商业银行如何构建贯通协同监督机制

刘 谦 刘 皓 张远意 杜海涛

贯通协同监督机制是一种具有融合性、协同性、集成性特征的监督机制，有利于提升监督合力。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央就促进各类监督贯通协同，提升监督合力，完善国家治理体系作出了一系列决策部署，为国内商业银行改革内部监督机制、完善公司治理提供了根本遵循。近年来，围绕构建贯通协同监督机制，各商业银行进行了积极探索，虽然取得了显著成效，但也遇到了不小的困难和阻力，导致贯通协同监督功能效果不佳，合力提升不达预期。带着这一问题，本文进行了深入探讨。

商业银行构建贯通协同监督机制的问题

在商业银行内部构建贯通协同监督机制是一项系统工程，需要统筹兼顾、前后照应、通盘考虑。但从有关方面调查反映的情况看，一些商业银行在推进构建贯通协同监督机制过程中存在与之相悖的“七化”问题，致使贯通协同监督功能的发挥受到一定局限，监督合力的提升目标不达预期。

业务监督工作“统”的功能淡化问题，导致贯通协同监督工作“统”不起来。按照商业银行内部监督检查基本制度，内控合规部门承担业务监督工作“统”的职责，是贯通协同监督工作推进的中枢。但据调查反映，部分银行监督计划未报送内控合规部门进行统筹，有的虽然报送了，但存在年度中间随意调整监督计划的问题。由于未经统筹或者统筹不够，导致重复监督多、监督盲区多的问题并存。一些单位或部门在一个时期同时迎接几个部门对相同业务进行检查，形成监督资源浪费；另一些单位或部门则长时期无检查、少检查，形成监管真空或盲区。还有的银行未将监督成果报送内控合规部门，或者跨年度报送、选择性报送、少报瞒报，导致合规管理部门对全辖内控及风险状况掌握不精准、不全面、不及时、不深入。

运行机制软化问题，导致贯通协同监督工作“强”不起来。一是不同条线的业务监督工作标准不一，相互间难以进行有效的沟通交流、贯通融合。包括监督计划、监督方案、监督问题清单、监督整改台账、监督工作记录、监督工作底稿等规范模板，“车不同轨书不同文”。二是前中后台对监督目标及成果的认知不一、要求不一。前台业务监督以前瞻性风险揭示为主，中台合规监督以合规性风险揭示为主，后台以综合性风险揭示为主。问题的焦点是，前台部门普遍不认同后台将已暴露、已披露的风险作为重大监督成果，同时也不完全认同将已暴露、已披露风险事项内控复盘分析的失控点作为前台应预知、预警的事项，认为以此为依据考评监督的成果，以此评判前台工作质效是“马后炮”、有失公允。三是各层级部门贯通协同监督工作推进措施的要求不一、有的行动不力。部门间的问题主要是一些银行相关部门之间就业务监督检查工作的组织安排、实施、报告以及发现问题后的整改，相互沟通协调不够，监督工作互不通气、互不知情、互不协同。行际问题主要表现在信贷业务上，例如，在集团客户信贷管理上，对协同监督行的确定存在凭关系、讲感情、舍近求远的问题，导致协同行想出力而难出力，心有余而力不足，有的主办行、协同行之间信息不相通、工作不交接，主协联动管理制度形同虚设。一些客户出现风险后，异地分支机构难以及时采取风险管控措施，甚至继续用信增大风险敞口。管理层级的主要问题是一些管理行或部门主管领导不肯亲力亲为，以统筹协同监督管理为名指派经营行开展相关工作，例如，大客户信贷业务管理的多数基础工作主要依靠经营行代为执行，因监督不到位形成风险后又由经营行的一般信贷人员代为领责，上下级行联动协同管理制度执行不严。

信息数据流动梗阻分化问题，导致贯通协同监督工作“通”不起来。主要表现为不同部门、不同分支机构独立开发搭建的业务系统、产品系统互不通用共享；也有一些部门、分支机构因为怕揭自身短、怕曝自家丑，刻意不在系统中共享监督成果，或者大事化小、小事化了，自行消化，导致部分问题及风险继续深度潜伏而未能从根本上得到整改、消除。

监督协同能力弱化问题，导致贯通协同监督工作“热”不起来。一是部分行领导重发展速度、轻发展质量，重前台业务营销、轻中后台业务监督管理，在人力资源配置上存在前重后轻的问题。二是部分商业银行审计改革施行垂直管理后，骨干监督人员流失严重，后续人才培养未跟上，对业务监督的质量、效率影响较大。三是业务部门监督人员跨界交流不够，综合素质有待提高。例如，内审合规条线，虽然与业务前中后台每年都有人员交流，但力度不大、数量较少，且主要局限于中层干部、青年员工，有丰富经验的审计合规人员走出去的不多，有历练的信贷、财务以及国际业务、信托业务人员引进来的不够，导致审计合规监督队伍出现业务技术断档、年龄断层的问题。目前审计合规队伍的状况是一些青年审计人员计算机业务熟练程度高，非现场查证能力强，但对查证线索的依赖性也强，离开了线索就不能自行寻找线索进行查证；部分审计人员文化水平高，数据贯通能力强，但对上下左右联动贯通协同监督工作的认知不够，应对不够娴熟；部分审计合规人员在行内查证能力强，但到行外企业实施现场查证、进行风险综合研判的能力还有待提升。

职责履行异化问题，导致贯通协同监督工作“优”不起来。主要表现在信息交流与反馈、疑点线索下发、核查上报不规范，监督查处的重大风险移送以及落实贯通协同管理责任追究不力。例如，在疑点线索下发、核查上报方面，一些部门通过监测模块检索出疑点线索后，未经整理加工、未提示核查要点即下发基层行核实，导致基层行难以核实，或者花费大量精力核实但无实质性成果。部分分支机构对上级行下发要求核查的线索敷衍应付，发现重大风险问题不积极主动上报，或选择性上报、延后上报，导致上级行对相关问题及风险判断失准。又如，在推进贯通协同监督工作责任机制建设上，缺乏追责主体和追责程序，责任范围仅限于具体业务产品办理流程中的违规不尽职，鲜有涉及协调协助协同方面慢作为、怠作为、不作为和乱作为的责任惩戒条款。

相关委员会职责职能虚化问题，导致贯通协同监督工作“实”不起来。商业银行业内部各个业务委员会是贯通协同监督工作的中枢，但在职责履行过程中同样存在贯通协同协作不到位问题。有的委员会基本不开展业务管理活动，不召开业务会议，委员会监督职能职责虚化问题严重；有的虽然开展了活动，但活动形式不规范、不经常、不严肃，组织召开成员联席会议时大部分委员无发言、少发言，或者发言无记录、无留痕，联席会议后无督办、无落实、无反馈，履行职责存在走形式、走过场的问题。

监督成果整改运用边缘化问题，导致贯通协同监督工作“靓”不起来。突出表现是一些监督单位或部门不重视监督成果的运用，不重视整改督导、辅导，对检查发现的问题一交了之；一些被监督单位或部门不重视从根源上整改，只对检查发现的问题一处了之、一罚了之。两个层面共同的问题是未及时认真分析梳理监督成果背后的深层次问题，并未结合问题进行根源性整改、深度整改，导致有的问题前改后犯、屡查屡犯，风险扩大，监督效果未转化为监督效能。

商业银行构建贯通协同监督机制的建议

健全贯通协同保障机制，强化“统”的功能。建立健全党委会和董事会领导、合规管理部门牵头、科技支持、机制激励（各层级各部门协助）、制度保障六位一体的贯通协同监督工作保障体系与保障机制，压实各层级各部门的监督协同责任，切实解决好职责职能不清晰、不明确和执行不便利、不可行的问题。一是各类业务监督计划、方案都要经内控合规部门审核审批，坚持从一个口子出、全行各层级部门知会的原则。商业银行各层级部门都要加强业务监督计划管理，严格执行业务监督计划从一个口子出的规制。相关部门如果临时调增调减计划、变更方案要详细陈述理由。内审条线的监督计划在报送行党委、董事会的同时要知会内控合规部门，纳入全行监督工作加以统筹。各部门的监督计划与内审部门的监督内容如有冲突，要坚持重要性优先、时间优先原则进行统筹安排。要通过“统”的功能抓住监督重点，减少重复监督、降低监管成本。二是各类监督检查项目完结后，都要及时将监督成果报送内控合规部门，坚持归集于一个综合部门进行汇总、发送全行各层级部门共享。各层级部门要支持协同牵头部门，加强对监督发现问题的综合分析和评价，汇总监督成果，形成汇总及分类工作报告，向行党委、董事会及高管层报告，发送各部门共享，增强监督成果的集成效应。

优化贯通协同管理机制，强化激励功能。一是优化监督工作的流程、标准，增强监督信息的可衔接性、可传导性、可获得性、可使用性。要制定统一的监督工作流程、范式和模板标准，包括监督计划、监督方案、监督问题清单、监督整改台账、监督工作记录、监督底稿等。二是优化监督成果考核考评管理工作，加大对前瞻性风险问题的监督力度，增强对前瞻性风险问题监督的协同攻坚效应。监督成果考核考评应充分考虑监督的难度、发现问题的重要性，而不能简单地以金额大、影响大、风险大为标准，有些问题和风险已经暴露，监督工作的主要任务是揭示形成风险的原因，检讨存在的内控缺陷问题，一般来说，这类监督成果的难度并不大，而且内外相关单位部门对此已有部分反映，监督人员的工作主要是集中综合，“首创性”不足。而一些尚未暴露、披露的前瞻性风险问题才是监督的重点、难点，监督发现的意义重大，应作为监督考核考评工作的重点激励事项，不能因为风险未暴露就轻拿轻放、延后处理。三是优化贯通协同监督工作推进管理。一方面要抓住贯通协同监督工作结点、接口进行管理推进，形成层级间、部门间合作分工明确、无缝衔接的工作格局。要以监督计划上报、样本选择、意见沟通、结果报告、问题整改、信息录入、档案管理等结点、接口，依照监督项目实施标准加强监督信息规范化管理、流动性管理。另一方面要不断优化工作模式，包括内控监督工作沟通会议、审计监督与业务监督联席会议、专项监督沟通会议、文件信息疑点线索下发及核实上报、重大风险事件报告及移交等模式，要充分利用各类专业委员会组织优化贯通协同监督工作机制，提升专业委员会的协同、协调、协作能力。

落实科技先行机制，强化系统“通”的功能。一是立足现有业务系统加强信息贯通流动，实现监督信息共享，确保最大限度地利用系统，最大限度地利用监督信息。可组织对现有业务系统进行清理，评价系统联通通用率、访问率、信息浏览率，以考评机制扩展系统运用，推进系统通用。二是加强现有业务系统升级换代，增强系统运用的便利性、可用性、通用性、智用性。三是加强信息库建设，按照监督需求补录、插入信息，增强系统的实用性、实效性，切实发挥信息库对重复监督检查项目的甄别、规避作用，对未监督检查地区的单位或部门和需要重点监督检查地区的单位或部门进行精准筛选。

建设监督专才选拔机制，强化人才“智”的功能。要筛选重大信用风险业务、专项业务、新业务、计算机系统及运营管理业务、境外业务、金融控股公司和理财公司等方面的人才，通过选拔建立人才库。各部门各分支机构选人用人时，可依据需求在全行范围内调配使用，最大限度地利用优质人力资源。要充分利用监督条线的优质人力资源，加大对系统性、行业性、区域性重大风险的监测力度。结合风险管理需要分类组建专业监督柔性团队，加强重大风险问题的前瞻性监测研究，激发监督合力，促进贯通协同监督合力提质上档。要通过人才库建设导引各分支机构、各层级部门加强监督人才培养，把带队伍、提素质、增能力、树特色作为监督团队的考核考评重点和发展方向，打造服务金融事业高质量发展的监督铁军。

完善内控机制，强化制度约束功能。一是完善信息交流与反馈制度。要加强监督部门与被监督单位的信息交流与反馈，重点交流检查发现的问题的性质类型、风险状况以及整改路径，促使监督成果转化为监督效能；要加强层级间、部门间监督信息的交流与反馈，重点交流重大风险问题、普遍性内控缺陷问题、跨区域管理问题，确保下情上知、上情下知、他情我知。二是完善疑点线索下发、核查上报制度。对于管理行依据查证模型检索出的疑点线索要明确二次分析要求，说明底层逻辑，在明确查证重点、查证方向及相关要求后再下发经营行查证核实，对于一般性监督检查难以证实的线索，需要进一步查证但一时又难以查清的问题，要及时上报条线管理部门组织再分析、再查证，作出风险判断后进行销记处理，而不是不加区分、不加选择地一律转发下发，增加基层行的工作负担。三是完善重大问题移送制度。对于业务监督检查中发现的需要移送纪检监察及司法部门的重大风险问题，要明确规定由内控合规部门或审计部门统一移交移送。既保规范，也保安全；既便于共享共用，也便于共管共改。四是完善责任追究制度。要加强贯通协同监督工作的结点、接口管理，对于未落实相关制度规范的要加强信息通报，影响工作导致出现重大工作延误、失误和风险的要依制、依规追究责任。

细化责任机制，强化委员会的融合功能。要通过党委会、董事会，以及行长办公会、行务会和内控委员会，定期重申各监督委员会牵头部门、成员单位及相应职能职责，要遵循委员会议议程、议事规则，落实牵头部门与成员单位的审核、审议和监督双责。要落地各委员会研究大事、审核审议大事、监督大事、沟通管理大事的牵头部门与成员单位的工作职责，切实解决相关委员会的监督职能职责虚化、泛化、空心化问题和不管用、不适用、不中用问题。

构建联动机制，强化整改监督的功能。监督发现的一些问题复杂性强、涉及面广。整改这些问题不能由一个行、一个部门“单打独斗”，需要全行上下总动员，齐抓共管、协同整改。目前，多数商业银行已建立起全面整改、专项整改、重点督办整改相结合的工作格局。后期各行的工作重点是进一步加强信息沟通和共享，坚持同向发力、聚焦发力，使整改工作措施及时、有效地落实到位。协同整改过程中，要在深入研究和充分沟通的前提下，及时建立问题台账，明确目标要求和任务分工，压实整改责任。要积极探索创新整改方式，将主要依靠少数几个监督部门“单打独斗”调整为通过构建贯通协同监督机制实现“联合作战”，以确保及时、全面、深入地整改一些老大难问题。要进一步深化研究性监督，积极探索创新贯通协同监督整改模式、整改类型，用更多创新实招凝聚更大整改合力，全面提升整改效率。