土地征收领域重大行政决策风险评估实践与思考——以《舟山市征收集体土地房屋补偿暂行办法》废止为例

□舟山市自然资源和规划局 梁孟飞

一、风险评估背景和依据

（一）背景

《舟山市征收集体土地房屋补偿暂行办法》参照地方政府规章于2011 年6 月21 日由舟山市人民政府以规范性文件的形式发布，并于同年7 月施行。集体土地及房屋征收补偿的主要法律依据为《土地管理法》和《土地管理法实施条例》。自2020 年1 月1 日起施行的新《土地管理法》、自2021 年9 月1 日施行的新《土地管理法实施条例》对征地主体、征地范围、征地程序和征地补偿制度进行了重大改变：①明确征收主体为县级以上地方人民政府；②限制征地范围基于公共利益的需要或纳入成片开发；③规范并细化征前程序，包括调查、评估、公告、听证、登记、协议等；④确定征收补偿标准及先补偿后搬迁的原则。

随后，浙江省自然资源厅出台《浙江省土地征收程序规定（试行）》，系根据新《中华人民共和国土地管理法》的一个指导性规定，将集体土地征地程序列为征地批前程序、征地报批程序和征地批后程序三大块。根据该规定，集体土地上房屋作为地上附着物，在征收土地过程中作为其中一项重点内容进行补偿。

不同于国有土地上房屋，集体土地上房屋与集体土地具有不可分离的特殊属性。自2021 年11 月1日施行的《浙江省土地管理条例》，进一步规范了土地征收和补偿程序，主要作了以下补充完善：①对征地补偿费用支付提出明确要求，规定政府应当自征收土地公告之日起六十日内足额支付征收土地补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用；②为落实“先补偿、后搬迁”原则，规定政府要求腾退土地、房屋的期限不得早于其足额支付征地补偿费的时间；③明确社会保障对象的确定程序，规定参加社会保障的被征地农民名单经乡镇政府、街道办事处审查、公示、确认后，有关部门应当及时办理社会保障手续；④根据最高人民法院有关司法解释精神，分别明确了征地补偿安置协议签订和未签订情况下不腾退土地、房屋的非诉执行机制。

从前述国家和省内背景可以看到，因《中华人民共和国土地管理法》及相关配套法律法规的修正，于 2011 年发布并施行的《舟山市征收集体土地房屋补偿暂行办法》诸多条款与上位法发生冲突，且在实践中也反映出与实际不符的多项问题。

加之，近年因城市发展、项目落地、乡村振新等需要，舟山市各县区集体土地征收范围、征收户数、征收面积也不断扩大。各个区块在政策处理上，补偿方式方面虽设置了货币补偿、产权调换等多种方式，有条件的也有设置迁建安置的方式，但是例如产权调换的比例、货币补偿的标准或奖励、安置人口的确定等因各个区块实际情况的不同未能统一，《舟山市征收集体土地房屋补偿暂行办法》从某种意义上已不能适应新修订的法律法规，亦已不具有本地的实践价值，形同虚设。

（二）依据

土地征收领域的重大行政决策社会风险评估的依据包括但不限于以下法律法规及政策文件（现行有效版本）。

主要法律、法规依据：《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《规章制定程序条例》《重大行政决策程序暂行条例》。

地方性法规、地方政府规章：《浙江省土地管理条例》《浙江省重大决策社会风险评估实施办法》《浙江省土地征收程序规定（试行）》。

其他政策性文件：《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》《国务院办公厅关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》。

二、土地征收领域重大行政决策风险评估的具体实践

（一）评估内容

针对废止《舟山市征收集体土地房屋补偿暂行办法》这一重大行政决策的社会风险评估，主要评估决策实施的合法性、合规性、合理性、可行性、可控性五个方面。

合法性评估：主要评估决策实施是否符合现行相关法律、法规、规范以及国家有关政策；是否符合国家与地区国民经济和社会发展规划、产业政策等；集体土地征收审批是否符合相关规定；征收程序是否符合国家法律、法规、规章等有关规定。

合规性评估：主要评估决策实施是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触；是否符合党中央重大决策部署要求；是否与国家重大改革方向相一致；是否同上位党内法规和规范性文件相抵触；是否与其他同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突。

合理性评估：主要评估决策实施是否符合经济社会发展规律和促进人的全面发展；是否贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念；是否兼顾现实利益和长远利益、整体利益和局部利益；是否遵循公开公平公正的原则；是否尊重公序良俗；是否体现以人为本等。

可行性评估：主要评估决策实施是否与本地区经济社会发展水平相适应，包括人力、物力、财力等决策条件是否具备；决策方案、配套措施是否周全；决策时机是否成熟；依法应给予的补偿和救济是否及时充分；是否超出大多数群众的承受能力；是否能得到大多数群众的支持；是否会导致相关行业、相邻地区群众攀比。

可控性评估：主要评估决策实施是否存在公共安全隐患；是否会引发集体上访等群体性事件；是否会引发社会负面舆论、恶意炒作以及其他影响社会稳定的问题；决策实施可能引发的社会风险是否可控；对可能出现的社会风险是否提出相应的防范和化解措施；措施是否可行、有效；宣传解释和舆论引导是否充分等。

（二）评估范围

评估范围涵盖了所有受决策直接或间接影响而可能引发社会风险的因素。

（三）评估程序

1.充分听取意见。根据实际情况，采取专题访谈和召开座谈会等多种方式，就决策听取各方面意见。通过走访相关街道，了解集体土地上房屋征收实施部门对本项决策的意见、建议和诉求，召集舟山市自然资源和规划局定海分局、普陀分局、岱山县局、嵊泗县局及舟山市新城土地与房屋征收中心、普陀区人民政府房屋征收管理办公室、定海区城市更新中心等相关职能部门召开座谈会，征询对本项决策的意见、建议。

2.全面分析论证。分门别类梳理各方意见和情况，对决策的合法性、合规性、合理性、可行性和风险可控性进行全面深入研究，查找社会风险点。对所有风险点逐一进行分析，参考相同或者类似决策引发的社会风险情况，预测研判风险发生概率，可能引发矛盾纠纷的激烈程度和持续时间、涉及人员数量，可能产生的各种负面影响，以及相关风险的可控程度。

3.确定风险等级。根据分析论证情况，按照决策实施后可能对社会安全稳定造成的影响程度确定风险等级。风险等级分为高风险、中高风险、中风险、中低风险、低风险五个风险等级。经评估为低风险的，应当作出予以实施的评估结论建议；中低风险的，可以作出予以实施的评估结论建议，但需进一步落实风险化解措施；中风险的，应当作出暂缓实施的评估结论建议，待采取有效的防范化解措施降低风险后，再予以实施；中高风险的，应当作出中止实施的评估结论建议，待时机成熟后在作评估论证；高风险的，应当作出不予实施的评估结论建议。

4.形成评估报告。评估报告应当包括评估事项和评估过程，各方意见及其采纳情况，决策可能引发的社会风险，风险评估结论和对策建议，风险防范和化解措施以及应急处置预案等内容。评估报告由评估实施主体盖章后报送委托单位，并由委托单位（评估主体）商其他决策部门后，实施后续行政决策规范性流程。

5.专家论证。召开论证会，组织风险评估领域的专家和风险评估管理部门代表、司法部门代表对评估报告和结论进行论证。

（四）评估方法

针对废止《舟山市征收集体土地房屋补偿暂行办法》这一重大行政决策的社会风险评估方法，综合运用专家评审法、德尔菲法、层次分析法等，按照定性分析与定量分析相结合的要求分析、评估本项决策的风险发生概率和风险影响程度。

因废止《舟山市征收集体土地房屋补偿暂行办法》关涉到广大群众的切身利益，为维护社会公共利益，提高工作效率，故主要采用了专题走访、座谈会、文献调查等高效求实的调查方式。风险识别主要采用了核对表法、集体讨论法、案例参照法、项目类比法和逻辑推理法。

（五）评估结论

1.合法性：本项决策的形成、制定和（拟）实施符合法律法规关于重大决策的程序性要求，决策主体适格，其履行的决策权属权限范围，决策内容和程序均符合有关法律法规和政策规定，总体具备合法性。

2.合规性：《法治中国建设规划（2020—2025 年）》中提出，严格落实重大行政决策程序制度，切实防止违法决策、不当决策、拖延决策。充分发挥法律顾问、公职律师在重大行政决策中的作用。建立健全重大行政决策跟踪反馈和评估制度。全面推行行政规范性文件合法性审核机制，凡涉及公民、法人或其他组织权利和义务的行政规范性文件均应经过合法性审核。本项决策的实施，同党的理论路线方向一致，符合党中央重大改革部署要求，具备合规性。

3.合理性：本项决策系清理已经过时的行政规范性文件，决策内容妥当、合理，从规范集体土地上房屋征收补偿、完善健全成文规范角度考虑，最终将会普惠于广大人民群众，具备合理性。

4.可行性：本项决策的实施通过行政规范性文件清理程序保障、也征求了各个部门及相关利益群体的意见。《舟山市征收集体土地房屋补偿暂行办法》修订阶段，经过了充分的集体讨论，也对办法中的条款进行了逐条排查，最后得出废止的基本结论。从修订的过程和调查的结果来看，决策的实施得到较为广泛的支持，具有可行性。

5.可控性：本项决策存在一定的可控性风险，在落实针对性防范和化解措施及应急预案，政府相关职能部门相互配合、责任落实到位、宣传引导及时的前提下，本决策实施可能引发的社会风险可控。

6.风险等级：《舟山市征收集体土地房屋补偿暂行办法》废止之行政决策符合合法性、合规性、合理性、可行性和可控性要求。决策的推进有利于政府规范性文件的及时清理，有利于进一步完善相应的政策，从而保障征收实践，改善征收补偿工作中矛盾多发、补偿标准不一的尴尬局面。在落实社会风险防范和化解措施后，主要风险因素得到进一步有效化解，本决策的风险等级为“低风险”。

三、土地征收领域重大行政决策风险防范与控制建议

一是完善土地征收政策与法律法规。建议政府加强政策法规的制定和完善，确保土地征收程序的合法性和公平性。二是优化行政决策流程与机制。提倡政府部门改进土地征收决策流程，提高决策的科学性、民主性和透明度。三是强化风险防范意识与能力培训。政府应加大对土地征收相关人员的风险防范意识培训和能力提升，以提高风险应对能力。四是建立健全风险应对机制。建立健全风险应对机制是降低风险、保障组织和项目顺利运行的关键环节。五是定期进行风险识别和评估。通过专家评审、数据分析等方法，定期对组织和项目的潜在风险进行识别和评估。针对不同阶段和领域的风险，采取有针对性的评估方法。六是加强社会监督与舆论引导。公开政府工作进程、决策依据和政策实施情况，让公众了解政府的决策过程和政策成效。建立政府与媒体的沟通渠道，邀请媒体参与政策发布会、新闻发布会等活动，及时传递政府的政策信息和工作动态。利用新媒体平台和技术手段，如微博、微信、直播等，展示政府工作、传播正能量、引导社会舆论。