大食物观下的农产品质量安全治理策略——一个基于有效市场和有为政府的社会共治框架

李雪红，王华书

（贵州大学 经济学院，贵州 贵阳 550025）

一、引言

食用农产品是居民最常消费的食物，其质量安全是直接影响人民生活水平的重大民生问题。党的二十大报告指出，“树立大食物观，发展设施农业，构建多元化食物供给体系”。大食物观下的食物安全不仅包含食物的数量安全，更是强调质量安全、营养安全、生态与资源安全等方面的协调统一，数量与质量安全则是营养与资源安全的基础要求[1]。然而农药残留超标、违法使用添加剂等情况在实际生活中屡见不鲜，毒鸡蛋、瘦肉精、土坑酸菜、香精大米等各类安全事件层出不穷，农产品质量安全的治理仍然任重道远。

针对农产品质量安全的多元主体共治策略，牛亮云（2016）[2]论述了食品安全风险社会共治的理论渊源、运行机制和各主体的边界；王建华等（2016）[3]梳理了政府、市场与社会力量参与食品安全风险社会共治的治理逻辑，并提出多中心嵌入的设计；侯博和吴林海（2022）[4]提出政府与企业互补共治、政府和社会互信共治、政府、市场和社会协同共治三个层面的实现路径；王可山（2022）[5]从产业基础和政策工具等要素出发，提出要协调食品安全风险与主体责任、利益以及治理机制之间的关系等建议。

总体而言，学者对农产品质量安全治理进行了深入的研究，但仍然存在一些不足：一是多元主体共治的研究仍然较少，且对各主体治理的理论基础、详细职能及存在的问题研究较少；二是目前的社会共治集中于食品领域，缺乏农产品领域的相关研究，农产品是一类特殊的食品，在生产中还涉及众多小农户，农产品的社会共治应有其新的特点。因此，本文基于新结构经济学中的有为政府和有效市场逻辑，将政府和市场作为基础架构纳入农产品质量安全体系，在此基础上，详细分析了合作社、协会、媒体等社会主体的多元补充作用，构建一个农产品质量安全多元主体共治的框架。

二、新结构经济学有效市场、有为政府与农产品质量安全问题的契合性

林毅夫（2017）[6]提出新结构经济学理论，重新界定了政府与市场的关系和职能，该理论认为一个经济体在某时点的要素禀赋和结构决定了该时刻的产业和技术结构及与之相适应的软硬基础设施，产业和技术结构等又决定了经济发展水平，因此应从要素禀赋出发遵循比较优势来选择相应的技术和产业；而产业、技术、软的制度环境、硬的基础设施都处于不断变迁的过程，这个过程既需要“有效市场”，也需要“有为政府”[7]；“有效市场”表现为要素的相对价格能够反映要素禀赋的结构，“有为政府”主要体现在通过“产业甄别和因势利导”框架识别发展具有比较优势的产业、完善产业升级所需的软硬基础设施以降低交易费用、为先驱企业补偿外部性等方面[6]。总之，经济发展离不开“有效市场”和“有为政府”的共同作用。

农产品质量安全主要指达到农产品质量安全标准，符合保障人的健康、安全的要求，具有公共物品特点，其质量安全产生问题的原因可以分为两大类：（1）市场失灵。农产品是典型的经验品，消费者无法区分高质量农产品和低质量农产品而倾向于支付平均价格；生产高质量的企业和农户无法获得相应的利润，最终出现高质量产品被“逐出”市场的逆向选择现象；同时，生产者也有潜在的道德风险，最终市场不再有效。（2）政府失灵。当市场失灵时，政府应充分发挥职能，通过政府公信力向市场传递有效信息，改变生产者和消费者的信息不对称，并对生产者进行监管。但实际上从田间到餐桌的诸多环节涉及众多分散的农户、中间商，政府监管不到位而出现政府失灵的情况时有发生。

农产品质量问题与市场和政府息息相关，这与新结构经济学所倡导的有为政府和有效市场相契合，基于新结构经济学有为政府和有效市场的理论来考虑农产品质量安全的治理问题，则应分别从市场和政府两个视角出发。首先，市场要有效，即生产者向消费者传递优质农产品的信号，消费者有效接收信号并给予优质农产品合适的价格。其次，政府要有为，政府需因势利导为农业提供产业政策指引，建立顶层监管机制、完善农产品认证机制等。需要说明的有两点，第一，政府有为和市场有效并不是完全割裂、独立运行的。市场发挥有效的价格机制需要政府提供相应的政策支持和引导，政府提供软、硬基础设施的目的也是为市场服务，二者是互相依存、和谐共生的关系，在此过程中，政府需明确自身的职能边界，在充分有为的同时不干预市场原本的运行。第二，政府有为和市场有效并不是农产品质量安全运行的前提假定，而是一种理想的目标；实际上，政府监管不到位而出现政府失灵的情况时有发生，政府并非是一个全知全能的政府，因此也需要其他社会主体积极参与农产品质量安全共治。

可以说，优质优价的农产品市场能够充分运行是农产品质量安全的决定性机制，当市场效率低下时，需要有为的政府实行严格的监管和制度性的保障，有效市场和有为政府是保障农产品质量安全的底层基础，在此基础上，社会各类主体积极参与共治作为补充，下文详细分析各类主体的职能、运行问题及对策建议。

三、优质优价的农产品市场：农产品质量安全的决定性机制

理解优质优价的农产品市场机制运行的经济学规律十分重要。在完全竞争市场和理性经济人假设下，消费者可以区分不同质量的产品，并为高品质的产品支付较高的价格，在利润最大化的驱使下，生产者会自动生产高品质的农产品，价格机制自动调节供需，优质优价得以实现并形成了良性循环。然而，农产品具有典型的经验品特点，消费者在购买食用后才可判断农产品的质量特征。若消费者判断某农产品是优质农产品的概率为λ1=θ1Φ1，其中Φ1为消费者的自身经验，0＜θ1＜1。此时消费者愿意支付的价格为P1=λ1PH+（1-λ1）PL=θ1Φ1PH+（1-θ1Φ1）PL，易知，∂P/∂Φ1=θ1（PH-PL）＞0，即消费者经验越丰富，越能对农产品质量做出判断，支付合理价格，但只有当λ1=1，即消费者完全可以识别优质农产品时，才会有P1=PH。对于生产者而言，若消费者无法识别普通农产品和优质农产品而倾向支付平均价格P1，则有P1-CH1＜P1-CL1，即生产优质农产品的收益反而小于劣质农产品，农户有生产劣质农产品的动机，容易产生道德风险。在逆向选择和道德风险的作用下，优质优价的农产品价格机制失灵。

此时，认证和声誉机制能在一定程度上发挥作用。生产者可以通过采用三品一标认证、建立自有品牌等措施向消费者传递优质农产品的信号，但同时也会带来增量成本ΔC。对于消费者而言，在品牌声誉和认证信号的影响下，消费者认为其是优质农产品的概率增加为λ2=θ1Φ1+θ2Φ2+θ3Φ3，其中Φ2为农户或企业声誉，Φ3为认证，0＜θ2＜1，0＜θ3＜1；此时其愿意支付的价格为P2=λ2PH+（1-λ2）PL=（θ1Φ1+θ2Φ2+θ3Φ3）PH+（1-θ1Φ1-θ2Φ2-θ3Φ3）PL，由品牌和认证带来的支付溢价ΔP=P2-P1=（λ2-λ1）（PH-PL）＞0；同时∂P/∂Φ2=θ2（PH-PL）＞0，∂P/∂Φ3=θ3（PH-PL）＞0，即信号机制和声誉机制越有效，消费者支付的价格越高。对于生产者而言，只有当ΔP＞ΔC，即建立品牌和进行认证所带来的收入溢价大于成本增幅时才有利可图。各类研究表明消费者愿意对农产品的品牌、认证和可追溯信息等相关的质量安全信息[8]支付一定溢价，这种溢价提高了生产者的经营效益和农户的收入[9]，高收入正向激励生产者生产安全的农产品[10]。

然而，优质优价的市场体系目前也存在一定问题。在生产端，小农户自身能力有限，在建立品牌和申请认证方面需要依托于企业和合作社，使用成本和利益分配会影响农户生产行为；其次，仅仅依靠小农户的道德伦理无法充分保证农产品的质量安全，这只能通过其他主体进行监管。在消费端，虚假认证和层出不穷的食品安全事件的报道使得消费者对各类认证的信任度降低，认证的信号传递功能减弱；且只有当消费者能充分认识并理解认证农产品的内涵时，才会购买相应产品；但日渐繁杂的食品标签在一定程度上给消费者带来了识别困难，部分消费者甚至没有阅读标签的习惯，消费者对各类农产品属性的支付溢价便产生波动性。

对此，为了更好地发挥优质优价的市场机制，可以从产销两端进行改善。生产端方面，农户和企业首先需要不断提高自身的道德素质，建立完善的自检制度；其次可以采用更加简洁的标签信息、更为丰富的信号传递机制、第三方认证等方式向消费者传递高质量的信息。例如，在展示必要的重点信息的基础上，可以补充碳排放信息、全链条的可追溯信息、食品营养知识等信息，满足多元细分领域的消费者需求；还可以借助农产品电商直播等方式将农产品生产、加工和包装的过程向消费者透明公开。消费端方面，消费者可以通过观看知识讲座科普、主动搜索获取农产品质量安全披露信息等方式来提高识别高质量农产品的能力；可以通过及时送检、举报不合格产品等方式参加到农产品质量监管中，维护自己的合法权益。值得注意的是，仅依靠生产者和消费者自身的能力有一定限制，例如对于农户道德风险、新技术采纳成本高、消费者参与监管和提高认知等都需要政府和社会多元主体的介入。

四、有为的政府：实行农产品质量安全监管的重要主体

政府在农产品安全风险治理中处于重要地位。目前来看，我国包括食用农产品在内的食品安全治理已经积累了诸多宝贵经验。一方面，农产品质量安全相关的法律法规和质量标准是统领行业发展的基石，目前我国已初步形成以《食品安全法》为最高统领、《中华人民共和国农产品质量安全法》《食品安全法实施条例》等在内的一系列的规范性文件和国家标准、行业标准、地方标准、企业标准等标准体系的安全矩阵。另一方面，政府近年整合各类资源，如将质监局、食药监局和工商局组建为市场监督管理总局，基于分类抽样的原理，对各类农产品进行安全抽检监测并在官方网站公开合格与不合格信息，对违规产品及企业进行一定处罚，这既能将农产品安全信息传递给消费者，通过市场选择来倒逼企业生产安全产品，又能通过增加企业违规成本迫使其生产安全产品。

但政府在农产品质量安全治理方面仍有部分不足和诸多可改善的空间。第一，顶层设计尚不完善。与发达国家相比，我国食用农产品质量安全追溯制度处于起步阶段，食品安全标准、食品安全评价系统、农产品质量安全风险管理等制度仍然不完善。例如，目前我国实施的生乳国家标准《食品安全国标标准 生乳》（GB 19301-2010）发布于2010 年，蛋白质含量低于澳大利亚、新西兰等国，但菌落总数却是澳大利亚、新西兰标准的80 倍[11]，该标准饱受到业界和消费者的质疑。第二，部分地区食品抽检效率低。部分政府出于政策性负担和政绩考核等压力，可能会出现“捂盖子”、合谋瞒报等现象，导致抽检结果可能并不能真实反映农产品的安全信息；此外，作为基础的县级农产品质量安全检测机构存在人员技术能力不强、运行管理不规范等问题，影响检测效率。

在农产品质量安全领域，政府最主要的职责是做好市场的“守门人”，未来应继续发挥有为政府的作用。第一，完善农产品质量安全监管体制。应建立源头治理、风险管理、风险评估、全程控制的农产品监督管理制度，建立更高要求、更高标准的农产品质量安全标准，尽快出台制定农产品质量安全追溯管理办法和追溯目录。第二，实行最严格的安全抽检。政府可以增加抽检频率，提高处罚力度，增加企业生产低质产品的成本，将低质产品扼杀在摇篮中；可以采用黑红名单制度，将不诚信的企业和农户信息向消费者公布；进一步整合各类资源，将消费者利益等纳入政府绩效考核，对瞒报和合谋等情况给予严厉处罚；对县级农产品质量全检测机构进行培训和帮扶，提高检测能力。第三，政府还可以提供各种公共服务。在生产端，政府可以面向小农户重点开展农药施用知识与技能培训、宣传农产品质量安全知识等来提高农户的质量安全认知和道德意识；面向合作社和企业重点开展区块链等新型可追溯系统的开发使用、农产品自主品牌和商标的建设推广等内容，通过便利农产品认证流程，降低企业认证成本等降低企业新技术的采纳成本。在消费端，一方面可通过在学校开设农产品安全及食品营养等通识课程提高消费者的安全营养知识；另一方面可完善网络平台的消费投诉机制、提供便民流动监测点来发挥消费者的协同监管作用。此外，政府还应对各类新兴的消费业态，如网络直播、社区团购进行适度的监管，引导农产品销售良性发展。

五、各司其职的多元社会主体：农产品质量安全治理的有效补充

农产品从农户种养殖到最终被消费者食用，经历了多个社会主体，是一个涵盖多元主体在内的复杂共生系统，仅依靠有效市场和有为政府来治理农产品质量安全问题仍然不够，需要各组织、协会、媒体发挥各自的职能，实现多元主体共治。

（一）链接紧密的产业组织：保证农产品安全的有效模式

目前我国农业生产经营主体仍然是小农户，通过农业产业组织将分散的农户联结起来共同作业，帮助农户遵守统一的农产品质量管理规范有助于提高农户质量安全生产水平。在各类产业组织模式中，以合作社为代表的产业组织被认为是解决农产品质量问题的有效组织之一。一方面，合作社通过入股、签订协议等方式与社员形成契约，为其提供全产业链的服务以降低农户成本，同时也会对农户的生产过程进行监督。另一方面，以合作社为主体统一销售能增加销售规模，建立品牌能提高销售溢价，因此，加入合作社通常能提高农户收入。在组织制度的监督约束和高收益的利益双重驱动下，加入合作社的农户的农药和化肥使用量会明显下降[12]。

但目前我国存在着大量的“伪合作社”，真正的合作社带动的小农户数量仍不够多；同时合作社因为管理模式和内部治理不完善、经营品类多样等原因，在质量控制效果方面差异较大。此外，农户在产业组织体系中仍然处于相对劣势的地位，获得的利益分配有限，因此农户加入合作社、采取安全的生产行为的意愿比较有限。

对此，合作社可与农户构建更加紧密的产业组织链接机制。产业组织模式上，充分发挥龙头企业和合作社的带动作用，实行“农户+基地+合作社+企业/超市”等多种模式。利益分配上，因地制宜采用“保底分红+按股分红”“返租倒包”等多种分配方式，切实增加农户收益的可获得性。内部治理和管理机制上，合作社需建立清晰的产权制度、完善的管理章程、定期财务信息披露制度、灵活的进入退出机制、奖惩分明的激励约束机制等，增强自身的质量控制能力；还可充分发挥核心成员的示范效应等社会规范来引导农户生产安全农产品。

（二）公正、独立和公益的行业协会：协调多方的中间组织

食用农产品行业协会是农产品安全共治的重要参与者，主要有两大职能：一是行业自律、服务行业生产者、引导和督促食品生产经营者依法生产经营；二是宣传、普及食品安全知识，引导、教育消费者。

理论上，与政府相比，行业协会在接触行业市场信息、技术信息等方面更加便利，较政府而言更能发挥原本的职能，然而事实却并不乐观。第一，部分协会在政府和企业间无法保持中立。在我国，部分协会很容易成为政府的附属机构，仅参与行业调查、统计、信息搜集、培训等“软性”行业管理活动，为行业自律提供最为关键的“牙齿”的权力却流于形式[13]。同时，协会在行业出现食品安全危机时，往往倾向于保护行业利益而不是及时解答消费者和媒体的诘问[14]。第二，协会与消费者沟通不畅。目前缺乏协会与消费者的沟通平台，协会未能很好地引导和宣传食品安全知识，消费者对协会的信任度也较低。

行业协会充分发挥共治职能还有很长的路要走。第一，协会需要在与政府和企业的共同工作中保持公正的态度。首先，政府可以通过法律条例的形式明确食用农产品行业协会的权限，让其能够独立的开展工作，承担更多硬性职责。其次，协会则可以逐步建立企业信用黑红名单制度，探索对企业失信行为的惩戒办法，真正成为企业的监管者和引导者。第二，完善与消费者的沟通机制。协会可以采取在网站公开协会工作内容、开设视频号为消费者普及农产品安全相关知识、为消费者提供投诉举报的在线平台等方式增加与消费者的联系。

（三）实事求是的新闻媒体：监管农产品质量安全的补充渠道

在信息极速传播的现代社会，一部手机、一个网络便可成为公众发声的阵地，新闻媒体的报道、消费者的直播体验都可能引起公众的广泛关注，媒体已经成为曝光农产品质量安全问题的重要渠道。

媒体对不合格农产品的曝光是制约生产者的有效渠道。首先，媒体曝光会直接引发社会的高度关注，并可能在短时间内迅速发酵，消费者会快速降低对相关农产品的信任和购买率，并可能出现集体抵制情况，迫使低质量农产品和相关企业退出市场。其次，对某一产品和企业的曝光会警示其他类似企业加强对农副产品生产加工过程的严格监管，从而提升农副产品的质量。最后，当农产品质量问题持续发酵时，会引起政府等部门的重视，从而对当事企业、相关行业进行督促整改，从长期看有利于提高整个行业的规范生产和农副产品的质量安全。

然而，媒体肆意曝光又带来一些问题。首先，作为社会舆论的“意见领袖”，媒体报道所传递的情绪和观点往往会引导社会舆论走向，容易引发消费者的食品安全恐慌，还会传染至其他地区和行业，引起集体声誉危机。此外，网络上信息造假成本低、传播快，极易出现网络谣言，此类谣言不仅未正向监督行业发展，还易引发消费者的信任危机，如2020 年的三文鱼“案板门”事件，对相关产业造成重创。

因此，在社会共治格局下，新闻媒体应做到既敢于负责任、有证据地揭露任何企业生产加工问题农产品的违法行为，做敢于为消费者发声、科学公正的新时代媒体人，又要当为消费者树立正确的食品安全认知观念的领路人。在此过程中，政府也要严厉打击网络谣言事件，引导媒体的健康发展。

六、结论：基于有效市场和有为政府的农产品质量安全共治策略

大食物观下，食用农产品的质量安全处于更加重要的地位，但在大国小农和农产品涉及主体较多的背景下，单一地依靠政府监管或市场机制都是不可取的，需要政府、市场、消费者、生产主体等多元主体共同治理。有效市场-有为政府共同构成治理农产品质量安全问题的底层基础，其中，优质优价的农产品市场发挥着决定性的作用，生产者需要生产优质农产品，并采用各种认证和标识来向消费者传递优质的信号，消费者则需不断提高自身农产品安全认知，有效识别高质量农产品并为其支付合适的价格，优质优价能够得到良性循环；政府则是实行农产品质量安全监管的重要主体，需要不断完善市场运行所需要的政策监管体制，包括但不限于完善农产品质量安全法律体系、实行最严格的抽检处罚、为产销两端提供全面的公共服务，补齐农产品质量监管和行业发展及认证所需要的各类软、硬基础设施等。其他社会主体充分发挥职能是治理农产品质量安全问题的有效补充：其中，合作社将小农户链接入大市场，为农户提供产前、产中和产后的服务和监管，建立合作社品牌统一销售实现农产品溢价，通过组织制度的约束和市场溢价的激励双重保障来实现农产品的高品质；协会等主体可发挥制定标准、咨询培训、行业自律、引导消费者的作用；媒体则主要负责及时曝光不安全的农产品信息、引导和提高消费者树立正确的农产品安全理念和认知等。最终多方共同协作，形成一个“有效市场-有为政府-各司其职的多元社会主体”的农产品质量安全治理框架。