我国政府绩效管理制度运行机制创新研究

朱启友

(安徽师范大学 法学院,安徽 芜湖 241002)

我国当前已建立起较为完善的政府绩效管理体系,极大地推进了行政体制改革,政府绩效管理制度的运行机制有赖于领导体制的不断完善、绩效文化的持续营造以及多元化管理机制的构建,此外,还应秉持立法先行、试点先行、地方先行的推进机制来促进自身体系结构的完善。政府绩效管理制度的良性运作与绩效立法息息相关,构建完善的政府绩效管理法律体系,促进绩效管理的法治化建设,能有效提升政府工作效能,使绩效管理规范、科学、高效地进行,从而助力法治政府的建设发展。

一、我国政府绩效管理制度建设的价值阐释

我国政府绩效管理制度建设对于提高政府工作绩效、增强政府工作透明度、提升政府工作效能、推进政府工作改革创新等诸多方面均具有重要的价值。

首先,提高政府工作绩效。政府绩效管理制度建设能够促使政府更加科学地对工作绩效做出评估,在此基础之上达成政府工作目标,并制定下一阶段的工作任务。通过明确政府职能,建立科学的评估指标和评价体系,能够激励政府工作人员更高效地开展公共事务,提高政府整体绩效水平。其次,增强政府工作透明度。政府绩效管理制度建设能够增加政府工作的透明度,通过公开政府绩效评估结果和数据,使公众全方位了解政府的工作成效和现存的问题。同时,建立完善的绩效考核和奖惩机制,能够更好地实现政府行为问责,激励工作人员采取实际行动来提高工作质量。再次,提升政府工作效能。政府绩效管理制度建设能够推动政府部门优化资源配置,通过评估和比较政府各个部门的绩效表现,实现资源的合理分配,将重要资源配置到绩效突出的领域和项目,提高资源利用效率。同时通过绩效管理制度建设,政府能够有效满足公众期待,提升公共服务效能。最后,推进政府工作改革创新。政府绩效管理制度建设能够为政府部门各项工作提供激励和指导,鼓励工作人员在工作中大胆寻求创新和突破。通过强调绩效目标和绩效结果,有助于引领政府工作人员以积极主动的姿态寻找新的工作方法,这在提升工作效能的基础之上也进一步推动了政府工作改革步伐。

综上所述,政府绩效管理制度建设意义多元,对促进政府创新和改革具有重要价值,是新时代推进国家现代化建设、打造高效服务型政府的必要举措。

二、我国政府绩效管理制度运行的基本逻辑

(一)以领导体制及绩效文化为基本前提

首先,领导体制是一个内涵非常丰富的行政概念,它既包括了领导权限、领导机构,也涵盖了领导关系、领导活动方式等内容。领导体制在很大程度上影响着政府绩效管理的实践成效,它为政府绩效管理的顺畅推进提供了基础性保障[1]。在政府管理体制概念范畴内,绩效管理领导机构进行了多次重要的改变,从人事部到中纪委监察部,最后到中央编办;在地方层面,主管部门更是呈现出多样性、复杂性等特点。尽管政府绩效管理领导体制一直在进行着积极的变革与调整,但仍有诸多不足之处。“一把手工程”色彩浓郁,代表性、权威性、独立性尚有所欠缺。

其次,绩效文化是营造良好绩效管理环境的有效媒介,为政府绩效管理效能的提升提供了精神动力。绩效文化与绩效制度间息息相关、互为助长,绩效制度的贯彻落实需以绩效文化为保障,绩效文化则在制度的运行过程中得以形成确立。绩效文化建立在政府绩效管理体系的构建基础之上,组织成员在不断完善的绩效评价机制下逐步形成趋同化的价值认知与理念,由此为绩效文化的确立奠定了基础。绩效文化本质上是一种行政文化,其功能与属性在于体现和彰显公共价值,它围绕公共服务、公共责任、公共利益而建立,并对绩效制度的良性运作发挥能动性影响作用[2]。比如就绩效目标而言,绩效文化导引着公共服务的基本价值理念,使公共服务实现效率性与公平性的统一;就过程管理而言,绩效文化影响决策的制定过程,其追求效率、透明的本质属性使决策制定及任务执行需具备纠偏机制与预估特点;就评价结果而言,绩效管理制度的运行核心宗旨在于实现人民利益的最大化,使人民满意,绩效评价即应公平公正地进行,以客观真实地反映政府工作的实效。当前政府绩效管理尚受到诸多不良行政文化的干扰和影响,如官僚主义、保守主义等,促进政府绩效管理的高质量发展需构建良好的绩效文化体系,以发挥文化的引领与导向功用。

(二)以主体参与及多元机制为必要手段

政府绩效管理的高效开展需对权力关系作出合理地调整与优化,使各方利益冲突得到平衡和协调,如评价主体与评价对象之间的利益关系,评价对象彼此之间的利益关系等。协调机制旨在对这些关系进行调整,使其顺畅而和谐,社会学家林德布洛姆认为多方主体的制度性互动有助于改善彼此间的交互关系,促成综合意见的形成,进而实现行政决策的高效制定。

激励机制为政府绩效管理提供了不竭的动力,是提升政府绩效管理效能的有效手段和重要保障,同时也使行政体制改革得到了深入的推进。绩效评价结果具有多元价值,被应用于政府管理工作的多个方面,如在决策制定、预算编制、干部任用等工作实践中,绩效评价结果皆具有参考价值。通过构建长效化的激励机制,政府人员奖励问责与绩效之间的关联性愈加紧密,薪酬福利、职务晋升皆有了更为客观的依据。

申诉救济机制是对评价对象合法权利进行有效保障的必要机制,该机制的建立有助于提高绩效评价的可靠性与权威性,使其公平公正地进行[3]。正所谓无救济即无权利,救济制度使权利滥用失去存在空间,使制度运行更趋理性。申诉救济制度既有纠错功能,也有监督功能。

(三)以立法先行及绩效考评为重要任务

其一,立法有利于各方利益诉求的表达,在充分考量民意的前提下开展绩效管理,既为绩效管理赋予了更多的科学性特点,也使其具有了民主性特征,绩效考评结果也更为客观准确,具备良好的公信力与执行力。其二,立法先行模式使评价主客体间的关系更为平衡,也有助于部门间利益的均衡分配,使制度制定不会受到部门利益的干扰和影响。立法主导模式是法治政府建设的必然要求,是行政体制改革的关键任务[4]。

(四)以管理立法及架构安排为实践手段

绩效立法的基本架构包括了立法内容及结构安排两方面,就前者而言,学者盛明科等人认为绩效立法的内容应涵盖立法宗旨与目的、立法原则与理念、绩效评估与诊断、绩效评价结论的应用等,应拓展管理主体体系,构建多元化的主体结构,应设置合理的绩效评价指标,制定适宜的评估评价方法,评价结果应与激励机制相结合。哈尔滨、杭州等市都制定出台了相关的绩效管理条例。以杭州为例,其条例包括了绩效管理规划、结果应用、问责机制等内容。总而言之,权威的绩效管理法规应具备体系化的立法内容、立法结构及章节安排。内容应包括基本原则、法规功能、领导体制、评价主客体、评价流程、绩效信息处理、申诉救济等,结构与章节设计应遵循由一般到具体、由简单到复杂的原则来进行,章节内容应体现关联性和递进性。

三、我国政府绩效管理制度运行机制建设路径

(一)完善领导体制,健全绩效文化

一方面,完善领导体制对领导机构进行遴选确定。当前政府部门绩效管理领导机构主要包括了两种基本类型,即新设专门机构和委托现有党政机构,它们有着不尽相同的运行机制及管理模式,新设专门机构如绩效办等通常由地方编办主管,它有较为明确的独立性,与评价对象之间界限清晰,由此既强化了牵制关系,也能有效规避角色矛盾,从而助力于政府管理绩效的提升。其次,领导体制的构建与完善应对评价权力关系中的组织权、实施权、平移权等作出区分,由此来保障绩效评价相关权力的均衡性与牵制性[5]。评价权是唯一且独立的,组织权亦是如此,但实施权、评议权则可呈现多元化特点。评价权通常由党委政府组建的专门领导小组所拥有,其立足全局来部署安排绩效管理工作;绩效办往往有组织权,主要负责相关日常工作的开展,实施权可以由政府委托的第三方来行使,也可由其自身行使;评议权则涉及到机关、专家、公众等多元主体。

另一方面,健全绩效文化。首先,政府应与时俱进,掌握现代管理理念与意识,摈弃旧有、滞后的管理观念,以民为本开展绩效管理。政府要积极推进法治建设,依法行政,以法治代替人治,从而构建绩效型、服务型政府。其次,继承和弘扬传统优秀的行政文化,使官僚主义等思想作风失去存在空间,营造良好的绩效文化氛围,树立积极的文化价值观。最后,加强人才队伍建设,通过构建完善的培训机制、健全制度规章等,来强化政府人员的绩效意识,使政府绩效管理得以可持续发展。

(二)完善多元机制,推进制度运行

第一,完善提升运行制度规范性的协调机制。政府绩效管理制度的运行离不开协调机制的构建,为此有必要成立政府绩效管理委员会,委员会可由党委、人大、政府部门、社会机构等联动组成,主要职能是进行关系协调,通过构建该委员会可规避传统科层式协调模式的种种弊端,突出人民需求的导向性特点,同时不再受制于条块分割的部门框架所限,有利于资源的优化整合与配置,并使权责更为明晰,提升了部门间的协同合力。与此同时,以此为核心,还应设置相关的配套制度,如联席会议制度,将人事、组织、统计等多个部门整合起来,并吸收专家学者积极参与,由此共同促进政府绩效管理效能的提升。借助信息技术构建绩效管理信息化平台也是非常必要的,藉此各方主体可进行即时、高效的沟通互动,提出解决问题的策略,表达现实性需求和意见,这对于协调机构功能的发挥大有裨益。

第二,完善为绩效管理提供动力支持的激励机制。实践中激励机制有诸多正向的功能与效用,但不可避免地也会存在某些漏洞与问题,为党政部门变相谋取私利提供了钻营空间。因此需重视精神奖励与物质奖励的结合性原则,突出精神奖励,并建立问责机制,使正向激励、反向激励同时发挥效用,最大化地预防和惩戒违法违纪行为。

第三,完善旨在体现运行机制公正性的申诉救济机制。首先是申诉范围。申诉救济关涉事前、事中、事后三方面的权利救济,事前救济即针对绩效评价指标设置、实施办法等进行申诉,事中救济即难以确定绩效管理数据是否真实时提出申诉救济请求,事后救济即对评价结论存在异议时进行申诉,以获得权利救济。其次是申诉机构。当前政府绩效评价申诉救济的负责机构是绩效办,但绩效办同时也是进行评价的机构,这就形成了一种实践悖论,无益于评价对象合法权益的维护和保障。为此,应设立与评价主体相分离的申诉管理机构,地方人民代表大会常务委员会可堪此任,其可以对绩效评价中的不当行为引发的申诉进行处理。此外,部分专业人士提出第三方机构可作为申诉管理机构,但实践中该方法存在诸多实施困难,如信息障碍的存在会使第三方机构难以有效开展申诉处理工作,其职能权限难以满足申诉审查的需要。最后是申诉方式。当前针对绩效评价申诉救济的方式主要有两种,即书面申诉和网络申诉,前者以书面的形式向申诉机构提出申诉申请,并提交佐证材料,后者则是依托网络申诉系统进行申诉。此外,法律应对申请期限、受理期限、执行期限等申诉程序作出明确规范,由此可保障绩效申诉的公平公正及高效处理。

(三)完善运行模式,打通建设路径

首先是立法先行。我国政府绩效管理有着浓郁的人治化色彩,人治特征较为突出,虽然此有利于权威性地推进考评工作的开展,但不符合国家治理体系与治理能力现代化的根本要求,与依法行政的理念也有相互冲突之处。为此,以立法为主导的政府绩效管理推进模式有了探讨价值,该推进模式能有效促进绩效管理工作效能的提升。

其次是国家主导。国家在政府绩效管理中发挥着重要作用,当前推进政府绩效管理由人治走向法治的进程尚处于试点阶段,在部分地方已经开始实施,随着行政体制改革的逐步深入,在全国范围内构建绩效管理法律体系将是必然趋势。政府绩效管理制度应成为基于全国的法律法规,国家主导型的绩效管理推进机制代表了绩效管理未来的发展趋势和方向,在该机制下,相关的顶层设计得以优化,统一的通用绩效管理模型得以形成并推广,政府绩效管理可实现高质量的发展。

最后是多元参与。政府绩效管理应为公众参与提供广泛的渠道与途径,通过构建多元化的评价主体体系,提高评价结论的科学性、客观性与全面性,使其更具公信力。实践中可通过以下举措来激励公众参与。第一,支持学术组织、咨询公司、大众传媒等第三方评价主体对政府工作效能开展评价,并为之创设有利的条件与环境。第二,向更多主体开放评价实施权,如群众、专家等,考评机构设计考评方案,考评实施则由大众共同进行。第三,人大主导与第三方评价相结合,由此突出人大的主体性及权威性,同时又能避免第三方机构由于信息不对称而无法高效开展评价,使第三方的专业性优势得以发挥。

(四)推进法治建设,提升工作效能

第一,政府绩效管理立法的法治要素。根据弗里德曼的相关观点,法治应具有实体性要素、结构性要素、文化性要素三种基本构成要素,为此推进政府绩效管理的法治化建设应促进实体性、结构性、文化性要素系统的整合。首先,绩效评价应具有明确的法律规范体系,即具备实体性要素。无论从国家层面还是地方层面都应加强绩效管理立法建设,补齐立法漏洞,改善立法的无序化状态,在全国范围内形成统一的绩效管理法律法规体系,由此为绩效评价的规范化、高效化开展提供保障。其次,完善顶层设计,使绩效管理的领导机制、评价主客体等得以明确,其权责关系得到确立,由此才能使绩效管理法治化建设具备完善的结构性要素。要使组织权、评价权、实施权等清晰确立起来,以构建具备良性运作与协调能力的考评组织体系。最后,培育绩效文化,完善文化性要素,追求以人民满意为导向的绩效管理理念,体现效率性、公平性和效果性的价值取向。在工作实践中秉持公平公正的原则,贯彻法治化观念和态度,将服务意识与法律权威统一起来。绩效管理工作的开展要注重人民幸福感、安全感等的获得,它们应成为重要的绩效内容。

第二,政府绩效管理立法的基本模式。关于政府绩效立法的路径与模式,不同学者有不尽相同的观点,有人认为应采取自下而上的模式,有人则倡导自上而下的模式,指出该模式可避免法律冲突现象的发生,还有的学者提出通过完善现有法律来推进绩效管理的法治化建设,如健全现有的《预算法》《审计法》等。事实上,就当前绩效管理发展现状而言,中央提出了“先行先试”的发展战略,为此应秉持立法先行、试点先行、地方先行的立法模式。立法先行能有效促进绩效评价的制度创新、体制创新、方式创新,使绩效管理具有了法律指引,其运行机制将更加规范;试点先行具有试错纠偏机制,为全国性的绩效立法提供了制度实施基础及经验探索积累;地方先行赋予某些地方先行先试权,体现了立法工作的传统经验模式。

第三,政府绩效管理立法的属性定位。政府绩效管理立法应成为效力仅次于法律的行政法规。在国家出台统一法律规范之前,应对地方立法给予充分支持,与此同时,为规避地方法治冲突、割据等现象的发生,应为地方立法制定统一的立法指南,使其对立法条件、立法程序、标准范围等有明确认知。立法指南由中央政府制定,其目的在于指导地方的绩效管理立法实践,使不同地方的立法在整体上保持统一,不会出现偏离立法宗旨的状况。此外,绩效立法应秉持基本的立法原则,同时具有良好的操作性与实施性,它应该关注普遍和一般的状况,也应该注意到特殊情形,不应陷入绝对理性主义的窠臼之中。针对绩效管理进行地方性立法可使绩效管理更具科学性与权威性,这为全国性的绩效立法提供了理论与实践支持[6]。

四、结语

我国绩效管理制度的运行受制于多方面因素的影响,其发展创新有赖于绩效管理法治化的深度推进,立法先行是提升绩效管理效能的有效手段与重要保障。当前我国地方政府绩效管理应整合实体性、结构性、文化性等法治要素,制定切实可行的绩效法规,为国家层面的绩效立法奠定基础。此外还应重视绩效文化的营造,发挥文化的引领与导向作用,以绩效文化促进绩效制度的良性运行,这是法治政府建设的必然要求。