上海土地整治形势、挑战与应对：从综合整治走向空间治理

夏 杰

（1.上海市建设用地和土地整理事务中心，上海 200003；2.自然资源部大都市区国土空间生态修复工程技术创新中心，上海 200003）

改革开放40 多年来，伴随着快速城市化，农村大量耕地和生态用地流失、各类用地破碎化、生态环境恶化、宅基地闲置、城乡差异扩大等系列问题显现[1-2]。应对上述问题与挑战，国家高度重视生态文明建设，并提出乡村振兴战略，改革国土空间规划体系，以空间规划为引领，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化，推动形成生产、生活、生态空间相协调的国土空间开发保护格局。土地整治作为协调人地关系的重要手段，具有重构城乡空间、保障粮食安全、统筹城乡发展、集约利用资源和改善人居环境等多重功能，已成为落实生态文明思想、推动农业农村现代化、促进城乡融合发展的重要平台和抓手[3-6]，并在推进国土空间治理能力现代化中发挥着越来越重要的作用。上海作为超大型城市，资源环境紧约束形势尤为严峻。多年来，上海积极探索以土地整治助推土地资源节约集约利用和城乡统筹融合发展之路。立足新时代新征程，上海土地整治须以更加系统、全面、多元、综合的视角，持续提升其对经济社会可持续发展的支撑保障能力和服务能级。

1 上海大都市土地整治实践历程

上海位于长江入海口，地势平坦，光照充足，农业资源优势显著，以兴修农田水利和开发圩田为主的传统土地整治源远流长，是全国较早开展现代意义上土地整治的地区之一，其现代意义上的土地整治发展大致可分为探索起步、发展壮大、全面发展和综合提升四个阶段。

从20世纪50年代初期到90年代中期为探索起步阶段。此阶段上海紧跟国家土地改革和以增加耕地数量为主的耕地保护步伐，探索实施了零散的、以自发性为主的农业基础条件改善、滩涂成陆土地开发利用等农地整治。

1990 年代中期到2010 年为发展壮大阶段。1993 年，上海结合自身乡镇企业蓬勃发展特点，提出“农业向规模经营集中，工业向园区集中，农民居住向城镇集中”的“三个集中”郊区发展战略[2]，并围绕“三个集中”推动了以农地整理、农村居民点置换、耕地占补平衡为主的土地综合整治，上海土地整治不断发展壮大，在全国产生深远影响。

2010—2018 年为全面发展阶段。为更好应对城市化快速推进带来的耕地快速减少且后备资源不足、建设用地利用粗放低效、生态空间数量不足且质量不高、乡村村落空心衰退等系列挑战[2,6-7]，2010 年，上海成立了专门的市级土地整治机构，上海土地整治发展自此进入快车道。2011 年，上海启动了首轮土地整治规划编制，在全国率先提出涵盖农用地整治、农村居民点整治及城市开发边界外低效工业用地整治、市地整治等多种类型的“大都市综合型土地整治”战略导向，并在规划引领下先后启动开展了以“田、水、路、林、村”等多要素综合整治为主的市级土地综合整治项目、以多功能复合绿色开放生态空间打造为目标的郊野公园建设、城市开发边界外低效建设用地减量化等不同类型土地整治，探索编制了以提升郊野地区用地效率为首要目标、对郊野地区实现全覆盖单元网格化管理的郊野单元村庄规划，开展了“土地整治+”艺术、体育等跨界探索实践，有力推动了上海土地资源的高质量利用及经济社会绿色转型发展。

2018 年以来，随着自然资源部成立以及国家国土空间规划体系改革等新形势要求，上海积极响应国家关于开展全域土地综合整治试点的通知，在原有系列实践基础上进一步强化土地整治的全域性、整体性和系统性，探索开展了以国土空间整体保护、系统修复、综合治理为目标的全域土地综合整治试点实践，上海土地整治进入综合提升阶段。

至2022 年，全市实现了镇级层面84 个郊野单元规划全覆盖，实施5 批次17 个市级土地整治项目，建成10个郊野公园，完成低效建设用地减量超100 km2，多渠道补充耕地超33 万亩（220 km2），切实维护了耕地红线，保障了新增建设用地空间，调优了城乡用地结构布局，促进了生态空间扩容提质，改善了乡村生产生活面貌，综合成效显著[2,8]。

2 上海大都市土地整治关键做法

2.1 构建土地整治规划体系，引导“土地整治”转向“综合型整治”

2011 年，上海启动全市首个市级土地整治规划编制，提出“以综合型土地整治推进上海转型发展”的总体战略，并依托上海“两规合一”体制优势，在全国率先建立了乡村地区全覆盖、网格化单元管理的规划统筹平台—郊野单元规划，由此构建形成“市—区—郊野单元”三级土地整治规划体系。在规划引领下，上海土地整治逐步实现了由单项整治向田水路林村厂综合整治的转变。新时期，贯彻生态文明建设和乡村振兴战略目标，落实空间规划体系改革要求，上海进一步形成以国土空间生态修复专项规划和郊野单元村庄规划为主体的规划统筹平台，以此全面承载城乡发展战略在郊野地区的落地实施，全面统筹各条线乡村建设行为在空间上的协调一致。

2.2 以市级土地整治项目和郊野公园建设为代表，探索大都市城乡融合发展新路径

适应经济社会转型发展要求，2011 年，上海在基本农田保护区集中区域，选址启动了第一批市级土地整治项目，以补充耕地数量、改善乡村生产生活生态面貌为核心，对田水路林村厂实施综合整治，推动区域土地利用结构布局优化、乡村基础设施改善和生态景观风貌提升。以此为基础，2012 年，上海在全市生态网络关键节点选址开展郊野公园建设，首批推进7 个试点，试点区域在有机整合农田林网、河湖水系等自然肌理基础上，统筹实施山水林田湖草系统修复、田水路林村厂综合整治，并辅以历史文化资源挖掘、风貌保护提升、基础及公服设施配套等，实现了大都市郊野生态空间品质提升和功能重塑，为市民提供了优质生态环境和独特乡野体验。通过实施市级土地整治项目和郊野公园建设，上海乡村用地空间布局得到优化、乡村生产生活条件和环境品质得到提升，吸引了城市资本、技术、人口等资源要素向乡村流动，激发了乡村活力，促进了乡村产业转型升级和新兴业态培育，有力推动了乡村振兴和城乡融合发展。

2.3 以低效建设用地减量化为核心，打造城乡建设用地空间优化“调节器”

为推进城市转型发展，2014 年，上海以促进土地资源高质量利用为抓手，确定了“五量调控”（总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高）土地利用基本策略，至此，上海开始有目标、有计划地推动低效建设用地减量化。自实施至今，上海即将完成三轮减量化三年行动计划，减量对象从最开始的主要针对不符合规划且社会、经济和生态效益较差的城市开发边界外现状低效工矿仓储用地，拓展到低效、闲置的宅基地、其他建设用地等类型。在推进过程中，上海建立了以新增建设用地计划和减量化关联机制为核心到“五个计划”（土地供应计划、土地准备计划、增量建设用地计划、建设用地减量化计划、存量用地盘活计划）联动管理的政策支撑框架。“五个计划”联动管理从储与供、增与存、减与增等核心计划的联动逻辑入手，通过计划联动管理统筹空间资源，形成了对土地供给全口径的资源要素保障，以减量化倒逼存量土地盘活，辅以相应的资金支持政策、利益调整政策，存量发展的理念已深入人心，以减量和存量为主的土地利用方式已经形成，城乡建设用地空间布局得以优化，有力推动了城市发展由增量扩张向存量更新方式转型。

2.4 拓展“土地整治+”平台，注入大都市乡村多元价值“显化剂”

为提升土地整治对区域发展的驱动作用，发掘并激活乡村价值与活力，2014 年开始，上海尝试将土地整治与艺术、体育、自然教育等进行跨界融合，通过整合社会化资源，引入跨专业团队，搭建起开放协作、跨界融合的“土地整治+”平台，结合金山廊下、嘉定外冈等市级土地整治项目，先后推动了“乡村马拉松”“彩色水稻”种植、废旧建材艺术化再利用等系列特色实践[9]，引导了艺术、体育、金融、科研机构等多元创新主体共同参与，推动了资金、人才等资源要素向乡村集聚。“土地整治+”系列活动的开展，成为区域活力的“显化剂”，金山廊下、嘉定外冈等均已成为上海乡村振兴发展的先行示范区域。

2.5 强化科技创新支撑，促进大都市土地整治理论与实践的循环提升

多年来，上海立足大都市区域特点，坚持问题和需求导向，聚焦调查评估、规划引导、整治修复和成效监测等方向，联合相关高校、科研院所，积极开展整治修复关键技术攻关和工程化集成化研发，在水土环境修复[10]、农林湿空间复合利用[11]、生态基底调查[12]等方面取得系列创新成果。在此基础上，依托各类土地整治重大工程项目，积极开展“基底调查—规划设计—工程实施—监测评价”集于一体的示范基地建设，如以农林湿复合为特色的金山区廊下镇“农林水乡”示范基地，逐步探索形成了“理论研究—技术集成—基地示范—科研观测”的全链条、闭环式理论与实践良性互动机制，促进了产学研用有机融合，推动了土地整治实践的提档升级。与此同时，陆续研制出台《土地整治工程建设规范（DB31/T 1056-2017）》《土地整治项目工程质量验收标准（DG/TJ 08-2317-2020）》《土地整治生态工程规划设计规范（DG/TJ 08-2344-2020）》等系列标准，有力提升了土地整治实施的规范化水平，保障了大都市土地整治事业的持续健康发展。

3 上海大都市土地整治综合成效

3.1 严守耕地保护红线，助力现代农业高质量发展

2011 年至今，上海市通过各类土地整治项目补充耕地超220 km2，补充耕地来源包括低效建设用地减量复垦、一般整理复垦（零星农用地及未利用地整理复垦）以及滩涂成陆土地开发整理等。其中，“十二五”期间补充耕地主要来源为一般整理复垦项目，占总补充耕地量的80%以上；“十三五”期间，随着减量化工作的大力推进，补充耕地主要来源转为低效建设用地减量复垦，其补充耕地占比超60%，有力支撑了上海耕地占补平衡任务的落实。此外，土地整治后农田规模化程度提升，田间道路、生产路、灌排管道等农业基础设施得以改善，喷微灌等节水灌溉新技术得以应用，农业整体生产条件明显改善，耕地质量等别明显提高，粮食产能随之增加，农业经营主体得到有效培育，极大促进了现代农业发展。

3.2 坚守用地规模底线，优化城乡用地空间格局

十余年来，上海通过郊野单元规划全覆盖，实现对乡村地区用地空间规模和结构布局的部署与安排，促进了土地资源的合理配置。在规划指引下，低效建设用地减量化、市级土地整治、郊野公园建设等各类项目的实施，持续推动了土地资源的节约集约和高质量利用。截至2023 年6 月，全市累计完成低效建设用地减量复垦101 km2，减量化腾挪出来的用地指标主要用于市政民生项目、经营性项目和工业项目，全市年净增建设用地占年新增建设用地计划的比例从90%下降到25%左右，土地利用方式发生根本性转变，城乡建设用地空间结构布局得到系统优化。此外，通过实施市级土地整治和郊野公园建设，乡村区域形成了集中连片、布局规整的万亩良田、生态林、菜田、农宅空间格局，空间集约度、农居和产业集中度、农田连片度显著提高，整体用地布局明显优化。

3.3 锚固郊野生态空间，推动生态之城建设

多年来，上海通过各类土地整治项目有效拓展了生态用地空间，提升了生态环境质量，增加了市民生态福祉。建成的10 个郊野公园为上海打造形成46 km2的开敞生态空间，低效建设用地减量复垦新增耕地和林地约80 km2，有效增加了生态空间数量，推动“十三五”期间全市森林覆盖率由2015 年的15.0%提升至2022 年的18.5%。此外，通过低效建设用地减量，高污染企业得以退出，实现了污染排放的源头治理；通过市级土地整治和郊野公园建设，乡村区域田水路林村厂得到综合整治，水林田湖草得到系统治理，区域生态环境切实改善。截至2022 年底，全市郊野公园累计接待游客超2800 万人次，小长假期间，部分郊野公园单日入园人数超过5 万人。郊野公园已然成为上海市民生态休闲好去处，成为上海建设生态之城，满足市民对美好生活的向往、回应市民关切的重要载体和名片。

3.4 提升乡村空间品质，推动城乡融合发展

以市级土地整治和郊野公园建设为依托，上海土地整治进入新的发展阶段，更加关注发展障碍因子的消除、区域特色的培育、生态人文资源优势的挖掘以及发展理念的转型与传播。田、水、路、林等基础工程的实施，显著改善了区域生产条件；农民集中居住的推动和农村基础设施、公服设施配套的完善，极大提升了农民居住环境；乡村基础设施的改善，以及乡村建设用地、农用地等各类用地布局的优化，有效保障了产业发展用地需求，吸引了产业入驻和人流聚集，带动了城乡资源的有效互动，让农民在家门口有了更多的工作机会，农民收入水平得到有效提升，如廊下镇联中蘑菇产业，亩均产值可以达到200 万元，以点带面，带动参与的每户菇农年净利润达50 万元。各土地整治区域，立足人们不断增长的对高端农产品和健康食品以及休闲体验旅居的需求，推动了农业生产的“接二连三”。以土地整治为平台和抓手的城乡融合发展新模式、新路径正逐步形成。

4 新时期上海大都市土地整治面临的形势与挑战

4.1 大都市乡村高质量发展定位与空间资源配置不协调、利用不充分之间的矛盾依然严峻

“上海2035”城市总体规划提出要建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。上海乡村不仅仅是承载乡村居民生产生活的空间，也是承载城市居民生态休闲游憩以及新型创意产业落地的重要战略空间。乡村能否实现高质量发展是上海建设社会主义现代化国际大都市的关键之一。但当前，上海乡村空间资源利用低效、用地结构布局不合理现象依然存在，根据上海2022 年国土变更调查数据统计，城市开发边界外仍存在约128 km2工矿仓储用地，大部分利用低效、布局零散，需要减量，农村居民点用地总量大、布局散、空置现象明显，同一时空内，永久基本农田保护、农林水生态建设任务和乡村振兴建设项目等空间协调矛盾突出。如何突破瓶颈制约，提高乡村空间资源综合利用和配置效率，是推动乡村高质量发展的关键。

4.2 大都市郊区多功能发展用地需求与严峻的耕地保护形势之间矛盾尤为突出

上海耕地资源面临建设占用和生态占用双重压力，耕地后备资源不足态势尤为严峻。从补充来源看，过去十余年间，上海补充耕地的主要来源为零星废弃坑塘填埋等一般整理复垦、低效建设用地减量化、滩涂成陆土地开发整理等各类土地整治项目，其中，一般整理复垦和低效建设用地减量补充耕地约占补充耕地总量的90%。近年来，上海土地整治补充耕地量逐年减少，减量化补充耕地难度越来越大，滩涂成陆土地开发整理补充耕地已无潜力，耕地后备资源不足态势益发严峻。而从用地需求看，一方面，大都市郊区承担着农业生产、生态保护、休闲游憩等多重功能，郊野地区乡村振兴亟需用地空间保障；另一方面，上海平坦地势带来土地利用的多宜性，耕地保护空间与生态空间高度重叠，随着本市森林覆盖率、河湖水面率等进一步提升的要求落地，郊野地区耕地保护与乡村发展、生态建设之间的矛盾交织，亟需从空间、规划、实施等多个层面统筹考虑。

4.3 超大城市人民日益增长的美好生活需要与相对有限的生态空间供给之间的矛盾依旧存在

随着经济社会的快速发展，人民对绿色生态休闲游憩的需求日益增长。“上海2035”城市总体规划落实国家战略要求，提出韧性生态之城建设目标，据上海城市发展目标公众调查结果，“开放、绿色、关怀”是市民对上海未来畅想的三个核心关键词，环境友好、低碳出行的绿色城市是公众认同率最高的发展目标。与上海市民旺盛的绿色休闲游憩需求相比，其生态空间数量不足且品质不高等问题凸显。从总量上来看，2015 年全市森林覆盖率仅15%左右，经过持续建设，2022 年达到了18.5%，但依然远低于巴黎、伦敦、纽约等国际大都市40%～60%的水平，也低于全国约24%的平均水平。从质量上看，城市生态空间生境破碎化现象严重、生态网络缺乏连通性、空间结构单一、布局有待优化等问题较为突出，生态系统整体服务功能不高，生态空间品质亟待进一步提升。

4.4 乡村空间综合治理要求与条线式资金项目投放之间的矛盾进一步凸显

新时期上海大都市乡村空间承载着农民生产生活、市民生态休闲游憩、新村民创新创业等多重功能和使命，但同一时空内，耕地和永久基本农田保护、农林水生态建设、乡村振兴产业建设、基础和公共服务设施建设、低效建设用地减量等多方面任务交织，耕地破碎化、用地空间布局错位化、土地资源利用低效化、生态空间低质化等多维度问题并存，空间整体协调矛盾突出，农、林、水等单一条线的单一要素、单一手段项目和资金投放难以解决综合问题，亟需进行空间的综合治理，探索打造符合高质量发展和现代化治理要求的乡村综合型空间治理手段和平台。

5 新时代坐标下上海大都市国土空间综合整治与生态修复未来发展方向及应对策略

5.1 面向国土空间高质高效利用，强化全域全要素统筹的规划设计

新时期，面向国土空间综合治理和高质、高效利用目标，立足大都市乡村空间资源配置不协调、利用不充分等问题，须进一步强化全域全要素统筹的规划设计理念。具体来讲，须进一步强调“五个思维”：一是整体思维，要统筹考虑城市开发边界内外空间，对农业、城镇和生态全域国土空间进行统筹布局安排，综合考虑建设用地增减挂钩，永久基本农田调整优化，耕地“占补平衡”和“进出平衡”以及林地、水面平衡等关系；二是系统思维，要坚持系统观念，从生态系统整体性出发，将所有自然要素看成一个有机整体，强调山水林田湖草全要素自然资源的整体保护、系统修复和综合治理；三是综合思维，要统筹山水林田湖草等自然要素以及路村厂等人工要素，协同安排各类整治活动，从传统的工程技术治理走向生物、自然、人文、工程等多手段相结合的综合治理；四是动态思维，要落实全域全要素国土空间用途管制制度，在可腾挪空间极其有限的条件下，统筹安排近、远期目标，以时间换空间，实现各类目标实时动态平衡，空间有序、有效治理；五是要强化设计思维，在充分尊重区域自然地理格局的基础上，对乡村整体风貌进行精细化设计，提升乡村“颜值”和“气质”。

5.2 面向大都市多功能乡村发展需求，持续提升耕地多元价值

立足大都市乡村作为城市发展重要战略空间特点，以及超大城市丰富的科技、人力、市场等资源优势，匹配广大市民对乡村多元功能需求，在严格保护耕地数量、质量基础上，积极探索发挥耕地多元价值。未来，一是在持续大力推进本市原有土地整治补充耕地方式基础上，深入挖掘荒草地、坑塘水面、养殖水面、闲置设施农用地等非耕农用地补充耕地潜力，并通过综合整治，优化道路、灌排设施等排布方式，提升可耕地面积；二是进一步强化耕地质量调查评价和监测评估，持续开展建设占用耕地耕作层剥离再利用试点，加强补充耕地后期培肥改良，持续提升耕地质量。同步探索推进大都市现代农业、智慧农业发展，推动农业规模化、标准化、集约化、精细化发展，推动耕地粮食生产能力不断提升；三是进一步推动耕地数量、质量、生态、景观、人文“五位一体”保护，结合全域土地综合整治、乡村振兴示范村建设、郊野公园建设等工作，发掘耕地的景观、文化、游憩、教育、科普等多功能，精准对接城乡居民接触自然、体验郊野农耕文化的新需求，推动耕地保护价值由专注土地本身转向与居民身心健康衔接的多功能利用价值导向。

5.3 面向生态宜居韧性城市建设，强化山水林田湖草沙一体化保护修复的创新示范

全面贯彻人与自然和谐共生的中国式现代化建设要求，落实上海韧性生态之城建设目标，以习近平生态文明思想为指导，进一步树立生态优先、节约集约、绿色低碳发展理念，聚焦全市生态廊道、关键生态节点等重要生态区域，对标全球最高最新标准，遵循基于自然的解决方案理念，提升以郊野公园等为代表的山水林田湖草沙一体化保护修复工程实施标准，推动都市自然地的建设与保护，强化其创新示范引领。同时，进一步突出上海田、水、林、湿滩自然地理特色，强化生态系统调查评价与监测评估，针对性实施生物多样性维护、生态廊道构建、河湖水域综合治理、农业面源污染防治、生态景观风貌提升等各类绿色低碳保护修复技术措施，统筹实现国土空间的整体保护、系统修复、综合治理，全面提升大都市自然资源承载力和生态系统服务功能，构建形成自然资源保护修复与经济社会协调发展的良性循环局面，彰显上海独具特色的河口海洋、江南水乡、公园城市绿色魅力，助力上海成为世界前沿的高密度人居环境下人与自然和谐共生的韧性生态之城典范。

5.4 面向大都市城乡融合发展，打造升级版全域土地综合整治

准确把握超大城市乡村发展的多元化价值导向和区域功能整体性诉求，打造升级版全域土地综合整治，形成推动大都市城乡融合发展的系统性、综合性和实操性解决方案，着重进行以下探索提升：一是进一步强化郊野单元村庄规划的空间统筹整合作用，通过全域规划、整体设计，系统谋划农业生产、公共服务基础设施配套、农民集中居住、产业发展等各类用地布局，强化产业提前导入，并根据产业特点，探索完善多元组合用地模式和点状供地政策，推进集体经营性建设用地入市，切实保障乡村各类发展用地需求，优化形成耕地集中连片、人口集中居住、产业集聚发展、生态环境优美的乡村空间格局；二是进一步强化全域土地综合整治平台作用，注重各类资源要素的统筹协调，推动形成资金叠合、项目集合、政策融合的项目实施路径，以及资源要素充分集聚和各类资金高效利用的长效机制。同步探索区域建设用地“减量”和“盘活”联动，打通城市开发边界内外现状工业用地分类限制，统筹评估筛选可实施减量化的空间与项目，科学把握减量化实施规模和节奏，合理安排建新地块，进一步为农村一二三产融合发展和城乡统筹发展提供土地要素保障；三是进一步强化乡村风貌设计和高品质社区生活圈打造，结合乡村责任规划师制度，在深入开展乡村风貌和生态基底调查基础上，因地制宜进行全域风貌设计引导和生态保护修复，突出乡村自然肌理、村镇风貌、生态景观和人文特征。同步探索开展乡村社区生活圈实践，按照睦邻友好、健康养老、自然生态、创新生产、艺术文创、旅游休闲等不同乡村社区场景引导策略，对村庄服务设施进行针对性、差异化配置，塑造社区公共空间，培育发展新兴业态，以村民们的幸福感、获得感为衡量标准，打造“宜居、宜业、宜游、宜养、宜学”的乡村生活共同体，彰显乡村的经济价值、生态价值、社会价值、文化价值。

5.5 面向国土空间高效能治理目标，提升国土空间整治修复的科技化和现代化水平

落实乡村国土空间高效能治理要求，以打造新型治理模式为目标，持续提升国土空间整治修复工作开展的协同化、社会化、数字化和科学化水平，重点强化“郊野单元村庄规划+全域土地综合整治”两位一体的超大城市乡村空间治理模式完善，以全域土地综合整治为平台，统筹乡村各类建设和保护修复行动，加强纵向不同层级与横向不同部门间的协同联动，形成乡村地区国土空间综合治理的精细化实施管理平台；强化多元主体共建共享参与机制构建，探索资源资产化、资产资本化模式，把市场运作与政府扶持、政策引导有机结合，激活市场多元主体，撬动金融和社会资本参与；强化智慧化治理手段探索应用，以应用场景为驱动探索搭建“一站式”信息化平台，形成涵盖国土空间整治修复全生命周期的多场景可视化治理“一张图”，提升智慧管理服务水平；强化科技创新支撑，充分利用各类创新平台，聚焦需求，加强社会-经济-自然复合生态系统调查评价、多尺度生态安全格局构建及生态功能协同、整治修复效果跟踪监测等系列关键技术研发和集成创新示范，并研制形成全链条整治修复标准规范体系，全面引领和指导大都市国土空间整治修复工作开展。