COP27设立“损失与损害基金”

刘茜萌，李志文

（大连海事大学 法学院，辽宁 大连 116000）

2022年11月6日至20日，《联合国气候变化框架公约》第二十七次缔约方大会（COP27）在埃及海滨城市沙姆沙伊赫举办。会议期间，缔约各方就多个关心的议题进行了激烈交锋，期间一度有“谈判破裂”风险，但在各方积极拯救和妥协下，大会最终取得了一揽子积极成果，其中设立“损失与损害基金”是此次气候大会最为亮眼的成绩。当然此次大会也有一些遗憾，如在全球变暖温控目标、淘汰化石能源等方面并未取得新的进展。但无论如何，本次大会都向气候正义迈出了关键性一步，未来，世界各国还需继续在联合国气候变化框架内积极行动，将大会协议转变为实实在在的气候成果，推动全球气候公平和减排事业持续前进。

大会向化石能源进一步妥协

1992年5月9日，《联合国气候变化框架公约》在联合国大会上被表决通过，同年6月向世界各国政府首脑开放签署，1994年3月21日公约正式生效，截至目前全球共有150多个国家和地区的政府组织签署了该公约。该公约也是联合国框架内影响力最大的气候变化协定。

2022年11月6日至20日，《联合国气候变化框架公约》第二十七次缔约方大会（COP27）在埃及海滨城市沙姆沙伊赫举办。本次大会的主要议题是“减缓、适应、资金、合作”，其中，“减缓”是指减少温室气体排放，使其在大气中的浓度得以稳定乃至降低。显然，这是一项长期而艰巨的任务和目标。“适应”是气候变化趋势下人类当前的必然选择。从短期来看，全球气候变暖趋势仍将继续，为此我们有必要提前分析和研判气候变化对自然生态系统和经济社会系统的潜在影响和危害，并积极采取应对措施，使人类更好地“适应”这一未来趋势。“资金”是发展中国家温室气体减排的重要助推动因之一。发达国家在其过往发展中主要依赖化石能源，向大气中排放了远超发展中国家的温室气体，要为全球气候变暖负主要责任。发展中国家温室气体排放少，却是气候变化的最大受害者。为推动全球减排，发达国家应向发展中国家提供必要的减排技术和资金，以实现全球减排背景下的“气候公平和正义”。“合作”是指进一步加强世界各国在温室气体减排、生态保护、防灾减灾、清洁能源、低碳城市等领域的经验交流、技术合作和多方对话，以更好地推动全球减排事业发展。

在第27届联合国气候变化大会上，各国充分表达了自己的气候诉求，经过两周多的艰难谈判，缔约国终于同意设置旨在帮助发展中国家和气候脆弱国家的“损失与损害基金”，成为本次气候大会最亮眼的成绩。但大会并未在温室气体减排和全球温度控制方面做出新的承诺，部分国家对此表示失望，认为气候变化大会达成的协议未能进一步推动温室气体减排。11月21日，中国外交部发言人毛宁积极肯定了第27届气候变化大会的成果，认为大会继续坚持了气候领域的多边主义，并释放了全球合力应对气候变化挑战的积极信号。

自俄乌冲突以来，全球能源危机愈演愈烈，以往主张减少化石能源使用的国家，也开始在2022年大量进口煤炭、石油和天然气。在本次气候大会上，一些产油国也从自身利益出发，反对削减所有化石能源。最终本次气候变化大会对化石能源做出了妥协，“逐步淘汰所有化石能源”的表述并未出现在最终协议中。

除此之外，本次大会还对天然气的能源地位划分做出了改变。俄乌冲突导致欧洲国家的能源短缺问题愈发严峻，在这一背景下，欧洲国家对天然气的态度也发生改变。2022年7月6日，欧洲议会通过法案将“天然气、核能”纳入绿色能源范畴。该法案一经推出，就在世界范围内引发巨大争议，欧盟成员国奥地利甚至就该法案内容上诉至欧盟最高法院，全球十多个环保组织也表示将就该法案向欧盟委员会发起法律挑战。欧盟的能源政策转变在本次气候变化大会上也有体现，会上欧盟国家认为与煤炭相比，天然气的碳排放量更低，若将它们混为一谈，可能会减缓各国去煤进度，因此不希望混淆削减化石能源的优先顺序。最终在本次气候大会协议中，将天然气定义为了“低排放能源”。这可能会在未来导致全球天然气使用量的大幅增加，长远来看，不利于全球逐步淘汰化石能源进程。

大会设立“损失与损害基金”

《巴黎气候协定》设定的控制气候变暖长期目标是将全球平均气温升高幅度控制在工业化前水平2℃以内，并尽最大努力追求1.5℃目标。然而在目标确定后，不少国家却并未真正行动起来履行自己的减排承诺，比如作为全球碳排放大国，美国甚至在《巴黎协定》签署两年后就宣布退出，给全球减排事业蒙上阴影。部分国家不负责任的行为导致全球减排事业发展与预定目标相去甚远。

进入2022年，受新冠疫情以及地缘政治影响，全球能源供应链受到极大冲击，部分发达国家开始重新拥抱化石能源，这显然是在全球减排问题上开倒车的行为。在这一背景下，不少国家认为1.5℃气候控制目标是一个自欺欺人的说法，例如沙特、巴西等发展中国家就坚决反对这一目标设定，认为必须将升温幅度放宽至2℃以内。2022年10月份，联合国环境署发布的气候行动报告显示，要实现1.5℃目标，世界各国必须在2030年之前将碳排放量下降45%，而这对部分国家而言几乎是不可能完成的任务。在本次气候变化大会上，主办国埃及更加注重发展中国家的诉求，明显淡化了“减缓”这一争议性主题。最后，在经过缔约方激烈争论和谈判后，大会最终协议中没有将“全球升温控制在1.5℃之内”目标写入文本中。相较于第26届气候变化大会，本次大会并未在上次大会温控目标上做出新的承诺，招致了不少批评之声，反对者认为：大会本可以达成更严格的减排协议，已达成的协定不足以让人类和地球向前迈出一步。

对化石能源做出妥协、“将全球升温控制在1.5℃之内”目标未写入大会协议草案，就在外界认为本次大会将在未能达成任何实质性协议中落幕时，会场出现了转机，气候资金谈判传来了令世界振奋的积极消息：各缔约方同意设立期盼已久的“损失与损害基金”，以支持和帮助发展中国家和脆弱国家应对潜在的气候变化危机。毫无疑问，这是本次气候变化大会最值得称道的成果。

“损失与损害基金”最早是由小岛屿国家于1991年提出的，至今已被讨论了31年之久。2012年在卡塔尔首都多哈举行的第18届气候变化大会上，首次以国际法律文书形式提出“损失与损害”原则，为受气候变化影响的发展中国家获得损害援助铺平了国际法律道路。2013年在波兰华沙举行的第19届气候变化大会上正式建立了“华沙损失与损害国际机制”，为“损失与损害基金”奠定了制度雏形。2015年，《巴黎气候协定》中为“损失与损害基金”设置了单独条款，并强调在预警、应急、气候风险分担和生态系统韧性等方面推进国际合作。然而长期以来，以美国为代表的部分发达国家一直对气候损失基金机制持反对态度，它们声称这一机制可能会导致对发达国家不利的国际诉讼和环境赔偿，此外它们还辩称现有的气候资金机制，如绿色气候基金、《联合国气候变化框架公约》外的人道主义援助、联合国减灾办公室等，已经足以解决发展中国家的气候损失损害问题，无需再设立新的气候资金机制。然而面对发展中国家和小岛屿国家的强烈要求，最终在2021年的格拉斯哥气候大会决议中设立了为期两年的“格拉斯哥对话机制”，以“开放、包容的方式”邀请各缔约方以及非缔约方的利益相关者围绕损失与损害资金安排进行后续务实讨论。然而由于发达国家的反对，该对话机制并未实质性运作。由于在该问题上迟迟得不到回应，小岛屿国家对关系自己生死存亡的气候谈判已经深感绝望和疲惫，南北国家互信也降至冰点。联合国秘书长古特雷斯在会前表示，如果富裕国家和贫穷国家在本次大会上达不成历史性的突破性协议，我们就要完蛋了。

在本次气候大会中气候资金议题谈判中，面对发展中国家强烈的坚持，以及谈判崩盘、南北互信彻底破裂的巨大风险和压力，发达国家最终不得不做出让步，同意设立“损失与损害基金”，帮助发展中国家和脆弱国家应对气候变化的危害。虽然这一基金获得了通过，但发达国家代表希望气候资金用于帮助最脆弱的贫困国家，不应该流向“高收入”发展中国家。同时，他们还要求高收入发展中国家，如盛产石油的西亚国家共同出资，补偿受气候变化影响的贫穷国家。

“损失与损害基金”通过后，极大地鼓舞了发展中国家。非洲国家集团气候谈判小组首席谈判代表卡洛加将之称为“独一无二的时刻”。巴基斯坦气候变化部长拉赫曼表示：“这不是接受慈善，这是对我们的未来和气候正义投资的首付。”联合国秘书长古特雷斯表示：损失与损害资金的通过标志着大会向气候正义迈出了重要一步。

非洲气候议题未获足够重视

非洲拥有丰富的太阳能、风能、水能、生物质能等可再生能源，由于缺乏资金和技术却无力进行开发。在COP27之前，非洲国家曾寄希望于COP27设置特别的非洲气候议程，以推动非洲的气候资金和能源转型问题，但欧洲国家出于自身私利不断干涉非洲国家能源政策走向，致使主办国埃及会前宣称的“非洲的气候大会”走向失败和破产。

由于特殊的气候、地理条件，非洲拥有十分可观的可再生能源储量。非洲红海海岸、亚丁湾以及东非大裂谷地带，地热资源丰富，位于该地区的肯尼亚是全球第八大地热能生产国。除地热能外，非洲大陆的风力潜能也十分巨大，科学家估计非洲的风力发电潜力约为38.23亿兆瓦，占全球三分之一。非洲的全称是“阿非利加州”，意思是“阳光灼热”的地方，从这个名称就能知道非洲这片炙热的土地一定拥有良好的光照条件，以本次气候大会举办国埃及为例，该国全年日均光照时间在9～11小时之间，年均太阳直接辐射强度高达每平方米2 000～3 200千瓦时，这样优越的光照条件在世界范围内都是极少的。事实上非洲是全球太阳能资源最丰富的大陆，储量和开发潜力是欧洲的两倍，光伏产业发展潜力巨大。

非洲绝大部分国家经济发展落后，在这片拥有12.86亿人口的大陆上，目前还有6亿人无法获得能源供应，同时非洲人口增长速度仅次于亚洲，居全球第二，未来必然会面临更加严峻的能源危机和挑战。毫无疑问，大力开发利用可再生能源，是非洲缓解能源问题，减少温室气体排放，推动经济社会可持续发展的必然选择。非洲虽然可再生能源发展潜力巨大，但由于缺乏技术和资金支持，目前开发利用十分有限。根据国际能源署最新的统计数据，非洲拥有全球60%的优质太阳能资源，但光伏发电设备安装规模仅占全球总量的1%。因此，非洲国家希望借主办方和东道主优势，使非洲国家的诉求和议题获得更多关注，并获得更多气候资金和技术。在大会前，非洲各国政府就向大会提出了三大诉求：认识到非洲的特殊情况，气候融资，清洁能源转型。大会主席国埃及，也曾在会前承诺第27届气候大会将是“非洲的气候大会”（The African COP），非洲大陆的需求也将会是大会的“领先、核心”议题，但从大会的实际走向和结果来看，非洲国家气候议题并未获得足够重视。

西方发达国家正在干涉非洲的能源政策发展方向。非政府组织“非洲能源转型”创始人穆罕默德·阿道认为：非洲拥有发展可再生能源的巨大潜力，如果获得足够的资金和技术，未来很可能发展成为国际可再生能源供应巨头，但欧洲国家却只想把非洲变成自己的化石能源供应基地。自俄乌冲突以来，能源危机在德国、英国、意大利等多个欧洲发达国家爆发，为满足本国能源需求，这些国家开始积极推动非洲国家进行化石能源开发。目前非洲绝大部分的化石能源公司都来自欧洲发达国家，它们以“发展非洲经济”为名，向非洲各国政府许以颇具吸引力的盈利计划，目前不少非洲国家已因这种“贿赂”的方式而转变了本国能源政策，使非洲国家的能源转型计划遭受挑战。在这一背景下，原本非洲国家所期望的“非洲的气候大会”，在西方发达国家干预下，最终走向失败。

中国发出应对气候变化的强音

自《联合国气候变化框架公约》确立以来，我国就一直积极参与到国际减排和气候合作中。在COP27大会上，我国向大会秘书处提交了《中国落实国家自主贡献目标进展报告（2022）》（下文简称《报告》），该报告系统总结了我国更新国家自主贡献目标以来的新战略部署和举措，重点阐释了我国在应对气候变化领域的顶层设计，集中展示了我国在工业、交通、建筑、农业、全民减排等领域取得的积极进展，并全面总结了我国在可再生能源、生态系统碳汇、碳交易市场建设以及适应气候变化等方面的有益经验，为世界节能减排和应对气候变化贡献了中国智慧和中国方案。《报告》指出，在《巴黎气候协定》签订当年（2015年），我国就向世界公布了2030年国家自主行动目标，2019年年底我国已经提前超额完成2020年气候行动目标。此外报告数据还显示到2021年年底，我国碳排放强度比2020年降低了3.8%，比2005年下降了50.8%。这距离我国提出的“到2030年中国碳强度比2005年下降65%以上”的目标，已经越来越近。2019年8月，全球顶级期刊《自然》子刊《自然·可持续性》发表学术论文认为中国有望提前9年完成《巴黎协定》碳减排目标。透过进展报告可以看出，我国为各国减排事业做出了积极榜样，充分展示了我国在应对气候变化领域负责任大国的形象。

作为最大的发展中国家，我国对发展中国家在平衡经济发展与温室气体减排时面临的选择困境有更为深刻的体会。为此，我国一直在为全球发展中国家提供气候资金，目前已经捐赠了20亿元人民币。在本次气候变化大会上，我国也积极为发展中国家争取气候正义和气候资金，联合众多发展中国家向大会委员会提交了建立“损失和损害资金”的建议，同时急切呼吁发达国家承担起自身应尽的责任和义务，努力践行在巴黎气候协定中所做出的气候资金承诺，一系列行动为本次大会气候资金协议达成做出了重要贡献。

2022年8月初，美国前众议长佩洛西不顾中方强烈反对和严正交涉，窜访我国台湾地区，严重挑战中美关系基础。8月5日，我国外交部出台了八项反制措施，其中就包括“暂停中美气候变化商谈”。2022年11月14日下午，在二十国集团领导人峰会前夕，中国国家主席习近平同美国总统拜登举行了双边会晤，双方同意恢复在气候变化问题上的国际合作与沟通，11月19日，在本次气候大会上中美双方气候变化问题特使就多边重点气候谈判议题进行了坦诚、友好、积极、建设性对话。气候变化问题是中美寻求合作的重要领域，双方在碳足迹计算、甲烷减排以及可再生能源领域都有广阔的合作空间。中美重启气候对话、开展气候合作对全球减排事业具有重要意义，期待未来双方在气候变化合作领域取得更大进展。

在COP27期间，我国在会场蓝区设置了“中国角”，举办了多场主题边会，进一步加强了我国在气候变化领域的对外宣传与合作交流。在会场绿区，我国专门为本国参会企业设置了企业绿色转型主题展厅。在这里，各行各业的中国企业向世界展示了它们独特的低碳案例和创新性减排技术，引起了参会代表的广泛关注和赞誉。比如，华为公司展示了它们利用数字技术创新工业流程，降低制造企业能耗和碳排放，赋能绿色发展的经典案例。腾讯公司展示了它们与冰岛碳封存公司Carbfix合作的中国首个二氧化碳矿化封存示范项目。满帮集团分享了它们利用数字货运物流平台带动千万货车司机参与减排的实践经验。中华环保联合会则用他们的“碳减排数字账本”应用程序，向代表们展示了数字技术在全民减排方面的技术优势。在谈判场内，我国政府代表团在气候谈判中的话语权不断提升，获得越来越多的关注和支持。在谈判场外，我国企业从联合国气候变化大会中的参与者转变为了引领者和推动者，他们带去的经验和案例更加全面展示了我国应对气候变化的能力和决心，也有力地支持和配合了中国谈判代表的工作。

2023年，对全球应对气候变化事业来说，是一个十分重要的年份。一方面，本次气候变化大会的关键成果“损失与损害基金”具体细节将在2023年敲定，其中包括出资国和受益国名单。这是影响未来全球应对气候变化风向的重要事件。另一方面，在2023年第28届联合国气候变化大会上，将对各国履行《巴黎气候协定》情况进行中期盘点，这对全球减排和控制气候变化工作具有重要意义。我们期望本次大会取得的积极成果能在未来得到有效贯彻和落实，也希望下一次大会能继续坚持气候变化领域的多边主义原则，各缔约国继续从人类命运共同体高度出发，切实履行承诺，加强合作，务实行动，保护人类的地球家园。