老年大学政策的现状及优化路径研究——以江苏省为例

仲红俐

（常州开放大学，江苏 常州 213000）

一、研究背景

老年大学体现了老年教育全民化、正式化、本土化、公益性的特性。有学者将政策界定为：国家（政府）、执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。[1]老年大学是我国现行学校教育的组成部分，老年大学发展的政策属于教育政策的范畴。政策的制定情况与执行效能对老年大学的改革与发展具有举足轻重的作用。关于老年大学发展的政策研究具有一定的必要性与现实意义。而在文献研究中不难发现，在老年教育的政策研究中关于老年大学政策研究的比例很小，老年大学政策研究成果的数量与质量都不容乐观。

江苏省是我国有名的教育大省，整体教育质量较高，人才辈出，各级各类教育资源较为丰富。这在终身教育、老年教育领域也得到较为明显的反映：全省老年人平均受教育程度较高，接受继续再教育的需求旺盛。江苏省老年人的人口比例较大，人口老龄化现象较为明显。第七次全国人口普查数据显示，在常住人口中，全省60岁及以上人口为1850.5万人，占总人口数的21.84%；其中65岁及以上人口为1372.7万人，占总人口数的16.2%，位居全国各省、自治区、直辖市第五位。因此，以江苏省为例，基于江苏省老年大学政策的现状，分析老年大学政策的问题及优化路径，能够一定程度上为全国老年大学的政策优化与可持续发展提供路径与借鉴样本，带动全国老年教育的协调发展。

著名政策学家南格尔认为，广大的政策研究是对根据具体的社会问题选择公共政策的性质、原因和影响的研究。基于南格尔的研究，目前，关于政策科学的研究大致分为两大类：一类是对政策过程的研究，也称政策的描述性研究，侧重于理论探讨；另一类是对因素、策略方法等的研究，也称政策的规范性研究，侧重于应用研究。结合研究对象的基本情况与已有的研究基础，本文中关于老年大学发展的政策研究侧重于政策的应用研究。

二、江苏省老年大学政策的现状与问题分析

（一）江苏省老年大学政策现状调研

为了更好地了解全省不同地区老年大学政策现状及特色，把握江苏省老年大学政策执行概况，探索政策制定或执行中的经验及存在的问题，为后期的深入研究提供一定的依据与基础，促进老年大学的高水平发展，在江苏省教育厅等相关行政部门的协调与指导下，笔者于2022 年6 月至7 月对江苏省各市（包括部分县区）的公办老年大学政策现状进行了调研。结合政策调研的特殊性与可行性，调研主要采取的是访谈法，调研对象是老年大学的行政管理人员及部分教师，访谈的内容主要涉及管理体制、制度建设、队伍建设、办学经费、教学设施、资源整合这几个方面。

1.管理体制

江苏省各级政府重视老年大学的发展，在政策支持方面，加强了老年大学管理体制建设，为老年大学的发展提供了组织保障。目前，江苏省各地老年大学的管理体制主要有以下两种代表类型：一类是归教育局主管，如苏州、常州、镇江、南通的老年大学；一类是归老干部局主管，如江苏省老年大学和南京、无锡、扬州、盐城的老年大学。另外，访谈中发现，多数老年大学都建立了多级管理体制与多个行政部门，拥有自己的组织领导班子、小组或校务委员会，校长一般由本地的市级领导或者区级领导兼任。有的地区在老年大学的基础上增挂老年教育中心的牌子，加强老年大学的教学管理。如2020年5月，扬州市委编办批准成立扬州老年大学服务中心；2020 年8 月，常州老年大学增挂“常州市老年教育发展中心”牌子。

2.制度建设

制度不仅是经济发展与经济增长的决定因素，同样是使教育获得良性发展的决定因素[2]。在制度建设方面，各地老年大学也各有特色，形成了一些模式与经验，反映了学校管理制度化、规范化和科学化的建设进程。

2021 年9 月，常州老年大学正式发行了《规章制度文件汇编》，收集整理了62篇相关文件，并编为六章：学校章程；党建工作制度；行政管理制度；教学管理制度；学员管理制度；后勤财务管理制度。无锡老年大学为加强全体工作人员的服务意识教育，于2016 年制定了“首问负责制”，要求全体工作人员热情接待每一位来访学员，耐心解答学员提出的各种问题；还于2019年2 月重新修订了《无锡市老年大学规章制度》，内容涉及工作人员守则、岗位职责、会议制度、应急预案等21项内容。南京江宁区老年大学建有一套行之有效的规章制度，制定了岗位职责和管理制度20多项，为办好老年大学提供了制度保障。扬州老年大学制定了教学制度，为缓解“一座难求”的困境，制定了一系列结业标准，并划分出基础班、提高班、研修班等不同层次，开发针对不同层次班级的独立的教学大纲与授课内容。

3.队伍建设

队伍建设是老年大学发展的人力保障与智力支持。江苏各地老年大学的队伍建设有两个较为普遍的现状，一是重视师资队伍建设，以面向社会公开招聘的形式建立师资库，老年大学的教师多数为来自当地各高校、各社会培训机构、各研究领域的兼职教师，还有一些各级各类学校的退休教师也在老年大学承担教学任务。据调研，老年大学兼职教师的待遇普遍较低，关于老年大学教师的发展与培训的长效机制欠缺。二是管理人员老龄化问题严重。很多老年大学行政管理者多数为退休干部、退休教师，年轻的管理干部较少，影响到老年大学的创新性发展，而且，编制不足也是老年大学发展的一大桎梏。

4.办学经费

办学经费是支撑老年大学运转与发展的重要保障。鉴于本次调研对象是公办老年大学，因此办学经费以财政拨款为主。调研中发现，很多老年大学都存在办学经费不足，经费来源不稳定等现实问题。无锡老年大学的办学经费来源主要有三块:学费、财政补贴、老年教育费补助，基本维持收支平衡，以维持学校日常运行。常州老年大学办学经费由财政拨款和培训费收入构成，其中财政拨款以本校在编人数定额拨款，只满足在编人员的工资福利支出和少量公用经费支出。

5.教学设施

教学设施设备建设水平是衡量一所学校办学水平的重要标志之一。而整体而言，受政策限制与经费影响，与当地其他教育类型的学校相比，全省老年大学的教学设施设备建设较为落后，不能满足老年教育的需要。这也折射出政府对老年大学的政策支持与经费支出不足，与老年人实际的学习需求不相适应，不利于服务全民的终身学习体系的构建。

有的老年大学没有独立的教学场地。有的老年大学没有图书馆等设施，教学场所的现代化教学设备还没有配备齐全，不能完全满足教学需要；有的老年大学占地面积较小，没有校园，学员没有室外活动场所；有的老年大学由于教学场所的限制，课程、班级只能因势而定，造成歌咏、舞蹈、钢琴、手机摄影等许多热门课程无法满足需求，老年人喜欢的、与生活息息相关的烹饪、园艺、手工等生活类课程也无法开展教学。

6.资源整合

资源整合是聚通于提升社会教育力量，扩大老年教育供给，推动老年大学教育资源供给侧结构性改革的重要的政策措施。尤其在目前老年大学自身发展存在各种体制机制上的藩篱与障碍时，资源整合更是促进老年大学高质量、内涵性发展的有效路径。江苏省各级各类老年大学都结合自身的发展特征与所在地区的社会现状，在政策支持与制度保障下，开展了一系列的资源整合工作，取得了一定的成绩，尤其有的地区的老年大学通过资源整合，提升了老年大学的办学水平，形成了自身的老年教育建设品牌，营造了良好的终身学习的氛围。

盐城老年大学联合市保龄球协会在市保龄球馆开设了6 个保龄球班，每学期招收学员近300 名；在市离退休干部党建基地开设了20 多个班级，每学期招收老干部学员700 多名。无锡老年大学与中国银行无锡分行建立了合作关系，每年举办的校园艺术节由中国银行赞助，并冠名“中国银行 常青树”杯。常州老年大学通过“上挂、下联和横向合作”的途径，实现集团化办学，达到老年教育资源的扩展和共享，其“上挂”主要是向外索取老年教育资源，主动与在常高校、科学研究院等寻求合作；“下联”主要是向外输出资源，向基层社区拓展，向养老机构延伸；“横向合作”主要是互补资源，主要与同类学校和机构取长补短，共享共赢。南京金陵老年大学已经与南京市中医院等签订联合办学协议，并积极探索与部分高校签订“精品课连线”等举措；鼓励现有少儿教育机构、成人教育机构有针对性地设计开发老年大学的课程，开展老年教育服务。扬州老年大学与银行合作，举办公益性老年金融理财班；与华为手机旗舰店合作，面向老年群体开发针对性智能技术基础应用课程；与当地多个社区合作，开展“送学上门”“老年教育进社区”相关活动，推动建设“家门口的老年大学”。

（二）问题分析

结合以上的经验分析及调查分析，我们不难发现，随着老年大学的不断发展，其在政策方面暴露出来的问题与不足也越来越多，影响到老年大学发展向前推进的步伐与老年教育的品质提升。

1.政策制定不健全

政策制度的不健全是老年大学政策建设的根本性问题。利益冲突是教育政策问题构成的关键要素，其核心是教育机会、受教育权利的公平分配，其实质是一种利益冲突在教育上的反映[3]。从宏观上考察，老年大学政策的运行过程首先必须面对的是整体的社会系统，必然涉及社会系统或部门之间各种利益关系的调节，而各种利益关系恰恰给政策能力予以了限制，这是造成老年大学政策问题的重要原因。对于老年大学而言，政策制度的不健全主要体现在经费预算及体制机制两个方面。调研中得知，很多地区的老年大学缺少生均经费预算与管理。有些老年大学的设施设备建设或添置，以及校舍维修或翻新，都缺少专项经费。在体制机制上的问题更为明显，一些地区老年大学管理部门的权责不明朗，体制不顺，机制单薄，政策执行不到位；有的老年大学没有独立的编制或校舍，只能借用别的场所，办学地位较为低下。在老年大学政策建设问题上，亟待增加专项经费投入，加强体制机制建设与教学设施建设，从而缓解老年教育的社会需要与资源供给不平衡的问题。

2.政策执行效能较低

政策执行的低效能，制度建设的不成熟，是制约老年大学发展的关键因素。老年大学要提升政策执行的效能，加快政策的贯彻落实，尤其要注重政策的合理性、稳定性和时效性。老年大学政策执行效能较低主要体现在队伍建设与课程开发两个方面。

队伍建设是老年大学发展的基本条件。而教师的专业性、稳定性问题是许多老年大学发展面临的普遍性问题。主要体现在以下几个方面：一是师资队伍机制建设存在问题。很多老年大学缺乏专职师资队伍，任课教师多为来自社会的合同制聘用性质的兼职教师，导致教师水平参差不齐、教师流动性大，影响到师资队伍的专业性与稳定性，也给学校的教学管理带来一定难度。另外，缺乏有效的考核激励机制也是师资队伍建设的一个问题，直接影响到教师工作的积极性与创造性。二是兼职教师待遇较差。由于学员学费较少，学校能发给教师的授课费较低，很难聘用到名家名师，较低的教师兼课酬金无法吸引更多的优秀教师和优秀管理人员，一定程度上限制了学校办学水平和教学质量的提高。三是行政管理力量薄弱。体现在在编管理人员少，管理人员晋升空间小，工作缺乏积极性。另外，在老年大学里，有些从事老年教育的管理人员是从教育系统外部引进的，缺乏一定的受教育背景与系统的培训培养，不能较好地掌握老年教育的基本特点与一般规律，从而影响到学校的管理效能。

教师的专业性、稳定性问题直接制约了课程开发与学校教学的质量。调研中发现，由于学校缺乏课程开发的顶层设计以及存在师资队伍建设的问题，很多老年大学课程开发质量不高，尤其是精品化、系列化课程较少，学员参加课堂学习的随意性也较为严重，从而制约了学校教育教学水平的提高。

3.社会力量参与不足

看待我国目前教育政策面临的主要问题应该放宽视野，要突破仅仅从教育内部或学校内部看问题的局限，还要突破现行教育制度、课程设置、教学内容和教学方法的局限。老年大学的发展除了需要体制机制的支持与教育教学改革，还需要社会力量的参与更多的社会资源共享，促进社会教育化，聚通并利用社会教育力。所谓社会教育化，意味着社会要为一切社会成员提供多种多样可供选择的学习机会，不仅教育部门，社会的所有部门在行使自己的专业职能的同时，也要行使教育职能，积极参加教育活动，使多种多类的教育形成一个整合的体系[4]。随着老龄化社会的到来，老龄人口比例越来越大，老年人逐渐成为终身学习的重要群体。社会教育化对老年大学的发展、老年教育质量的提升具有重要的意义。各级老年大学政策制定中基本上都有鼓励社会力量办学等类似的文本内容，明确提出了社会力量参与的任务或要求。但是，在具体的政策执行中，受体制机制等客观问题的制约，地方政府的执行不力，配套政策措施不足，社会教育化程度较低，明显的现象就是实际上社会力量的参与不足，比如，在教学方面，很多老年大学只能运用老龄委、老干部局等行业的资源，对高校、社会机构、其他行业企业资源的整合与利用不足，导致老年大学的老年教育事业发展有很多局限，如课程设置结构存在问题，教学内容及方法的更新较为缓慢，不能较好地满足老年人现代化的学习需求。

三、优化老年大学政策的路径

（一）加强顶层设计

1.加快立法及标准制定

首先，立法是保障老年大学发展的基本的，也是最重要的政策保障。国外很多发达国家都进行了老年教育方面的立法。比如美国较早开展了关于老年教育的立法工作。20世纪60年代首部老年教育法规《免费老年教育方案》在美国颁布，表明老年教育是政府提供的一项社会福利，让美国老年人接受教育是政府的责任[5]。我国在老年教育方面的立法工作相对落后，对老年大学的政策保障不够。因此，政府要加快老年教育立法，制定老年教育的法律法规或者地方性规章制度，进一步明晰老年大学的社会地位、办学主体、主要职责及任务措施等重要内容，为各级各类老年大学的发展保驾护航。在顶层设计中，还可以尝试让老年大学与更多的高校合作，探索老年大学学历教育，增强老年大学对老年人的吸引力。

其次，标准化建设是老年大学规范化、科学化、专业化发展的重要途径。比如，出台《江苏省老年大学建设标准》，指导老年大学开展办学规范化建设，规范全省老年大学办学主体和办学行为，明确全省各级各类老年大学的建设标准与具体要求，将《江苏省老年大学建设标准》作为基层老年大学争取政府重视、提高办学质量的政策依据，从而加强老年教育发展规划，营造老年教育的良好政策氛围。再如，推动老年大学示范市、示范县（区）的创建活动，以品牌打造、表彰奖励等形式激励各地老年大学凝练老年教育成果，彰显老年教育效益，不断推进老年大学高质量发展。

另外，老年大学协会作为推动地区性老年大学发展的重要的协调指导组织，需要在政府的统筹管理下，深入开展老年教育调研，积极参与老年大学发展的顶层设计，出台与规范老年大学办学相关的指导性意见，加强对本地老年大学发展的指导与服务。

2.完善机制建设

机制建设是老年大学教育教学各项相关工作正常有效开展的基础，是老年大学健康有序发展的有力保障，也是政策建设需要重点考虑的因素。老年大学的机制建设是促进老年大学高质量发展的重要抓手。要进一步完善老年大学的机制建设，尤其在管理考评机制、经费预算机制、资源供给机制、队伍建设机制等方面，需要思考更多有效的形式与措施。比如，要形成老年大学的长效管理机制与考核评价机制，对老年大学的老年教育发展提出中长期工作目标及具体工作任务，并将工作实绩纳入政府年度工作考评中；建立稳定的经费预算投入机制与资源供给机制，鼓励并引导社会力量参与，推动社会办学，加强资源共享，扩大老年教育资源供给；建立老年大学“老年教育专项基金”，设立“老年教育杰出贡献奖”等奖励项目，扩大经费来源渠道，加强民间资本对老年大学发展的支持；要以设区市为单位，建立老年教育专兼职教师人才库，供各级各类老年大学选用；构建“智慧助老”老年人智能生活提升项目化建设机制，基于社区教育推进社区的老年教育事业，扩大老年教育覆盖面，更好地服务老年人的现代共同体化的学习生活。

3.增加经费投入

政府应加大对老年大学经费投入，将老年教育正式纳入公共财政保障范围，明确落实财政专项预算、政府购买服务、项目合作等具体政策办法。在经费拨款方面，建议政府财政实行按在校学员人次确定公用经费标准，按照地区差别给予学校发展的生均专项经费，并纳入每年预算，逐年提高；制定学员收费标准的指导性意见，规范老年大学收费标准，确立收费性质、税收减免方面的具体政策。经费应主要用于扩大办学规模，提高教职工工资待遇，购置现代化的教学设施设备，引进、开发各类教育教学资源，开展各类校园文化活动等，缓解老年大学“一座难求”的供需矛盾。

（二）提高政策执行效能

1.推动队伍建设

一是拓宽选聘优秀教师的渠道，建立教师人才库。要充分利用社会上各部门、机构的优秀教师，尤其要进一步借助高校的平台，与高校共享优质教育资源，发挥高校在专业建设、人才培养、理论研究等方面的优势，将更多优秀的高校教师纳入老年大学人才库，从而提高老年大学的教育教学水平。还可以把更多的教学经验丰富，热爱老年教育事业的教育系统退休教师，融入到老年大学的管理体制中，继续在老年教育事业中发光发热、贡献力量，并对这些退休教师给予退休再就业的政策。通过机制建设与项目驱动，进一步吸纳社会各界优秀的专业人士，如科技先锋、工艺大师、劳动模范、法律专家、教育专家等，从而进一步改善老年大学的师资结构，丰富并创新老年大学的教学内容。

二是建立教师准入制度，形成教师培训机制。要扩大师资队伍，明确专职教师与兼职教师的引入标准及权利、义务，逐步建立老年大学的老年教育人才的准入制度。公办老年大学教师可采用编制内教师和聘用制教师相结合，建议由省级政府出台各级公办老年大学教师编制人数。定期对专兼职教师进行培训，建立完善的师资培训体系，使培训的内容系统化、形式规范化，提升老年教育人才队伍的能力和水平。

三是建立激励机制，提高教师待遇。建立师资队伍的激励机制与考核制度，根据地区实际发展情况拟定教师最低津贴标准。逐步实现老年大学专职教师的职称晋升与高等教育职称评审系列相对接，从而调动教师的工作积极性，提高师资队伍的水平与稳定性。大量引进年轻教师，使师资队伍更年轻化、专业化，增强老年大学的办学活力与教育创新。

2.加强课程开发

课程是教育教学的核心内涵，是任何学校开展教育教学工作的基础。对于老年大学发展来说，课程更是体现老年教育专业化、科学化的重要因素。国务院于2021年11月出台的《关于加强新时代老龄事业发展的意见》中明确提出要“编写老年教育相关教材”，将编写教材、开发课程置于老年大学内涵发展的重要地位。在新的政策精神要求下，老年大学的发展需要进一步加强课程开发，开发出更适合老年人学习的、符合老年人学习特点的、能够丰富老年人学习生活与精神世界的课程。日本市民学院为满足老年人的教育需求和兴趣，第一、二年主要开设一般个人教养课程，第三、四年开设以了解本乡风土人情以及相关政策等专门课程，促进成员相互的和谐关系，唤起老年人的自立性、主体性以及自我实现精神[6]。还可以借鉴美国老年教育的成功经验，开设“退休心理准备”“老年角色转换”“退休后生命规划”“代际交往教育”等课程，帮助老年人顺利适应退休生活，积极面对由于多重角色转换而产生的心理不适；针对临终时期的老人，可以开展“老年死亡教育”，帮助临终老人正确科学地认识死亡，调适自我的心理[7]。

同时，为了更好地加强课程建设、保障课程开发工作能够顺利进行，政府需要统筹课程资源建设，要按学科大类建立科学、适用、可行的老年大学课程体系及其赖以运行的机制，尤其要大力加强精品化、系列化课程建设，提升老年大学课程建设的质量；《关于加强新时代老龄事业发展的意见》中明确提出了要“鼓励有条件的高校、职业院校开设老年教育相关专业和课程，加强学科专业建设与人才培养。”因此，要落实政策精神，进一步鼓励高校、优秀社会机构等社会力量参与老年教育课程开发，为老年大学的发展提供更多优秀的教育教学资源，并在课程建设的基础上深入打造老年教育实验项目与特色品牌，不断丰富老年大学老年教育的内涵。

（三）营造良好政策环境

1.明确主管部门

《关于加强新时代老龄事业发展的意见》中指出，“将老年教育纳入终身教育体系，教育部门牵头研究制定老年教育发展政策举措”。这是中共中央、国务院新出台的文件，明确了新时代老年教育的主管行政部门，强调了教育部门在推动老年教育中应承担的责任。但是一些地方政府对政策的制度支持与贯彻执行还不及时、不到位。老年大学是老年教育的主阵地，也是我国现行学校教育的组成部分，更是终身教育体系的内容。笔者认为，需要在政策问题上，明确主管部门，理顺责任关系，改革老年大学的管理形式，形成统一的行政管理体制，将各级各类老年大学都归当地教育部门主管；各级教育部门要出台关于发展老年大学的相关配套措施，统筹领导地区老年大学的发展，让老年大学共享教育系统丰富的优质的教育资源。

2.推进资源共享

老年教育的推进方式是多维度、上下联动的，要鼓励社会力量参与，推进资源共享，聚通与提升能被老年教育利用的显性的或隐性的社会教育力。《关于加强新时代老龄事业发展的意见》中明确提出了要“采取促进有条件的学校开展老年教育、支持社会力量举办老年大学（学校）等办法，推动扩大老年教育资源供给。”“创新机制，推动部门、行业企业、高校举办的老年大学面向社会开放办学。”这对老年大学的资源建设提出了明确的要求与保障措施。国外的一些较为成熟的建设经验可以用来借鉴，如美国老年教育政策由联邦政府制定法案，各州及地方政府遵照执行，民间非营利组织和社会各公、私部门协作贯彻。瑞典的正规大学与老年大学相结合，规定任何一所大学都必须提供10%至15%的招生名额，用以招纳老年学员入校学习，接受继续教育[8]。

政府要重视社会力量办学，将老年教育融入养老、医疗、文化、旅游、体育等产业发展，构建老年大学老年教育的良好社会生态，为老年大学的发展营造良好的政策环境，以满足新时代老年教育的各种需求，促进老年教育形式的创新发展。尤其要在政策支持下，推进医养教一体化，形成各相关行业、部门间的联动与合力，进而建立以老年大学为龙头的老年教育集团化办学。还可以积极发挥老年大学协会与相关社会组织的作用，成立老年大学教育联盟，扩大资源共享与经验推广。如英国的老年教育机构以第三年龄大学为主，其老年教育政策的执行更多依赖第三年龄大学系统，突出社会组织的作用[9]。

另外，《关于加强新时代老龄事业发展的意见》中提出要“依托国家开放大学筹建国家老年大学，搭建全国老年教育资源共享和公共服务平台。”2021 年12 月国务院出台的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》中提出要“推动各地开放大学举办‘老年开放大学’，鼓励老年教育机构开展在线老年教育。”开放大学要进一步思考如何开办老年大学，特别是社区老年教育如何实施。