关于城市国土空间监测若干问题的思考——以杭州市拱墅区为例

□杭州市规划和自然资源局拱墅分局 周思佚

□杭州市勘测设计研究院有限公司 张 明

根据《自然资源部办公厅关于开展2022 年上半年自然资源监测工作的通知》《浙江省自然资源厅关于切实做好2022 年自然资源监测工作的通知》等文件通知要求，为支撑国土空间治理，2022 年度首次在全国范围内启动城市国土空间监测工作，作为试点城市之一，杭州市要求下属所有区、县（市）同步开展监测工作。本文旨在分析拱墅区城市国土空间监测工作业务开展现状和存在问题，并对该项工作提出相应的对策与思考。

一、城市国土空间监测目标任务

本次任务以拱墅区2021 年度国土变更调查成果为底图，参考使用历年地理国情监测、基础测绘、数字城市和智慧城市等相关收集资料成果，套合最新遥感影像，细化和补充相关内容，深入掌握自然资源和人文地理要素的类型、面积、范围、分布和变化等情况，重点涵盖城市土地利用、建设强度和建筑量、公共服务功能、交通便捷、安全韧性、历史文化等内容。同时，在历年地理国情监测成果水网、路网数据基础上，持续监测更新水网、路网数据。该项工作旨在更好地支撑国土空间规划编制及实施监督、城市体检评估和用途管制等国土空间治理工作。

二、城市国土空间监测开展存在的若干问题

（一）部门间协调难度大

城市国土空间监测是涉及多领域、多部门、多专业的综合性系统工作，因此对数据的统筹获取提出了更高的要求。不仅要做好不动产登记、地籍调查、基础测绘、数字城市等自然资源系统内数据的收集工作，同时还需要协调统筹民政、统计、应急、教育、环保、住建、交通、水利、卫健、体育等自然资源系统外多个部门的专题资料，以确保数据的全面性和准确性。然而，由于该工作在全国范围内是首次开展，成果共建共享机制尚未建立，并且拱墅区部分部门对城市国土空间监测工作的认识还不够全面，配合上的积极性尚未充分调动起来，导致专题资料收集不完整，部门间协调解决问题的效率偏低。此外，拱墅区作为杭州市老城区之一，部分资料以纸质件形式保存，加剧了资料整理收集的难度。

（二）监测对象多、分类细、指标复杂

1.监测对象更多。监测对象包括湿地、耕地、园地、林地、草地、商业服务业用地、工矿用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地、其他等14 个一级类。作为省会城市的主城区，拱墅区建成历史悠久，经过不同阶段的发展，地类复杂多样，几乎涵盖了所有监测对象的范畴。

2.监测分类更细。对于住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地等5 个一级类，根据需要对其中的部分二级类按照功能用途细化为三级类。而对于第14 个一级类——其他，则根据需要按功能用途等属性进行进一步细化，如涉及城市安全韧性的城市内涝积水点、应急避难场所等。拱墅区城市发展迅速，人口密度、经济活动效率和土地利用密集程度较高，几乎涉及所有监测细化分类，造成地块图斑小、密集杂乱。

3.监测指标复杂。本次工作需对各种地类变化进行监测，对建（构）筑物进行监测更新。其中单体房屋监测为各地首次开展，监测范围更广、难度更大。同时，需要监测的指标包括建筑高度、占地面积、建筑总面积、房屋套（间）数、商品住房和保障性住房分别的建筑面积和套（间）数等属性信息。拱墅区建筑密度较高、建筑年代久远，导致单体房屋监测对象数量大、难度系数高。

（三）业务信息化水平存有短板

面对自然资源调查监测工作新需求，目前常用于监测的卫星遥感、无人机、视频监控等技术手段尚未形成协同合力，无法提供快速、实时的自然资源感知能力以满足需求。目前仍然依赖于以“人工目视解译+外业核实”的低效能作业模式开展工作，时效性及智能化水平仍有待提升。此外，拱墅区部分部门业务管理所使用的是表格形式的非空间资料，在本次监测过程中需要将此部分数据进行空间矢量化，目前仍主要依靠人工逐条核对处理，自动化水平过低，严重影响调查进度和监测成果的质量。由于还缺少与该业务开展相匹配的数据检查工具和数据库质检软件，导致作业过程中的检查工作不够彻底，上报的数据质量仍存在些许问题。

（四）更新机制有待进一步探索

随着城市快速发展和经济飞速增长，对城市国土空间信息的现势性和准备性要求日益提高。现行城市国土空间监测工作面临着监测内容数量多，工作强度量大以及工作周期短的挑战。若每年度都将一整年的变化信息集中到年底这个短时期进行更新，无法充分保障成果的现势性。考虑年底工作任务的繁重，同期还需开展年度国土变更调查工作，两项工作内容存在交叉但又属于不同上报口径，容易引发错误。因此，城市国土空间监测的日常更新机制有待进一步探索，以确保信息的及时更新和准确性。

三、解决方法与对策思考

（一）完善工作协同机制，加强数据共享应用

1.完善工作协同机制。健全“党委领导、政府负责、部门联动、科室协同”的城市国土空间监测共同责任机制，进一步完善调查监测与耕保、利用、执法、审批、规划、生态修复、确权登记、用途管制等自然资源内部管理业务工作之间的协同配合，并推进与发展改革、交通、水利、统计、住建、民政等外部部门的工作联动。同时需要加大宣传力度，让相关部门熟知城市国土空间监测的意义。

2.加强数据共享应用。建立跨领域、跨部门、跨专业的数据共享平台，让各部门和利益相关方能够共享相关数据和资料。这样可以消除信息孤岛，提高信息流通的时效性、协同合作的高效性和政府决策的科学性。同时，根据《自然资源调查监测成果管理办法（试行）》规定，建立规范的调查监测成果应用管理办法，按照“谁使用，谁管理，谁负责”的原则，依法依规使用调查监测成果，并建立共建共享机制，落实共同责任制。使用方需定期评估应用效果，并及时向提供方反馈，形成“供-用-回”的共享利用闭环机制。

（二）综合施策创新调查监测技术方法

近年来，自然资源部陆续出台相关文件，明确提出要构建“天-空-地-网”为一体的自然资源调查监测技术体系，旨在实现对自然资源全要素、全流程、全覆盖的现代化监管。其中基于自然资源三维立体时空数据模型的提出，为实现全国自然资源调查监测核心数据的集成管理提供了指导。这一发展趋势表明调查监测工作正在由单一向综合、分散向协同、粗放向精细进行转变。因此需要综合施策创新调查监测技术方法，形成以自然资源全要素为对象，以常态化监测为导向，集成卫星遥感、无人机、物联网传感器及智能感知等手段，串联空间规划、用途管制、耕地保护等各项自然资源业务，构建“天-空-地-网”一体化综合态势感知技术。同时还要进一步重点打造智能化感知能力、协同化调查能力、立体化管理能力，赋能自然资源调查监测管理工作，服务自然资源治理体系和治理能力现代化。

（三）加强人才队伍建设，补齐监测信息化短板

城市国土空间监测由于时间紧、任务重，对技术人员的要求较高，所以需要提高调查监测管理人员业务水平，加强调查监测专业技术队伍建设。建议通过开展多层级的技术交流、线上培训和解答、建立答疑群以及典型错误案例集等方式，加强对调查监测业务管理人员与技术人员培训，营造重学习、精业务、提素质的氛围，探索实行“管理+业务”“线上+线下”“老带新”等多种人才培养方式和工作推进模式，培养一批业务拿手、本领过硬的高素质技能人才队伍，并不断补齐信息化短板，提升调查监测技术水平。

（四）推进日常更新监测

围绕自然资源管理与国土空间治理需求，适度加密城市国土空间变化监测，并探究建立横向协同、纵向联通的自然资源动态监测机制，按照季度或实时频次，健全自然资源管理涉及地类变化的日常更新协同闭环工作机制，并加强与国土变更调查业务的联动更新，以便及时反映自然资源管理成效，更好地支撑服务自然资源管理工作。同时，需要进一步推动实现空间布局均衡化、要素配置精准化、耕地保护长效化、生态保护一体化、资源利用高效化、权益保障法治化的国土空间科学治理新格局。

四、结语

城市国土空间监测具有重构性、持续性，并在不断优化完善，是自然资源监测网络构建的重要内容之一。下一步的重点是紧密围绕国土空间规划实施监督、用途管制和城市体检评估等需求，开展拱墅区城市国土空间监测成果应用和统计分析评价工作，以促进成果转化应用，更好地满足自然资源管理和国土空间治理等工作的需要。本文在前期业务管理和技术实施的基础上，浅谈了在监测工作中遇到的问题，并提出了相应的解决方案，希望能对今后的工作开展提供一定的借鉴与帮助。