关于我国仲裁裁决监督机制完善的思考

谭启平（西南政法大学民商法学院教授、西南政法大学创新型国家建设法治研究院院长）

《中华人民共和国仲裁法》（以下简称《仲裁法》）施行的二十八年间，我国的仲裁制度得到飞速发展。目前，我国已依法设立组建270余家仲裁机构，累计办理各类仲裁案件400余万件，涉案标的额达5万余亿元，解决的纠纷涵盖经济社会诸多领域。可以看到，仲裁已成为解决民商事纠纷的重要渠道。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出：“健全矛盾纠纷多元化解机制，充分发挥调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等防范化解社会矛盾的作用”，将仲裁作为解决社会矛盾纠纷的重要手段。

作为我国解决民商事纠纷的重要手段之一，仲裁裁决的公平正义同样与建设公正高效权威的社会主义司法制度直接关联。2014年10月，党的十八届四中全会明确提出，完善仲裁制度，提高仲裁公信力。2018年9月，十三届全国人大常委会公布了立法规划，《仲裁法》的修改被正式提上立法机关议事日程。2018年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意见》，对仲裁制度的完善提出了进一步要求。2023年5月公布的《全国人大常委会2023年度立法工作计划》中，《仲裁法》的修改已被纳入预备审议项目。围绕我国仲裁制度的修改和完善，笔者认为，首要应解决仲裁裁决监督机制的完善问题。

一、我国仲裁裁决监督机制的历史与现状

对于仲裁裁决的监督，我国主要采取司法监督模式，由法院对仲裁裁决进行审查。新中国成立以来，我国仲裁裁决的司法监督模式主要经过了四个阶段的探索与变迁。

（一）“只裁不审阶段”。这一阶段主要从新中国成立到十一届三中全会的召开。由于当时司法人员不足，法院不受理经济合同纠纷，当事人之间的经济纠纷只能寻求到有关主管机关进行仲裁。虽然在此阶段法院不能对仲裁裁决进行监督，但为保障裁决的公平性，当事人可就裁决进行至少一次上诉。在这一阶段，尚未采取“一裁终局”的规定。

（二）“先裁后审阶段”。这一阶段主要从党的十一届三中全会召开到《中华人民共和国经济合同法》（以下简称《经济合同法》）的施行前。在此阶段，仲裁是诉讼的前置程序，当事人之间发生经济合同纠纷后，必须先提交仲裁，对裁决不服的，可以向法院起诉。

（三）“一裁两审阶段”。这一阶段大致从《经济合同法》施行到1991年《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）颁布。《经济合同法》废除了仲裁前置做法，确立了仲裁一次裁决的制度，但当事人对裁决不服的，仍可向法院提起诉讼。在此阶段，仲裁裁决的效力笔者认为仍不具有终局性。

（四）“一裁终局阶段”。这一阶段大致从1991年《民事诉讼法》的颁布、1993年9月《经济合同法》的修订、1995年《仲裁法》的颁布一直延续至今，我国基本确立和采取国内仲裁“一裁终局”原则。出于保证和监督仲裁裁决公正性的目的，《仲裁法》与《民事诉讼法》设立了法院对仲裁裁决的司法监督制度，主要体现为撤销仲裁裁决以及不予执行仲裁裁决。在该制度设计之初，二者的法定事由存在差异，2012年《民事诉讼法》修订时将二者的法定事由予以了统一。仲裁裁决的司法监督范围主要包括两个方面，即程序审查与实体审查。按照我国《仲裁法》第五十八条的规定，人民法院对于没有仲裁协议的、裁决的事项不属于仲裁协议的范围或者仲裁委员会无权仲裁的、仲裁庭的组成或者仲裁的程序违反法定程序的、裁决所根据的证据是伪造的、对方当事人隐瞒了足以影响公正裁决的证据的以及仲裁员在仲裁该案时有索贿受贿，徇私舞弊，枉法裁决行为的，人民法院经组成合议庭审查核实，应当裁定撤销仲裁裁决。但前列事项，基本都是程序意义上的。实体意义上裁定撤销仲裁裁决的理由，规定为“人民法院认定该裁决违背社会公共利益的”。除此之外，当事人没有其他可以申请撤销仲裁裁决的实体理由，如客观真实存在的裁决书认定事实不清、适用法律错误等。基于公共利益的高度抽象性，加之多种原因的共同影响，自《仲裁法》施行以来，我国人民法院以违背社会公共利益为由裁定撤销仲裁裁决或拒绝执行仲裁裁决的案件极少。根据笔者的实践及查阅学者相关研究，当事人以“裁决违背社会公共利益”为由申请撤销裁决的案件，几乎都被法院驳回。

笔者认为，《仲裁法》基本确立了法院对仲裁裁决进行程序审查的规则，但实践中案件当事人之所以向法院提起撤销裁决申请，通常并非仅对程序有异议，绝大多数是对实体结果感到不满。在当前仲裁实践中，仲裁庭因对事实认定不清和法律适用明显不当而导致当事人利益受损的情况是时有发生的。

《仲裁法》第十条规定了仲裁委员会可以在直辖市和省、自治区人民政府所在地的市设立，也可以根据需要在其他设区的市设立，不按行政区划层层设立。仲裁委员会由前款规定的市人民政府组织有关部门和商会统一组建。但除中国国际商会是涉外仲裁委员会的设立主体外，绝大多数仲裁委员会均由相关市的人民政府组建，由司法行政机关负责管理。这种管理体制，一定程度上带来了仲裁机构不同程度的行政化问题。基于各地不同的行政管理方式，加之各仲裁机构仲裁员选拔条件、管理方式、仲裁规则的相对“独立”，仲裁员素质、水平和能力参差不齐，仲裁机构和仲裁裁决中存在的问题不时以不同方式被披露或揭露。由于人民法院不能对仲裁裁决进行实体审查监督，检察机关对仲裁机构和仲裁裁决的监督尚处于没有直接法律依据的探索阶段，我国仲裁机构和仲裁裁决事实上处于法律监督的薄弱区。换言之，因缺乏对仲裁裁决的实体审查监督机制，当事人因仲裁裁决不公导致的利益受损将难以获得程序和实体的救济。长此以往，必然导致仲裁制度公信力的下降，影响该制度的长远发展。

二、“一裁终局”制度的反思

党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，全面回答了在我国国家制度和国家治理体系上应该坚持和巩固什么、完善和发展什么这一重大政治问题。习近平总书记强调，一个国家的治理体系和治理能力是与这个国家的历史传承和文化传统密切相关的。解决中国的问题只能在中国大地上探寻适合自己的道路和办法。笔者认为，仲裁裁决制度构建和监督机制确立亦然。早期制定《仲裁法》时，没有强调法院对仲裁裁决的实体监督，主要理由是：第一，顺应国际上弱化法院对仲裁干预的趋势；第二，契合仲裁制度效率优先的价值追求；第三，维护仲裁制度的独立性。在《仲裁法》修订之际，我们需要考虑时代发展和实践需求，反思什么样的监督机制更能全面有效推进国家治理体系和治理能力现代化。

（一）“一裁终局”并非仲裁制度国际发展的必然趋势

因各国基本国情、传统文化、法律背景差异，在“程序监督论”成为国际主流趋势的背景下，各国仍对仲裁的司法监督范围存在不同规定，根据各国自身国情对仲裁制度进行了修改补充。例如，伦敦在全球最受欢迎仲裁地排名第一，但英国历史上对仲裁裁决一贯采取严格监督态度，法院有权以事实和法律错误为由撤销仲裁裁决。随着仲裁制度的发展，英国虽在一定程度上减少了法院实体监督，但其现行仲裁法仍保留了这一做法，只不过作出了一定限制。此外，法国、荷兰、新加坡等国都未对国内商事仲裁实行“一裁终局”。可见，“一裁终局”绝非仲裁制度国际发展的必然趋势。在我国现有的仲裁环境下，必须要充分考虑自身实际发展情况，直面仲裁制度公信力不足的事实，因地制宜，完善人民法院对仲裁裁决的实体审查机制，推进仲裁制度长足发展。

（二）公正应当是我国仲裁制度的首要和永远的价值追求

我国《仲裁法》第一条开宗明义明确其立法目的，即“为保证公正、及时地仲裁经济纠纷，保护当事人的合法权益，保障社会主义市场经济健康发展”。在仲裁中，要保护当事人合法权益，“公正”是基础。没有公正，一切都会失去意义。因而，立法者将“公正”排列在“及时”之前，赋予其仲裁制度首要价值的地位。在当前我国仲裁环境下，对于仲裁公信力的提高，在根源上取决于仲裁裁决公正水平的基本保证和不断提升。仲裁作为具有强制执行力的纠纷解决手段，应最大限度体现公平正义，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。仲裁的效率价值是一个比较的产物：在实体结果同样公平的情况下，仲裁所体现的效率价值应充分考虑和推崇。保障效率价值，更重要的是需要建立合理的仲裁模式、建立合理的仲裁期限制度以及设置简易仲裁程序等，而非否定司法机关对仲裁裁决的实体监督。从某种意义上讲，后述最高人民法院“仲裁司法审查案件归口办理”等规则也是将提高监督审查的效率作为出发点的。

（三）对仲裁裁决的实体监督不妨碍仲裁制度的独立性

仲裁制度最大化遵循自愿原则，当事人可自由选择有别于民事诉讼的仲裁地点、仲裁机构、仲裁庭组成人员、仲裁形式、仲裁程序甚至仲裁规则。除此之外，仲裁制度独有的保密性是其优势之一。即便人民法院对仲裁裁决进行实体审查，也不妨碍仲裁制度的上述“天然优势”，不会导致仲裁制度失去其独立存在的价值，反而更能促进仲裁机构发展，促进其向当事人提供更公平、更专业的仲裁法律服务。

笔者认为，所谓人民法院对于仲裁的实体监督会影响仲裁独立性的观点，现实依据并不充分。《仲裁法》施行后，最高人民法院相继颁布了《关于不得以裁决书送达超过期限而裁定撤销仲裁裁决的通知》《关于适用〈中华人民共和国仲裁法〉若干问题的解释》《关于正确审理仲裁司法审查案件有关问题的通知》等通知文件或司法解释，对于撤销仲裁裁决持相当谨慎的态度。2017年5月，最高人民法院相继颁布《关于仲裁司法审查案件归口办理相关问题的通知》《关于仲裁司法审查案件报核问题的有关规定》《关于审理仲裁司法审查案件若干问题的规定》，基本都体现了尊重仲裁和支持仲裁事业发展的立场和理念。

三、完善我国仲裁裁决监督机制的具体建议

（一）建立“选择性仲裁内部上诉机制”

选择性仲裁内部上诉机制，是指当事人依据约定将仲裁庭已作出裁决的争议提交仲裁机构，由另行组成的仲裁庭重新审理，并作出终局裁决的仲裁机制。深圳国际仲裁院于2018年11月修订了《深圳国际仲裁院仲裁规则》，在国内率先对于选择性仲裁内部上诉机制作出了规定，其第六十八条规定：“（一）在仲裁地法律不禁止的前提下，当事人约定任何一方就仲裁庭依照本规则第八章作出的裁决可以向仲裁院提请复裁的，从其约定。适用本规则快速程序的案件，不适用本条规定的选择性复裁程序。（二）选择性复裁程序按照《深圳国际仲裁院选择性复裁程序指引》的规定进行。”

笔者认为，选择性仲裁内部上诉机制的优势在于：第一，争议解决过程的性质依然是民间性的，完全符合当事人在民事领域内自由约定解决争议的原则；第二，司法权的干预依然被限定在一个确定的范围内，遵从了当事人的意思自治。

（二）完善人民法院对仲裁裁决司法监督程序

选择性仲裁内部上诉机制适用前提是当事人约定，若一方不同意，该机制将不能启动，当事人对仲裁裁决的救济仍需通过司法监督的路径进行。

对仲裁裁决司法监督程序的完善，建议从以下两个方面予以着力：一方面，取消不予执行仲裁裁决制度。2012年修订的《民事诉讼法》已将不予执行仲裁裁决的事由与撤销仲裁裁决的事由统一，若仍保留不予执行仲裁裁决制度，可能引发以下问题。第一，为恶意逃避执行仲裁裁决的当事人提供“便利”，并引发司法裁判上的矛盾、冲突和混乱，间接损害仲裁的权威。对于一项仲裁裁决，当事人可向人民法院申请撤销，若法院未予以撤销，还可以向法院申请不予执行，这个过程可能会造成司法资源的浪费。第二，导致同级人民法院之间司法管辖权的冲突。被执行人住所地或者被执行的财产所在地的中级人民法院均对仲裁裁决的执行享有法定管辖权，那么就会产生一个问题：有管辖权的某个法院对该仲裁裁决作出了不予执行的裁定，当事人仍能向另一个有管辖权的人民法院申请执行，这样可能会导致司法管辖权的冲突。另一方面，确立人民法院对仲裁裁决的实体审查机制。如前所述，只有确立人民法院对仲裁裁决的实体审查机制，才能真正全面有效提高仲裁的公信力。因此，建议在《仲裁法》修订中，将仲裁裁决的事实认定错误与法律适用错误纳入撤销仲裁裁决的审查事由中。为提高审查效率，可借鉴民事诉讼二审的审理规则，若一方向人民法院申请撤销裁决，应明确提出其主张撤销的理由，人民法院只对当事人主张的相关事实认定错误或法律适用错误进行审查。

（三）构建检察机关对仲裁裁决和仲裁机构有权进行监督的体制机制

党的二十大报告指出，加强检察机关法律监督工作。检察机关作为国家的法律监督机关，负有维护个人和组织的合法权益、保障法律正确实施，维护社会公平正义的职责。近年来，检察机关的法律监督工作已经深入民事纠纷的各个环节。例如，虚假诉讼检察监督、虚假公证检察监督、民间借贷检察监督等。对于人民法院司法裁判的检察监督，我国的法律制度及各级检察机关的实践经验已较为丰富。对于仲裁裁决的检察监督，我国检察机关尚处于起步探索阶段。笔者认为，可将检察机关对于民事诉讼的相关监督经验复制应用于对于仲裁裁决的监督，监督的对象包括仲裁裁决的实体部分与程序部分。实践中，检察机关对于仲裁裁决的监督，可参照检察机关对于民事判决的监督机制，既可由相关检察机关主动向相关人民法院提出撤销仲裁裁决的抗诉或检察建议，也可由当事人向相关检察机关申请检察监督，检察机关经审查后作出提出或不予提出检察建议或抗诉的决定。

基于目前大多数仲裁机构尚存在内部治理体系不完善与治理能力较弱的现实情况，可同时构建检察机关对于仲裁机构的监督机制，监督形式主要表现为检察建议。提出检察建议是检察机关行使法律监督职能参与社会治理的重要方式。《人民检察院民事诉讼监督规则》第一百一十七条明确规定：“人民检察院发现有关单位的工作制度、管理方法、工作程序违法或不当，需要改正、改进的，可以提出检察建议”。对于仲裁机构运行过程中存在的违法行为、对仲裁裁决可能造成重大影响的行为或其他需要改正、改进的行为，人民检察院有权提出检察建议。探索建立检察机关对于仲裁机构的监督机制，既可以充分发挥民事检察参与社会治理的重要作用，也可以促进仲裁机构内部治理体系的持续完善。

（四）充分发挥中国仲裁协会的行业监督功能

《仲裁法》第十五条规定：“中国仲裁协会是社会团体法人。仲裁委员会是中国仲裁协会的会员。中国仲裁协会的章程由全国会员大会制定。中国仲裁协会是仲裁委员会的自律性组织，根据章程对仲裁委员会及其组成人员、仲裁员的违纪行为进行监督。”根据该条规定，中国仲裁协会主要职责包括：第一，根据《仲裁法》与《民事诉讼法》相关规定制定仲裁规则，为仲裁业务开展提供咨询意见；第二，根据章程对各仲裁委员会及其组成人员、仲裁员的违纪行为进行监督。中国仲裁协会与仲裁委员会之间的关系，表现为监督与被监督的关系。1994年11月，国务院办公厅发布了《关于做好重新组建仲裁机构和筹建中国仲裁协会筹备工作的通知》，要求筹建中国仲裁协会。然而，此后多年，被规定为“仲裁委员会的自律性组织”的中国仲裁协会却迟迟未能成立。欣喜的是，2022年10月，中国仲裁协会已在民政部登记成立。

当前，建议尽快完善中国仲裁协会的内部治理体系，充分发挥中国仲裁协会对各仲裁机构进行有效行业监督的功能，与司法监督、检察监督共同配合协作，充分发挥仲裁制度优势作用，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，推动法治中国建设行稳致远。