坚持以人民为中心的宅基地制度改革方向
——《基于农户视角的平原农区空心化村庄宅基地退出模式研究》书评

2023-02-07 23:38张凤荣

中国土地科学 2023年8期

张凤荣

（中国农业大学土地与科学技术学院，北京 100193）

“土地，民之本也”。中共二十大报告指出“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益”有利于“实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，紧紧抓住人民最关心最直接最现实的利益问题”，也是增强“历史主动”坚持“人民至上”的重大命题[1]。随着城市化的推进，城乡二元结构逐渐向城乡一体化结构迈进，大量农村人口转移就业提高了农村宅基地闲置率和村庄空心化程度，加重了农村地区土地粗放利用[2]。深化农村宅基地制度改革正是主动应对这种城乡、工农关系变化下乡村地区“人减地增”矛盾的改革实践[3]。与此同时，坚持人民至上是推进农村宅基地制度改革的方法论，以人民为中心、尊重农民主体地位和增进农民福祉为农村宅基地有序退出指引了方向。

2023 年中央一号文件继续指出：“推进宅基地制度改革，要充分尊重农民意愿，切实保障农民权益。”[4]为深入探究农村宅基地制度改革下农村宅基地退出对农业农村发展、农户福利成效，山东财经大学曲衍波教授等的专著《基于农户视角的平原农区空心化村庄宅基地退出模式研究》由经济科学出版社于2023 年出版发行。该专著以农户视角为主线，对我国平原农区宅基地改革实践进行了系统性探索，是近年来有关农村宅基地深化改革研究领域的高质量成果。

该专著共12章，近26万字，重点聚焦于农村宅基地退出政策背景下空心化村庄治理、农户宅基地退出意愿及其影响因素、农村宅基地退出模式及农户福利三个方面。在系统回顾我国农村宅基地政策制度变迁与实践后，该专著通过平原农区典型的实践案例分析不同尺度下空心化村庄治理和农户农村宅基地退出意愿影响因素，科学地探索农村宅基地退出模式，深入分析不同农村宅基地退出模式下农户福利变化情况。在明晰空心化村庄的空心化水平、农户农村宅基地退出意愿以及不同农村宅基地退出模式农户福利水平的基础上，该专著提出了平原农区农村宅基地退出模式优化与空心村治理的保障措施，对平原农区空心化村庄农村宅基地退出进行了科学性的系统探究，丰富了乡村治理、宅基地制度改革研究的内容。纵观全书，结合笔者的研究思考，该书具有如下显著特色。

1 系统总结归纳，梳理了宅基地改革政策变迁与实践经验

我国农村宅基地制度在新中国成立后70 多年中，经过私有私用、“两权分离”和“三权分置”的演变后基本形成了当前集体所有、成员使用，一户一宅、限定面积，无偿取得、长期占有，规划管控、内部流转的基本框架。为指导和服务农村宅基地制度深化改革实践，学者们围绕着宅基地退出的农户意愿及影响因素、宅基地制度变迁、宅基地流转模式和流转路径以及后期的宅基地“三权分置”制度等内容开展了较为丰富系统的研究，尤其是2015年全国33个县（市、区）开展农村宅基地制度改革试点工作以及2020 年全国新一轮农村宅基地制度改革试点后，涌现出大量具有代表性的学术成果[5-8]和相关做法经验。

基于农村宅基地研究领域已有研究成果和政策实践，该专著系统的回顾了1949年以来中国农村宅基地制度演变不同阶段的制度安排和阶段特征，讲解其强制性和诱致性、突变性和渐进性规律、兼顾多元主体和发展的目标以及宅基地制度深化改革多功能导向的转变逻辑，从宅基地改革试点地区的改革实践、经验和挑战进行梳理总结，展现了政府供给型、农户需求主导型等不同区域宅基地退出改革实践，有助于系统性、全面性地掌握典型农村宅基地深化改革实践经验与挑战。

2 兼顾主体客体，对比研究了不同类型村庄空心化治理模式

农村宅基地闲置和低利用率是空心化村庄的开端，空心化村庄的形成加剧了村庄宅基地的废弃闲置，在城镇化进程中，村庄空心化是一个相对不可逆的过程，最终将导致村庄消亡[9]。空心化村庄整治是农村宅基地深化改革制度的一项惠民工程[10]。空心村反映了农村土地资源的闲置低效利用，部分空心村内破败坍塌的房屋还阻碍村庄人居环境建设，形成安全隐患。空心村背景下人才的流失与土地资源浪费的现实状况也会波及到新农村可持续发展及城乡统筹发展的战略大局。有效的空心村治理策略应以规划和管理为核心，坚持农民主体地位，充分尊重农民意见，满足农民生产生活多层次需求，确保空心村治理的科学性和有效性。

该专著基于行动者网络理论构建空心化村庄治理框架，从治理主体和治理客体两个方面全面分析平原农区典型区域集聚提升类、城郊融合类、特色保护类和搬迁撤并类村庄空心化村庄形态，测度典型案例空心化程度，识别空心化村庄多维形态特征，解构不同类型空心村治理模式运行过程与机制，构建空心村治理主体绩效评价体系与空心村治理客体绩效评价体系测度治理效果，系统展现差异化治理模式运行过程，阐释了新时代下“人民至上”与“因地制宜，分类推进”的乡村治理理念，归纳提升了不同规划类型村庄的空心化治理路径。

3 尊重农户意愿，揭示了不同类型农户宅基地退出影响因素

农村宅基地是农民的“家当”，农村宅基地退出事关农户切身利益，农户愿不愿意退出宅基地？退出后农户该获得什么样的补偿？如何提高农户宅基地退出的积极性？面对纷繁复杂的宅改难题，如何让农村宅基地制度深化改革经得起历史的检验和人民的检验，理顺宅基地退出过程中的农户意愿，为农户宅基地退出模式的设计和提高农户宅基地退出积极性提供决策依据成为重大政策创新需求。

农户在城市化背景的发展下也不满足于仅依赖农业生产，更期待多元化的发展，选择从事部分非农化职业，由此形成了农户横向的职业分化和纵向的经济分化。该专著从农户收入来源和从事职业的不同将其分为“农业型”、“兼业型”和“非农型”，探究不同类型农户的基本特征，选取三十余项指标测度农户视角下宅地基退出影响因素，并探究影响不同类型农户进行宅基地退出模式选择的主导因素，以揭示不同需求农户所匹配的宅基地退出模式，为提高农户宅基地退出的积极性，做好人民满意的宅基地制度深化改革提供了新的认识。

4 响应农户多层次需求，评估了宅基地退出农户福利水平

让人民受益是宅基地制度深化改革的出发点和落脚点，中国长期以来的宅地基制度对于维护农村社会稳定起到了重要保障作用。宅基地除具有居住、财产保障等基础属性外，还具有社会、心理保障等多种拓展功能，农户选择退出宅基地后所面临的居所调整、收入失稳和社会关系重构等诸多风险可能会使得农民权益和生计福利受损[11]。可见，以宅基地退出为主要内容的农村宅基地制度改革主线仍然是要处理好农民和土地的关系，不能把农民权益和利益损害了，必须坚守底线，决不能犯颠覆性错误[12]。所以，农村宅基地退出要坚持人民至上的原则，保护农民合法土地权益，实现农民的合理利益需求。

目前各地在推进宅基地退出的过程中，主导方都是政府，对农民权益保护和农民需求的关注度不够，很多地区还是以获取土地指标来缓解城镇化发展的土地供需矛盾问题；在增进农民福祉方面更多强调农民基本居住条件改善，而忽视了退地农民的经济收入、社会保障、心理健康和社会参与等福祉的全面提升，致使农民宅基地退出的整体意愿不强，阻碍了宅基地制度改革的有序推进。专著在理论内涵和实践认识的基础上，系统性地构建了农村宅基地退出农户福利评价体系，测度不同农村宅基地退出模式下农户福利水平，比较分析农村宅基地退出前后农户的福利水平变化状况。农户福利水平的测度能够反映宅基地改革实践效果，以及时调整宅基地退出模式与农户需求之间的匹配程度，这种基于科学性、系统性的农村宅基地退出农户福利水平变化的新认知，无疑为后续宅基地制度深化改革，切实保障农户权益提供了很有价值的理论借鉴。

5 为实践做理论指引，做好人民满意的农村宅基地制度深化改革

农村宅基地与农民生产、生活息息相关，如何在农村宅基地退出中维护农民主体地位，满足农户多层次需求与意愿，稳定农村社会经济发展和社会稳定仍然是乡村治理与宅基地深化改革实践不断探索和追寻的。这其中包含着对农户主体与政府、企业等各利益相关主体关系的思考，城市与乡村互动关系的反思。作者通过搭建空心村治理主体和治理客体的理论框架，跳出村庄看治理，同时从农户视角出发，关注农户差异化需求，在分析农户农村宅基地退出影响因素后，继续深入探究农户类型与其不同农村宅基地退出模式的内在关联，测度宅地基退出差异化模式的农户福利水平，将宅基地制度深化改革下空心化村庄治理、农户农村宅基地退出意愿、农户宅基地退出福利水平串联起来，一系列层层递进的研究为我们揭示了平原农区典型村庄空心化现状与治理模式效果、农村宅基地制度深化改革的农户意愿，以及农村宅基地深化改革实践下宅基地退出模式的农户福利水平。这种基于农户视角的农村宅基地制度深化改革的新的全方位的认识为乡村规划与乡村治理、宅基地制度深化改革如何更好地真正满足农户需求，做让人民满意的宅基地制度改革与实践奉献了新的科学依据。