关于嘉兴市秀洲区推进城乡融合发展的几点思考

□嘉兴市自然资源和规划局秀洲分局 陆 晔 缪伟光 朱天宇

党的二十大为全面推进乡村振兴和城乡融合指明了方向，为扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴提供了遵循，这是对国家现代化发展规律的深刻洞察，是对中国国情农情、城乡关系的科学把握。2019年，浙江省嘉兴湖州片区凭借良好的区位条件和改革基础成功入选全国11 个国家城乡融合发展试验区之一。嘉兴市秀洲区紧抓机遇、先行先试，积极推进城乡融合发展试验区先行区建设。本文主要分析秀洲区开展城乡融合改革试验的基础现状，抓住人口、土地等核心要素，提出体制机制改革方向和实践路径，统筹推进乡村振兴，促进农民持续增收和农业农村现代化，探索一条城乡融合发展的秀洲之路。

一、基础现状

嘉兴市秀洲区处于长三角核心区域的几何中心，具有城乡融合发展的区位优势，在经历了城乡一体化发展1.0 版、城乡统筹2.0 版，已进入城乡融合3.0 版的新阶段。2020年，秀洲区总人口55.7 万人，农户总户数约6.3 万户，城乡居民人均可支配收入分别达到57915 元和38215元，收入比缩小至1.52 ∶1，达到历史最优，位列“2020 中国城乡统筹百佳县市”第19 位。

秀洲区113 个行政村，土地面积77.34 万亩，其中农用地50.46 万亩、建设用地18.43 万亩、未利用地8.45 万亩，对比全市的平均水平，秀洲区仍有一定建设用地空间弹性。秀洲区承包地总面积约31 万亩，其中承包地经营权流转面积约23 万亩，约占75%。秀洲区宅基地使用权以集体成员资格按一户一宅分配，地上附属房屋赋予农户财产所有权。2008年，秀洲区曾改革试点“两分两换”的土地置换模式，通过承包地换社保，宅基地置换住房，增加了农民财产性收入，引导农民集中居住，促进建设用地集约节约利用。当前农村土地承包经营权、宅基地使用权和农房所有权确权登记颁证基本完成，有力保障了农民基本财产权益。这些经验成效为秀洲区促进城乡融合发展夯实了基础。

二、面临问题

《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》中明确提出，建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制，坚决破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒，促进各类要素更多向乡村流动，为乡村振兴注入新动能。秀洲区城乡融合改革发展取得阶段性成效，然而在土地要素流动、农民权益保障、集体组织壮大等方面，仍面临很多难点问题。

（一）城乡土地利用问题

从城乡住宅用地看，秀洲区城镇住宅用地1.7 万亩，农村宅基地占地7.3 万亩，分布在1600 多个自然村落，集聚程度不高，且很多农民房屋建筑老旧，秀洲区常住人口城镇化率为64.5%，城镇常住人口比农村多，说明大部分农民进城居住，宅基地依然保留，秀洲区农村住房节地率远不及城镇。按照秀洲区村庄规划要求，引导农民向新市镇社区和美丽乡村保留点居住，由于土地资源有限，空间不足，农民建房保障压力很大，然当下“一户一宅”分配方式未必符合农民现实需求，过去大部分农民从事农业生产，因此一户必须拥有一套宅基地用于居住保障，现在真正从事农业生产的农民很少，大部分农民进城务工，保障农民城市“户有所居”才符合农民现实需求。从农用地利用情况看，秀洲区农用地中大部分为耕地，其中永久基本农田占耕地约90%，保生态、保米袋子菜篮子的任务重。同时，要进行农产品的生产、加工、销售等，促进三产融合，需要一定量的建设用地和设施农用地保障，秀洲区较高的农保率，一定程度上造成农业高质量发展的空间受限。

（二）城乡土地制度问题

城乡土地二元制度，在城市和乡村之间竖起一堵墙，阻碍了城乡土地等要素自由流动，固化了乡村要素单项流向城市的格局，很大程度上阻碍了城乡融合发展。从土地使用权看，建设使用土地必须使用国有土地，若需使用集体土地则必须经过土地征收，土地所有权由集体转为国有，集体土地不能直接上市交易，国有土地还可以多种形式转让、租赁、抵押等，但集体经营性建设用地等集体土地的流转受到诸多限制，国有土地使用权与集体土地使用权是不对等的；从土地收益权看，集体土地按《物权法》规定，集体对其所有的土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利，但农村集体土地的收益渠道只有通过征收转国有土地入市后，土地增值收益才能显现，其间村集体和农民按征地补偿标准获益，并不能直接分享土地增值收益。秀洲区集体经营性建设用地总量约8100 亩，布局比较分散，利用效率并不高，经营主体一般为本集体经济组织或市场企业单位和个人，从规划管控角度看，部分集体经营性建设用地已经不符合秀洲区新一论国土空间规划，计划整治腾退或其他方式异地调整。

（三）农民土地退出保障问题

长期以来，土地是农民的生存保障，承包地保障农民耕者有其田，宅基地保障农民居者有其屋，是农民的一项终身福利。再推进城镇化过程中，希望引导入城农民自愿有偿退出农村权益，将农民的保障从土地中剥离，纳入与城里人一样的城镇社会保障体系。然而，农民需要在农村土地保障和城市社会保障之间权衡利弊。当前，承包地流转每年能给农民带来一些收益，宅基地及附属房屋仅仅只能居住使用，不能买卖交易，因此农村土地的收益已不能满足农民生活需求，大部分农民选择进城务工，然而在工资收入、社会保障、子女教育等方面享受的服务往往不能与城里人同等。目前农民土地权益与户籍捆绑，大部分农民不愿放弃农村户籍，在农村土地退出补偿机制还未建立的情况下，农民担心失去农村土地权益而得不到城市有效保障。因此，入城农民仅仅实现了“农村里的农民”向“城市里的农民”转变，导致他们最终选择“城乡两栖”的生活方式，农民即使入了城，也离乡不离土，成为城市里的边缘人。

（四）村集体发展壮大问题

从当前秀洲区村集体经济发展情况来看，其收入主要依赖于土地资源和财政补助，收入渠道单一、自身造血功能弱、活力不足，主要类型有土地飞地抱团、土地流转、耕地保护补偿资金等。首先，“飞地抱团”项目依赖土地指标，现在土地指标的紧缺也是众所周知，且投资体量大、建设周期长，收益兑现慢。其次，村集体资产也会受一些政策影响，三改一拆等工作推进，退散进集产业调整，部分村集体原有土地资产被拆除，对村级收入带来一定影响。本身乡村产业薄弱，农村三产融合刚起步，见效也比较慢，使得村集体经济组织财力更加捉襟见肘。同时，农民从村集体组织分享的收益，比较有限，目前，全区仅仅城区所在两个街道和洪合镇新王桥村等村，通过土地拆迁村每年可以得到一些股份收益，农民收入主要还是靠外出务工或从事家庭经营，从集体土地资产中获取的收入有限。

三、思考建议

秀洲区城乡融合发展，强化以城带乡，落实农业农村优先发展，有效促进城乡要素双向流动，实现城乡资源的均衡配置。基于秀洲区基础现状及问题分析，提出相关思考建议，努力消除影响城乡融合发展的体制机制障碍，推进秀洲区城乡融合发展取得成效。

（一）优化空间规划布局，推动城乡空间融合

一是做强城镇。强化规划引领，坚持城乡一体化规划。在“三区三城三组团”的大框架下，增强中心镇和小集镇的产业支撑能力与人口集聚能力，成为城乡要素融合的重要载体。5 个中心镇要结合自身特色规划打造不同的类型，坚持错位发展、集约发展，推进镇域经济特色化、特色经济产业化，提升城镇发展能级。针对12 个小集镇，要因地制宜、分类指导，部分撤并转化成农村保留点，加强环境整治适当增加公共服务配套；部分进行改造提升，采取退低进高、环境整治、增强配套等手段加以改造提升。

二是做美村庄。按照“撤并一批、保留一批、改造一批”的思路，做好村庄规划编制，构建美丽秀洲图景。对建议不保留的传统自然村落纳入规划村庄撤并点，加大整治集聚力度。将有江南水乡特色的、有历史文化底蕴的、田园风光特色明显的传统自然村落保留下来，按照村庄布局规划，对195 个保留点分年度分类型加以推进。进一步深化“千村示范、万村整治”工程，提升农村人居环境，实现全域秀美，让农村成为城乡居民的向往之地。

三是做优整治。坚持生态优先、保护优先、节约优先、绿色发展总基调，深化土地综合整治，形成村庄集聚与农田连片的土地保护利用新格局，生态宜居与绿色发展的农村土地利用空间结构，建立适应农业农村现代化发展的土地保障制度，健全满足城乡融合要求的土地要素流动机制。在坚持农民意愿的前提下，引导农民向中心镇中心村集聚，促进本地农民就地城镇化，安置方式由宅基地安置为主向公寓式安置为主转变。

（二）破解城乡二元结构，激活农村土地资源活力

一是建立健全城乡统一的建设用地市场。在符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提下，允许农村集体经营性建设用地入市；推动城中村、城边村、村级工业园等可连片开发区域土地依法合规整治入市；完善农村土地征收制度，规范征地程序，维护被征地农民和农民集体权益。

二是建立健全农村集体经营性建设用地入市制度。通过试点先行，建立健全同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度，逐步形成规范、有效的农村集体经营性建设用地入市制度及配套政策体系，释放集体土地权能、提升价值，培育农村土地市场信心，激活农村土地资源活力。

（三）建立农民土地权益有偿退出机制，提高农民土地财产收益

一是健全农民土地退出保障机制，确保农民权益不受损。推进城镇化过程中，推动农民土地权益与户籍脱钩，探索建立农村集体经济组织成员身份转移备案制度和进城农户备案制度，切实保证进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权等权益在农村继续享有，同时，保障进城农民与市民享受同等社会保障权益。

二是以促进农业规模经营为目标，深化农村承包地“三权分置”改革。探索承包地经营权流转管理办法，保持集体所有权稳定不变，对有稳定收入来源的农户，鼓励引导其退出土地承包经营权，建立承包权有偿转让退出机制。围绕促进农业规模经营，积极鼓励承包地经营权全域流转，探索承包经营权入股，以“保底+分红”模式，保障农民承包权利益。培育新型经营主体，积极引入社会资本，探索创新“农业企业+合作社+农户”的模式，发展有机生态和特色高效农业，加快推进农业现代化步伐。

三是以激活农民财产性收益为目标，深化农村宅基地“三权分置”改革。探索制定宅基地和农房使用权流转管理办法，落实宅基地集体所有权，保障农户宅基地资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，激活宅基地财产价值功能。结合土地综合整治，撤并点宅基地以退出为主，建立宅基地自愿有偿退出机制，鼓励公寓式安置；保留点宅基地以流转为主，扩大宅基地使用权对外流转空间。

（四）同频共振“强村”“富民”，实现均衡富庶发展

一是转型升级，提升农业现代化水平。落实永久基本农田保护任务，抓好“米袋子”“菜篮子”工程，推进设施农用地转型利用，进一步规范设施农用地管理，协调设施农用地的占地规模、空间位置、服务水平与区域农业发展水平之间的关系，加快农业规模化经营的发展，高标准推进农业现代化示范区、农业经济开发区、现代农业园区、农创园等平台建设，推进农业转型升级和农业现代化。

二是多元“造血”，壮大村级集体经济。探索多元化发展模式，提升村级组织“造血”功能。鼓励村集体盘活利用闲置集体建设用地，即变宅基地为民宿、生产管理用房等经营性用地，发展乡村民宿、乡村旅游、乡村养老等休闲农业。做强做优“飞地抱团”，加大财政支持力度，给予资金和土地指标的奖励，落实土地整治节余增减挂钩指标奖励到村。整合乡村土地资源、生态资源、文化资源、旅游资源、产业资源以及农村集体性资产等，将资源转化为资本，实现城乡均衡富庶发展。