，以满足社会经济可持续发展对水资源的需求。［1］

保护地下水水量与保护地表水水质是我国水资源保护的主要任务。在地表水水质方面，一是要减少有毒有害物质进入水源，通过法律手段防止水资源污染，应制定水资源污染的专门性法律法规，对污染水源的行为进行惩处；二是制定相关标准性规范，定期对水资源进行评估。在地下水水量保护方面，应坚持保护生态效益、科学用水、合理用水的基本原则，以及坚持可持续发展的理念，对地下水资源利用进行合理规划，严格依照计划用水，发挥水资源的多种功能，杜绝水资源浪费与过度开采。目前，我国部分地下水资源枯竭问题已是迫在眉睫，对水资源的保护应建立起合理利用与污染防治监督体系，使水资源保护在正常的轨道内运行。如今水资源保护的目的是保证水资源的可持续发展与合理利用，避免造成生态环境恶化。水资源保护不仅仅是保护资源，更是在保护人类赖以生存的生态系统，达到人与自然和谐共生的局面，提高人类的生存、生产、生活质量与环境质量，造福千秋万代。

（二）水资源法律保护的价值与必要性

生命起源于水、人类择水而居，水资源一直都是人类基础性的自然资源和战略性的经济资源，无论是工农业生产、日常生活，还是国防建设、生态建设等方面，都需要充足、优质的淡水水源。［2］减轻利用水资源时的超负荷采水压力、提高水资源利用率、减少水资源浪费是水资源保护的最终目的，也是为人类生活、生存以及可持续发展提供的保障。有效节水的关键在于合理利用，并实现水资源的再利用。如果再生水可以在全社会广泛使用，不仅会带来可观的经济效益和环境效益，还会使社会形成珍惜水资源的良好氛围。［3］目前，许多大中型企业都开发利用了中水（即再生水，是指废水或雨水经适当处理后，达到一定的水质指标，满足某种使用要求，可以进行有益使用的水）。如某煤电集团各矿将中水用于地面洒水和冲厕所，取得了良好的经济效益和社会效益。此外，因为水管理不到位，很多地方出现了长流水现象，有的地方会“捧碗祈天”。因此，可以利用经济杠杆来调节水资源的有效利用，通过安装有效的水计量装置，贯彻多用水、多收费的原则，以达到节约用水的目的。

（三）水资源保护现状分析

相关数据显示，截至2023 年4 月，我国水资源总量稳居世界第六位。总体来说，我国虽然水资源总量较大。但平均占有量较小，人均水资源利用率只有900 立方米，局部地区水资源紧缺现象较为严重，水资源供应矛盾凸显。而且，我国水资源分布不平衡，呈现出南多北少趋势，进一步加重了水资源的紧缺问题。由于我国城市化建设起步较晚，城市污水处理设施相对落后，工业废水排放合格率有待提升，很多生活污水、工业废水排入进江河湖海中，从而造成严重水资源污染、水质破坏等情况，也严重威胁了人类的饮水安全与健康。

我国已建立了水资源法律保护体系。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第九条与第二十六条均制定了关于水资源保护的制度。《宪法》作为我国的根本大法，具有崇高的地位，《宪法》对水资源保护加以规定，充分体现了水资源的重要性，同时也为下位法对水资源保护提供基础与依据。此外，我国水资源保护还依据于《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》），《水法》在水资源的权属问题、管理模式、开发与利用等方面都做出了详细规定，为我国水资源的法律保护与利用提供了方针。此外，《中华人民共和国水土保持法》（以下简称《水土保持法》）也为我国水资源保护做出极大贡献，对合理利用水资源、水土流失、改善生态环境均进行了详细规定，对预防水资源污染、监督水资源的利用提供了各种举措。［4］

二、水资源法律保护存在的问题

在建设“资源节约型、环境友好型”社会背景下，需要采取综合性的手段去保护水资源，并对有关法律进行调整、修改与完善，为水资源保护提供强有力的法律支撑。［5］在当前基础上，水资源保护法律中存在着许多亟需解决的问题，这些问题主要表现为以下几方面。

（一）时代飞速发展导致立法观念陈旧

随着经济社会的飞速发展，人类对水资源的需求也不断提高，接踵而至的便是人与自然共生状态下产生的新问题、新矛盾。人类的行为对水资源乃至生态系统产生了巨大危害，而我国水资源也因此受到极大威胁，水资源面临污染严重、水生态遭受严重破坏等问题。我国水资源保护的相关法律因立法观念陈旧、法律理念落后，而难以解决新衍生出来的问题，无法平衡水资源保护与利用的价值冲突。特别是在水资源利用的问题上，人们认为经济发展优先于水资源保护，在这种理念的引导下，水资源过度开采、水资源污染造成生态环境恶化，也导致法律难以约束人们的行为，行为一直维持思想才会难以转变。我国近年来一直以可持续发展为战略目标，部分法律原则不适用于可持续发展的要求，主要问题便是协调原则出现偏差，协调原则是落实持续发展的重要法律原则，［6］能够为我国经济发展提供指向，对我国环境保护有着着极大贡献。若协调原则出现偏差，就会导致政府盲目追求经济效益，忽略水资源保护，从而演变成重开发轻保护的局面，这也对水资源保护造成了极大威胁。

（二）未真正确立水权制度导致法律责任虚化

水权是以水资源的所有权为基础的一种权利，从民法的角度看，水权应包括权利主体对水资源的占有、使用、收益、处分四项权能。［7］我国水资源面临的主要问题有两个，一是我国水源概念残缺，二是未建立水权交易流转制度，我国现行水资源保护法律法规均未规定水权的使用权，仅规定了所有权和取水权。建议对《水法》《水土保持法》进行重新修订，完善水权的概念，使水权的概念体系完整。正是因为未对水权使用权进行详细规定，在水资源利用与保护的法律适用中，法律责任难以确定，承担主体法律责任进而虚化。法律责任是指法律责任制度虚化就是指法律责任的规定与执行是保障该法律得到良好遵守的重要保障。［8］而在我国行政法律与刑事法律中，相关条文规定较为模糊，且存在处罚力度小、执行效果差、法律适用难等问题。这些问题的成因便是我国没有建立起水权交易流转制度。我国土地、矿产、林业均建立起了基本的产权流转制度，而土地、矿产、林业等法律执行、法律责任承担状况良好，若我国水资源保护还是以产权规制手段对水资源进行管理，那么水资源污染、水资源利用率低下等问题很可能还会进一步扩大。

（三）法律制度不健全

法律制度不健全一方面表现在公众参与制度未落实。公众既是水资源的利用主体，也是水资源的保护主体，在水资源保护过程中，应当发动公众参与水资源保护活动。同时，在进行立法、法律修改等活动时，举行公众会议，积极听取公众意见，做到信息共享。使公众参与到水资源法律保护活动中来，真正发挥出公众参与制度建设的作用；另一方面表现为环境标准制度落实情况较差。环境标准制度是我国水资源污染、保护水资源的重要法律工具。我国水资源保护法律规定了确立环境标准制度，但也仅是宣示性的规定，需要进一步的水环境质量标准来予以具体确定。［9］我国2017 年第二次修正《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）时并未对水质标准进行完善。我国农村、城市的水源污染调查报告显示，农村、城市水源污染状况具有很大差别。农村水源污染主要以农用药物污染水源为主，而城市则主要以生活污水污染为主。当前，我国把水源污染重心放于城市，农村水源污染防治较为落后。当下之急，应对《水污染防治法》进行再次修订，针对城市、农村分别制定水质标准，加强对农村水源污染治理确保良好水质。

三、完善我国水资源法律保护的建议

水作为生命的根源，法作为社会的根基，以法护水是保护水资源的重要路径。我国目前针对水资源保护的法律法规存在诸多不足，主要表现为立法观念陈旧、未确立水权而导致法律责任虚化、公民水资源法律保护意识淡薄等问题，从而导致水资源保护法律实施具有一定难度。若要真正改善水资源法律保护现状，解决水资源法律保护所呈现出来的实质性问题，就要摒弃陈旧的立法观念，及时对法律进行修缮、完善水资源保护的法律制度、确立水权。

（一）健全水资源保护立法

法律修缮应以水资源保护为主要立法原则，摒弃经济利益优先的理念，改变经济发展为主导地位的思想，废除“重经济轻保护”的立法观点，以可持续发展和法律生态观为立法指导思想。从根源上对水资源保护法律进行修改，在立法与法律修缮过程中，要充分突出水生态修复与保护，充分体现生态优先和系统治理理念。结合我国各区域水生态实际情况，建议制定水资源再生利用的专门性法律法规，突出可持续发展战略，对水资源循环利用，最终实现人水和谐共生的目的。同时，我国必须完善水权，并在法律中详细规定，这并不是指单单在水法中引入水权概念，而是明确水权的内涵，建立起一套完整的水权概念体系，并健全水权流转交易制度，使水权流转走完整的法律轨道，维持水权交易公平、公正、合理。

（二）完善水资源保护法律制度与法律责任

第一，建立地域水资源管理协调机制，形成系统治理、协调联动、整体推进的工作格局，统一协调最严格水资源管理、水利工程规划与建设、河湖管理、水权水价改革、水行政执法与监督等重要工作，推动解决重大水资源问题，实现水资源科学高效管理；第二，建立健全统一高效的流域管理体制。完善流域管理与区域管理相结合、区域管理服从流域管理、分工明确、运转协调的水资源管理体制，优化流域机构监管职能，突出以流域为单元综合管理，强化流域规划、水资源配置、水工程调度、监测监督等作用，实行全过程统一管理；第三，建立水资源公益诉讼保护制度，以司法手段从根源遏制水资源污染行为，对制造业大厂等大型企业随意排放工业废水等行为，起到真正的威慑作用。

（三）健全水资源管理，依法治水

坚持把依法治水作为我国水资源防治污染与保护的有力手段，不断加大污染防治力度，保护健康、安全、可持续发展的水源环境。第一，要做到严格取水许可，规范用水。针对城乡居民用水与企业、工厂等地下水采水行为，严格执行审批许可程序，从根源上管理取水许可，做到严格审批、监督取水用量。防止工业废水污染水环境，有力管控地下水源浪费与杜绝滥采地下水源的情况；第二，执行严格收费标准，制定用水费用标准，实现促收管理；第三，对污染水源的行为严查严办，维护水资源环境，从根本源头震慑和制止污染水源的行为；第四，加强水资源保护宣传，使人们认识到水资源的珍贵，明白水资源并不是取之不尽、用之不竭的自然资源，改变人们对于水资源保护淡漠的意识，并通过提高水资源交费标准的方式，在利益观上加深人们保护水资源的理念，从而使人们珍惜水资源，杜绝水资源浪费。通过深入宣传和周到服务，使我国取用水户每年都能按时、足额缴纳水资源使用费。践行生态文明、可持续发展的立法理念需要从点滴做起，开展水利普法宣传教育，营造依法治水的浓厚氛围，围绕“世界水日”“中国水周”等节点开展系列宣传活动，发放宣传手册、节约用水小礼品，广泛宣传水法律法规知识，大力推进依法治水。从身边小事做起，提高公民节约用水、保护水资源的意识，贯彻“江河治理贯古今，法治保障千秋业”精神。