陕西生态环境保护协同治理法治化研究

赵冉娟

陕西理工大学，陕西 汉中 723001

生态环境保护不仅是解决环境问题的重要方法，更是区域经济可持续发展的必由之路，在生态环境保护进程中，由传统政府主导的治理模式向多元主体协同治理转变，是生态环境保护健康有效运行的必由之路。本文从陕西生态环境保护现状出发，从多个角度思考法治化路径，探索解决生态环境保护相关问题的新模式，形成生态环境保护协同治理的空间格局，从而实现一体化建设。

一、协同治理视角下陕西生态环境保护

党的二十大报告指出：“大自然是人类赖以生存发展的基本条件。尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求［1］。”协同治理是生态环境保护的发展趋势，是守护绿水青山的应有之义。

（一）协同治理的特点

近年来，随着经济高速发展，各类环境问题呈现复杂性以及网络化等新特点，增加了生态环境保护相关治理的挑战性。仅靠单个组织无法有效解决，必须在传统治理模式的基础上，对各方力量进行综合整合，推动生态环境保护协同治理。协同治理强调参与主体的多元化和推进进程的协同性。协同治理的模式包括各个主体共同参与，从而取得共识，以共识为导向，由此开展协同治理，通过各主体的积极参与和互相监督，最终实现不同主体利益最大化。

（二）陕西生态环境保护协同治理法治化的必要性

目前陕西生态环境保护治理难题［2］，较为明显的部分一是水资源利用率低、用水紧张，陕西省横跨长江、黄河两个流域，但水资源利用率较低，存在着中高度用水紧张的压力，还进一步存在水体污染的问题，使得水资源短缺问题更加严峻；二是大气污染，以及引发的严重雾霾天气，陕西煤矿资源较为丰富，尤其是陕北区域，工业的发展造成了严重的大气污染问题，大气污染引发了严重的雾霾天气，甚至导致了各种疾病的滋生；三是土地重金属污染问题，陕西第一产业种类较为多样，关中平原地区种植业及其林业及产业在种植过程中对农药等化学药品的使用造成严重的土地污染，此外，由于经济的发展和人口的增长，更加剧了环境污染的问题。

当前陕西省陕北、陕南、关中行政区域生态呈现出不同特点，部分甚至出现生态失衡的现状，直接或间接的影响到陕西省经济高质量发展。由此可见，陕西省生态环境保护必须从整体出发，十个设区的市人大及其常委会推进协同治理，统筹经济发展和生态环境保护的关系，推进协同治理法治化、规范化。

二、陕西生态环境保护协同治理法治化的现实困境

近年来，经济高速发展带来了环境的恶化，对资源的过度开发利用导致了生态环境的诸多问题，促使生态环境保护法治化进程加快，各地具体实践有序推进极大地保护了生态环境，但这一过程也凸显出不少问题，影响生态环境保护协同治理法治化治理效果。

（一）主体相对单一

陕西生态环境保护过程中问题种类较多且存在动态发展的特点，这就要求在协同治理中必须与时俱进、具体问题具体分析，然而目前仍存在职责划分模糊导致治理时间长、浪费成本、治理效果不理想的情况。与之相比，难以发挥其他主体的积极作用，事实上，生态环境保护涉及较多领域，居民、企业、社会组织等机构，在日常生活、生产中更能及时发现新问题。但由于种种原因的限制，当前其他主体参与协同治理的积极性不高，民众认为生态环境保护是政府的责任，甚至认为与自己无关，生态环境保护的意识仍停留在个人基本生活卫生上，未形成生态环境保护协同治理的意识，不能及时有效解决新出现的问题。

（二）相关立法仍不完善

梳理陕西省现行生态环境保护法律法规，目前主要以《中华人民共和国环境保护法》为基础，制定了水资源保护条例、天然林修复条例、大气污染防治条例、煤炭石油开发条例、气候资源保护条例、水土保护条例等。对以上地方性法规进行总结，主要包括以下特点：一是精细化程度较高，但关联性较低；二是内容较少，具有一定的局限性；三是规定较为粗放缺乏针对性；四是公众参与程度不高。

（三）未形成稳定、高效联合协作机制

在信息共享方面，党的十八大以来，生态环境保护信息公开制度逐步完善，但同行政区域在生态环境保护中具体追求的目标存在差异乃至冲突，首先包括治理动机和利益的冲突，同时不同主体的理念认知区别也会对协同治理产生影响。协同治理强调多元主体协商，我国现行的生态环境保护法律体系中，没有专门的“信息公开法”，大部分内容分散在不同的法律法规中，完善生态环境保护信息共享机制是实现协同治理的重要条件。

在生态环境保护激励和保障制度方面，目前存在生态环境保护意识不足与参与效率较低的问题，全民积极投身生态环境保护是当前所要攻克的难关之一，生态环境保护是一项公共事业，现有的模式基本由政府主导，忽略了其他社会主体的作用。将激励措施和保障制度引入生态环境保护实践之中，有利于将责任落实到具体的个体，进而达到环境保护协同治理的目的。

三、陕西生态环境保护协同治理法治化完善路径

陕西生态环境保护协同治理需要法治化保驾护航，通过法治思维、法治方式解决现存的具体问题，从而保障不同利益主体参与协同治理，均衡各主体利益需求，规范其权利义务，形成高效的协同治理机制，将生态环境保护纳入法治轨道，推进其健康发展。

（一）多元主义协同治理

一是建立专门的生态环境保护协同治理机制，明确各级政府在生态环境保护治理中权力、责任、利益的界限［3］，加强分工、合作，加强基础设施建设；二是不同利益主体、不同部门相互合作，转变政府作为治理主体的单一模式，扩大公众参与力度，公众参与的主体包括可能明显受到影响的主体、可能获得利益或不利的主体、可能受到影响的使用者、价值观受到影响的主体等；三是多元协同治理的原则包括广泛性、预防和治理并行，广泛性要求公众参与范围广、时间早，预防和治理并行要求公众对相关信息知悉、有权利提出建议、能够得到反馈；四是提高公众参与协同治理的意识，利用多种形式充分调动全体公民参与生态环境保护的积极性，提高全体公民的协同治理意识，形成多元协同治理的理想局面；五是加强企业责任，鼓励企业在追求经济效益的同时注重对生态环境的保护。

（二）协同治理法治化

法治是中国式现代化应有之义，在生态环境保护协同治理领域，在党的领导和政府的主导下，充分发挥多元主体的积极作用，必须依赖法治的规范作用，通过法治方式确认协同治理的正当性，保障实现协同治理的最大价值。

1．协同立法

由于在《中华人民共和国宪法》中并没有“协同立法”的概念，在中央立法层面，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中规定“可以开展协同立法”，为区域协同立法提供了明确的法律依据。2015 年《中华人民共和国立法法》进行了修改，按照该法，环境保护的立法主体由之前的陕西省人民代表大会及其常委会、西安市人民代表大会及其常委会，增加了咸阳、渭南、铜川、宝鸡、榆林、延安、汉中、安康、商洛九个市人大及其常委会。但在实际操作层面，仍缺少可供参考的模范，在生态环境保护立法活动中，各主体应坚持平等协商原则、互相合作、协作共赢，走出多元利益羁绊，统筹推进一体化建设，在生态环境保护领域建立深层次合作、积极开展相关理论交流学习。生态环境保护必须坚持立法先行，在立法层面进行协同，为协同治理实践提供法律依据。

2．协同执法

中共中央办公厅、国务院办公厅在2018 年12月联合印发了《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》，总体目标是有效整合生态环境保护领域执法职责和队伍［4］，科学合规设置执法机构，强化生态环境保护综合执法体系和能力建设，为协同执法提供了明确的法律依据。

完善协同执法路径，一是必须明确划分各部门职责，将各部门的部门执法权进行综合整合；二是在协同执法机制下，明确主管部门和执法机构的具体合作事项，同时各部门建立信息共享机制；三是正确处理协同执法标准与合法合规下自由裁量权的关系。

3．协同司法

加强司法部门和其他部门的协作，生态环境保护司法协同必须与立法、执法等部门进行协作，为提高治理效果提供有效条件。建立跨区域法院协同治理模式，将司法资源进行整合，一方面建立起审判机关对生态环境保护领域全过程的参与，包括事前参与立法活动、在执行中进行司法监督等；另一方面关注生态环境保护领域重点突出案件，及时进行梳理总结。

推动不同区域检察机关的相互配合，建立专门部门就生态环境保护工作，以本区域生态环境问题为起点，打破地方机关壁垒，开展监督工作，定期对生态环境保护治理进行评估，保障其实效。

4．共同守法

全民守法是生态环境保护法治化的基础环节，守法是将“纸上的法律”变为“行动中的法律”的重要方式，全民守法对法律实效产生直接影响。共同守法同样也是生态环境保护法治化的薄弱环节，第一，共同守法最大的主体是公民，公民是环境变化直接受影响的主体，公民个人的行为离不开对法律的遵守；第二，企业行为是环境污染现象发生的主要因素之一，肩负降低环境污染负担的重任；第三，政府作为执法者，对环境污染问题的作为程度直接影响到政府的公信力。

在生态环境保护领域，引入市场化因素，在发挥政府主导作用的同时充分发挥市场因素，鼓励绿色发展。提高公民守法意识，开展生态环境保护普法教育宣传，借助互联网手段创新宣传方式。提高公民违法成本，落实监督制度。针对企业的守法行为，首要须鼓励企业绿色发展，促进企业转型，完善企业绿色发展奖励机制，同时政府也要加强守法意识建设。

（三）落实协同治理机制

陕北、陕南、关中生态环境问题具有跨区域的特征，这为协同治理带来了一定的挑战，生态环境作为一种特殊的公共物品，外部性特征明显，在进行治理的过程中，必须综合考量投入成本和所获利益的差异，搭建合理的补偿机制，由此调动不同治理主体积极性，从而获得实效。

1．信息共享

生态环境保护是整体问题，信息共享制度是开展协同治理工作的基础。完善信息共享制度一是需要建立统一的数据信息共享平台，做好对相关信息的维护，并及时更新；二是要建立多元主体间信任体系，使不同主体间进行有效沟通，形成长期稳定的合作关系；三是需要增强政府和其他协同治理主体的良性互动。

2．健全生态环境保护激励和保障制度

《环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务。”第十一条规定：“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励［5］。”因此，一方面应当建立健全生态环境保护优秀个人和企业奖励机制，并将具体规定进行细化，从而提升公民个人和企业的积极性；另一方面要建立相应保障机制，减少公民和企业在生态环境保护领域的支出及花销。在生态环境保护的具体实践中，必须将激励标准细化，增强执行的可操作性，同时引入强制性规定，表述激励措施时，将激励性措施上升为强制性措施。明确激励和保障主体的权利和义务，加入不履行义务时的责任追究制度，并细化责任追究方式。建立相应的事后评价体系，区分具体评价主体。

（四）落实监督机制

对生态环境监督应贯穿立法、执法、司法、守法的全过程。目前，生态环境保护监督权在法律层面并不存在明确的规定，应当将此项权利纳入相关规定，使之有法可依，明确权利范围，积极回应公众的认知问题，明确生态环境保护监督权的保护范围，对相关举报人进行合理的保护。

生态文明建设事关人民幸福安康、事关民族未来，党的十八大以来，我国生态文明建设取得显著成效，生态环境保护协同治理是可持续发展的必由之路，推进生态环境保护法治化是实现生态文明的必然要求，多元利益主体共同参与［6］是推进生态文明建设的必由之路。