基本公共卫生服务质控中心绩效评价指标体系构建研究

孙华君 林姗 徐雅萱 张雅欣 汤乃军 李婧 李刚 袁源 杜汋

2022年7月，国家卫生健康委、财政部、国家中医药局联合印发《关于做好2022年基本公共卫生服务工作的通知》（国卫基层发〔2022〕21号），要求加强项目绩效管理力度，普及基本公共卫生服务项目预算绩效管理，做好绩效目标的制定工作，做好绩效监管与评价，加强绩效结果应用，以提高财政资源配置效率和资金使用效益[1]。天津市通过建设基本公共卫生服务质控中心，系统负责全市基本公共卫生服务项目绩效评价等工作。目前，虽有针对基本公共卫生服务项目承担机构的质量控制指标体系，但尚未建立专门的指标体系对基本公共卫生服务质控中心进行绩效评价，难以评价基本公共卫生服务质控中心建设对提高基本公共卫生服务水平发挥的影响和作用[2]。对此，本研究结合天津市基本公共卫生服务质控中心工作实际，构建相应的绩效评价指标体系，为评价基本公共卫生服务质控中心工作开展情况提供科学的参考依据。

1 资料与方法

查询曾经参与过基本公共卫生服务质控中心绩效评价工作的部分专家信息，以访谈的形式，了解目前质控中心绩效评价工作现状与不足，初步确定各级指标，结合现有政策，通过文献阅读，归纳整理有关医疗机构既往使用的绩效指标，并结合天津实际，初步拟订基本公共卫生服务质控中心绩效评价指标，根据两轮函询专家后返回的文件结果完善指标，再利用层次分析法所得权重完成模型构建，最终形成基本公共卫生服务质控中心绩效评价指标体系。

1.1 文献分析法

查阅相关文献，梳理近年来国家、地方基本公共卫生服务质量控制相关政策文件，对部分学者已研究的基本公共卫生服务质量控制指标体系进行整理、归纳和总结，为指标体系的建立提供理论支撑。具体包括以下两方面。

一是法律法规与相关政策文件，如《基本医疗卫生与健康促进法》《医疗质量管理办法》《关于印发“十四五”国民健康规划的通知》（国办发〔2022〕11号）、《关于做好2022年基本公共卫生服务工作的通知》（国卫基层发〔2022〕21号）、《关于修订基本公共卫生服务等5项补助资金管理办法的通知》（财社〔2022〕31号）、《关于下达2022年基本公共卫生服务补助资金预算的通知》（财社〔2022〕52号）、《关于印发天津市2021年度基本公共卫生服务项目绩效评价方案的通知》（津卫基层〔2022〕71号）、《关于结算基本公共卫生服务补助资金的通知》（津财社指〔2021〕90号）、《关于征求天津市医疗质量控制中心管理制度（试行）意见的通知》（津医质办〔2022〕4号）。

二是既往工作资料与文献资料，如《国家基本公共卫生服务规范（第三版）》《国家基层高血压防治管理指南》《国家基层糖尿病防治管理指南》、天津市基本公共卫生服务质量控制中心《基本公共卫生服务（基本公卫项目质控考核）绩效目标表》、天津市基本公共卫生服务质量控制中心《卫生健康综合管理与服务（质控中心专项经费）绩效目标表》、相关专家学者构建的医疗质量控制中心绩效评价指标体系[3]、相关专家学者构建的基本公共卫生服务绩效评价指标体系[4]。

绩效指标选取的主要依据包括以下标准：①绩效指标能够细化、量化，具有明确的评价标准，绩效指标值可通过已有统计数据获取，或在成本可控的前提下，通过统计、调查、评判等方式获取；②绩效指标能够涵盖质控中心当前工作目标、主要支出点，能够体现质控中心成果产出以及实施效果，突出绩效考核重点；③绩效指标指向鲜明准确，与当前主要支出方向、出台政策依据关系密切，与基本公共卫生服务质量控制中心职责及其发展规划相关，与总体绩效目标的内容直接关联。

1.2 绩效评价指标体系通用框架

2018年，中共中央、国务院印发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）明确指出，要继续完善绩效管理制度，将政策与项目全面纳入其中。从数量、质量、时效、成本、效益等方面，综合衡量二者预算资金使用效果。2021年8月，财政部印发了《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》（财预〔2021〕101号），明确了包括预算、产出、效益和满意度等一级指标的绩效评价指标体系，并在全国范围内广泛应用。该绩效评价指标体系的构建以上下级指标间有机衔接为原则，以总体目标为统领，下一级指标是上一级指标的细化和具体化，实现上下级指标间的逻辑对应。

该绩效评价指标体系的构建方法主要包括确定总体绩效目标和分级细化绩效指标两个步骤。首先，应明确基本公共卫生服务质控中心的部门职责，根据相关政策导向，分析质控中心的主要工作内容、待解决的主要问题和相关资金支出目的，明确质控中心的绩效体系总目标，即总任务、总产出和总效益。然后，针对全局绩效目标，明确质控中心当前工作任务，将其分为多个小部分，调整完善任务列表。根据质控中心工作内容，分析投入资源、开展活动、质量标准、成本要求、产出内容、产生效果，进而设置绩效指标。

1.3 专家咨询法

专家咨询法又称德尔菲法，是专家运用个人的知识储备、工作经验、价值观念等信息，评估判断咨询内容的方法，具有匿名性、反馈性、统计性等特点[5-6]。团队通过大量阅读文献，根据初步拟订的基本公共卫生服务质控中心绩效评价指标问卷，在天津市范围内遴选相关领域专家开展两轮函询。专家选择标准为：具有基本公共卫生服务相关实践或研究经验，对本研究感兴趣且愿意参与。

发放问卷共3部分。第1部分为专家个人信息；第2部分为基本公共卫生服务质控中心绩效评价指标咨询表，其指标体系选取依据为重要性与可行性，采用Likert 5级打分法，1 ～ 5分依次对应非常不重要/非常不可行、不重要/不可行、一般、重要/可行以及非常重要/非常可行；第3部分为判断选取专家的合理性。本研究通过电子邮件进行问卷发放与回收。

1.4 统计学方法

运用SPSS 24.0软件进行数据分析，通过专家积极程度、权威程度及意见协调程度衡量德尔菲法实施质量[7]。

1.5 层次分析法

根据两轮问卷反馈的结果计算权重。根据专家评分，整理后得到两两判别矩阵，再对指标的一致性进行检验，确保各项指标逻辑正确[8]。

2 结果

2.1 专家基本情况

本研究咨询的14位专家来自天津市的卫生健康行政管理部门、基本公共卫生服务质控中心、基层医疗卫生机构等多个单位，从事卫生健康行政管理、医疗卫生质量控制、基本公共卫生服务等工作。第1轮与第2轮咨询的专家完全相同。14位专家基本情况见表1。

表1 专家基本情况（n=14）

2.2 专家量化指标

2.2.1 专家积极性：一般通过问卷有效回收情况判断，两轮函询分别发放问卷14份，回收14份，有效回收率均达到100%，专家对本次函询表现出极高兴趣。

2.2.2 权威程度：专家权威系数（Cr）在0 ～ 1之间较为合理，Cr值与专家权威性成正比。Cr≥0.70，提示是一项较好的德尔菲专家咨询[9]。Cr=（Cs+Ca）/2。计算得Cs= 0.97，Ca= 0.77。因此，函询专家Cr= 0.87，且两轮一致，提示专家具有较高的权威性。

2.2.3 协调程度：协调系数用来判断专家对团队规划的各级指标是否持有相同意见，协调程度一般用Kendall' s W系数表示，系数与专家意见协调程度成正比，系数数值越大，结果越科学[10]。见表2。

表2 专家意见协调程度

2.3 指标体系构建

前期通过政策、文献回顾与分析，对现有基本公共卫生服务质控中心绩效评价指标进行归纳整理，结合项目预算绩效管理相关规定，邀请专家对指标设置进行修改完善，形成包括预算指标、产出指标、效益指标、服务对象满意度等一级指标在内的基本公共卫生服务质控中心绩效评价指标体系。对第1轮回收数据进行整理，删除标准为：指标均值小于3.50，变异系数大于0.25[11]。结合专家意见和分析结果，对部分绩效指标进行了调整。具体修改包括：根据本市医疗服务评价和指导中心对医疗卫生质量控制中心管理的通用要求，对产出指标的内容进行了补充完善；根据国家及本市的基本公共卫生服务绩效评价指标体系，对效益指标和满意度指标的内容进行了补充完善；根据本单位开展的特色活动，增加了持续改进专项行动、开发应用质控关键技术或工具、服务投诉量等指标；根据专家对同类质控中心工作经验介绍，增加了接到质控工作任务指派后响应时间等指标；删除了部分难以量化、与项目内容联系不够紧密、非经常性开展的相关工作的绩效评价指标。将第1轮修改结果整理后反馈给专家参考，未提出新的意见，经整理确定最终评价指标体系，见表3。

2.4 指标权重确定

由于不同指标的重要性程度不同，需进一步计算各级权重及综合权重。其中，一级指标权重由财政部2020年2月25日印发的《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）规定；二级指标权重根据各一级指标所属的二级指标数量，采取平均权重确定；三级指标的权重利用层次分析法进行计算，分别构建判别矩阵并计算最大特征根CI，计算一致性指标CR（CR=CI/RI，CI值在求特征向量时已经得到，RI值可直接查表得出），并进行一致性检验，发现CR均小于0.01，说明权重系数得到了较为合理的分配。

在一级指标中，预算指标的权重为0.1 000，产出指标的权重为0.5 000，效益指标的权重为0.3 000，满意度指标的权重为0.1 000。在二级指标中，预算指标的权重为0.1 000，数量指标、质量指标、时效指标、成本指标的权重均为0.1 250，社会效益指标的权重为0.3 000，满意度指标的权重为0.1000。具体指标及权重值见表3。

表3 基本公共卫生服务质控中心绩效评价指标体系及权重

3 讨论

3.1 基本公共卫生服务质控中心绩效评价指标体系的整体设计与应用前景

基本公共卫生服务质控中心绩效评价指标体系主要参考预算绩效管理要求的部门整体绩效评价指标体系框架制定，即本指标体系的一级指标与二级指标框架。其中一级指标权重亦参考相关规定设置，二级指标权重采取平均权重设置。基本公共卫生服务质控中心虽并未确立为法律意义上的实体单位，但其与挂靠单位的主要职能关联较弱，更适宜于将其作为一个独立部门进行绩效评价。并且其承担的多个项目内容具有一定关联性，相比较于以项目为单位进行绩效评价，进行部门整体绩效评价更加适合。在预算指标中，仍遵照预算绩效管理相关规定，将预算执行率作为主要的预算指标[12]。

本研究构建的基本公共卫生服务质控中心绩效评价指标体系，具有明确的应用前景。首先，该指标体系是指导基本公共卫生服务质控中心建设的重要基础，涵盖了质控中心日常工作的主要内容，同时，这也是基本公共卫生服务质控中心进行预算编制的重要依据，需根据指标体系中相关的工作内容匹配适宜的资金量，供质控中心开展相关日常工作。在业务开展过程中，需对基本公共卫生服务质控中心绩效运行情况实施监控，这同样需要对照指标体系，评估质控中心相关日常工作的完成进度。最后，在对基本公共卫生服务质控中心上1年绩效评价的过程中，需对照相关指标体系，评价质控中心上1年度工作的产出和效益等情况。

3.2 基本公共卫生服务质控中心产出指标设计思路及权重分析

在产出指标中，各二级指标所属的三级指标均围绕会议、培训、督导、调研、持续改进专项行动等主要质控活动进行设计，其中前4项内容均为各类医疗卫生质量控制中心常规开展的活动内容，增加持续改进专项行动意在通过相对统一的改进目标、责任分工、改进策略指引下，对某一个特定方面的服务质量进行有效改善。在数量指标中，主要衡量各项活动开展的频率及覆盖度以及信息上报的频率，以促进各项活动的正常开展和信息交流。在质量指标中，既体现了各项质控活动本身开展的质量，又体现了质控对象对质控活动结果的吸纳质量。定期更新质控指标体系，有利于提高绩效目标，弥补质量漏洞，实现基本公共卫生服务质量持续改进。而质控关键技术或工具则是质控活动的重要抓手，可以有效提高督查实效。质控网络覆盖情况体现了基本公共卫生服务项目承担机构对质控中心的认可程度，以及下一级组织架构的完整性，对于质控工作的顺利开展具有重要作用。上级部门考核排名则在一定程度上体现了质控中心的综合水平。在时效指标中，规定了质控秘书轮训时间，质控秘书作为质控中心的骨干成员，需具备公文撰写、调研指导等多方面的能力，参加轮训活动有助于其提高自身业务水平。对各类活动信息及时上报，有助于上级部门及时掌握质控中心工作动态，对相关工作进行事前、事中、事后的全过程掌控，并通过相关资料的展示为领导决策提供参考依据。并且由于一些质控活动属于临时安排的紧急活动，为提高应急响应能力，故在时效指标中增加了响应时间等指标要求[13]。在成本指标中，增加了管理成本指标，为各项质控活动的统筹管理提供相应的资金支持[14]。在产出指标下属的三级指标中，权重分配较为均匀，无明显的权重过大或过小的三级指标。

3.3 基本公共卫生服务质控中心效益指标和满意度指标设计思路及权重分析

在效益指标中，考虑到基本公共卫生服务作为民生服务，可能带来的经济效益、生态效益有限，并且基本公共卫生服务主要是面向辖区居民定期开展的服务，具有一定的时效性，故仅在效益指标中设置了社会效益指标。基本公共卫生服务质控中心的主要目标即对基本公共卫生服务进行质量控制，因此，基本公共卫生服务质量的改进情况，也就是基本公共卫生服务质控中心所产生的社会效益。在效益指标中，主要考虑居民电子健康档案管理服务、老年人健康管理服务、高血压患者健康管理服务、糖尿病患者健康管理服务等内容，这主要与基本公共卫生服务质控中心的职能定位有关，其他项目虽也列入基本公共卫生服务项目统筹管理，但仍然有独立的业务指导单位具体负责。这些效益指标主要参考国家要求进行设置，并且加入了体现管理效果的血压控制率、血糖控制率等指标[15]。在满意度指标中，主要选取了经常开展的满意度调查中涉及的3个主要结果指标，以及服务投诉量指标，这也体现了对于居民投诉的重视程度，弥补了满意度调查的不足。

3.4 强化基本公共卫生服务质控中心绩效评价指标体系应用

要进一步强化基本公共卫生服务质控中心绩效评价指标体系应用，对每个绩效指标设置合理的预期值。其中预算执行指标是强制性指标，应用情况较好。对于组建的质控中心，要全面落实质控中心的基本职能，突破各类障碍，提高主要领导干事创业的活力和动力。要进一步明确卫生健康行政部门与医疗服务评价和指导中心对质控中心的管理权限与责任分工，以及不同质控中心的职责范围，畅通质控网络沟通渠道，确立质控中心合法地位，避免重复管理、无人管理、管理标准不统一等问题的发生。要确定全年质量控制计划，并加强对突发情况的预测能力。对于督查发现的问题，要进行常态化的追踪随访，并加强对质控专家的绩效管理。要拓展相关指标数据的来源渠道，通过信息系统、电话调查、现场走访等多渠道数据进行相互印证，保障绩效信息的真实性和准确性，减少自报信息占比[16]。要积极与有关部门沟通，鼓励卫生健康行政部门下放管理权限，积极整合基本公共卫生服务质量控制的所需各类资源与权限，诸如质控指标体系制定、投诉管理等[17]。要进一步加强投诉服务量指标的应用，归集整理基本公共卫生服务投诉信息，进而分析共性问题，通过提出持续改进专项行动等方式，促进居民满意度提高，减少服务投诉。

3.5 本研究的局限性

本研究也存在一些不足。一是当前基本公共卫生服务质控中心效益的界定范围有待进一步延伸，目前仅将基本公共卫生服务的产出作为基本公共卫生服务质控中心的效益，未来可探索将基本公共卫生服务的效益作为基本公共卫生服务质控中心的深层次效益；二是由于各地建立基本公共卫生服务质控组织的方式各异，本研究主要依托天津市的实践经验而展开，对于其他地方的可参考性仍需进一步验证。