政府合规的概念蕴涵与运用

彭箫剑

（1.南方科技大学 廉洁研究院，广东 深圳 518055；2.中山大学 法学院，广东 广州 510275）

20世纪90年代以来，各国在反腐败、反贿赂、反洗钱、反垄断等方面制定的监管规范日趋严格，合规风险成为企业生产经营面临的主要风险之一[1]。企业合规这种力图降低违法违规风险的管理方式，被认为深刻地改变了企业内部的治理格局。席卷世界的新公共管理浪潮认为以企业家精神改革政府是解决传统行政模式弊端的有效路径，那么在企业合规之外，是否存在着政府合规？企业合规治理对于优化政府内部治理模式是否具有启示意义？政府合规是否一项解决中国式政府治理现代化问题的新理念新思路新办法？

关于本文语境下欲探讨的政府合规，学界的观点主要有：（1）关于“合的是什么规”。郑永君、张大维认为政府合规本意为遵循法律，但这里的法律不仅指强制执行的法律体系，还包括基于道德或道义角度的社会判断[2]。（2）关于实施合规的目的。蒋勇认为政府合规是传统循法而治模式的复制、继承，合规性路线的代表性技术方案是执法规范化，其目的在于确保行政权的活动与立法指令的一致性，确保各级政府依规则行政[3]。（3）关于实施合规的必要性。滕宏庆、陈新栋认为将发源于企业管理的合规制度运用于政府行政自制制度当中，能够应对现有行政自制制度面临的制度碎片化、难以落实以及缺乏动力机制等挑战[4]。（4）关于实施合规的合理性。李本灿认为只要是存在内部结构的组织体就需要实施合规计划，现实情况是政府违规的事件客观存在，提倡借鉴企业合规治理技术治理政府[5]。

学界尚缺少关于政府合规的体系化论述，并且对于提出构建政府合规的概念，目前仍有不少反对的声音。有人认为合规管理是企业经营的专属工具，政府和企业分属公私领域中的不同主体类型，成立运行的目的并不一致，在组织结构上存在着本质的区别，企业的治理方式不能简单套用在政府治理上；有人认为在同一话语系统、层次内，既有的政府合法概念的指称范围已经能涵盖政府合规的外延，不能脱离理论体系再去做文字游戏，平行混搭概念；有人认为政府违法的事件还在现实中上演，连政府合法都没完全实现又开始故弄玄虚创造冗余概念，背离了现实基础，缺乏经验对应物①。

2021年8月，深圳市司法局发布了《关于推进城市合规体系建设的指导意见（征求意见稿）》，认为政府合规的内涵指向是“强化政府合规管理，提升依法依规履职能力”，将政府合规作为与企业合规并列的一个概念，并共同作为城市合规的子概念。这一征求意见稿草拟启动时间约为2019年，通过梳理时间线发现，地方实践创新是走在学界理论研究之前的。本文拟阐释政府合规的具体概念，预测政府合规的实践应用，初步构建一种关于政府合规的概念理论体系，为前瞻性思考提供科学思想方法，推进实践基础上的理论创新。

一、政府合规的概念特征

虽然政府合规的内涵与企业合规并没有多少关系，企业合规理论范畴中所涉及的政府规制、行政监管、行政合规也与政府合规所指向的概念区间存在着明显的不同，但是毫无疑问，政府合规的说法源自企业合规。这或许源自经济学者口中的“政府公司主义”[6]。政府和企业都被视作建设现代化国家治理体系的参与主体，既然已经有了企业合规，那么为何不能发挥创新精神，尝试跨界搞一搞政府合规？现有的企业合规研究表明了三层意义：第一层，“合法小于合规”，“合规之‘规’的范围不限于国内法与商业伦理规则，还可能涵盖公司业务所能触及的其他国家或国际性组织的法律或规则”[7]，即不仅要符合法律法规，而且要符合“其他规”；第二层，“合法等于合规”，两者目的都是改正违法违规行为，不同之处在于合法侧重于规范审查，合规侧重于内部治理；第三层，“合法大于合规”，合规管理必须以合法要求为根基，一切的主导逻辑是法律及法治体系的生效运行，否则合规无从谈起。

政府合规的起因是防控政府风险。随着现代社会制度设计的不断完善，政府所需遵守的规则日益严密化、复杂化，不确定问题亦随之增多，政府所面临的风险与日俱增。政府风险是指行政机关及其工作人员因行政违法违规行为而可能遭受投诉信访、陷入诉讼（司法败诉）、法律制裁、行政追责、党内追责、声誉损失或者使其维护的公共利益遭受损害的风险。政府风险以执法风险为主，目前实务界已经总结出了31种风险类型。从概念外延上看，政府风险并不局限于执法风险，甚至不限于法律风险、法规风险，它还包括政治风险、环境风险、道德风险、经济风险、商业风险、舆论风险等。政府风险存在危害性，虽然每一项政府风险不必然导致违法违规事件的发生，但是每一件重大的政府违法违规事件必然是由政府风险所引起和转化的，政府合规作为风险管理的内在需求理应成为现代政府治理的一项核心制度。

政府合规是指行政机关为了防控违法违规风险所建立起的内部治理机制。政府合规审查是指行政机关或者委托第三方专门机构依据具有限制约束效力的行为规范，对行政机关及其工作人员的行为进行价值判断，以避免和减少违法违规行为的制度化活动。通过风险管理，对政府潜在的制度漏洞和行为隐患作出有针对性的预防、整改和化解，可以逐步养成和塑造按规则行事的行政思维与行动逻辑，防范和减少政府出现新的违法违规行为。

政府合规的本质是规则之治，合规治理的过程是行政权力运行与规范性预期相融合的合理化过程。用作整体价值判断基准的“法、规”是一个将各类具有限制约束效力的行为规范经过规范整合、逻辑协调、冲突解决的规则综合体，并不区分成文规则或者不成文规则。其中“法”包括宪法、民法、刑法、行政法等，“规”包括公共政策、党内法规、内部规章、行政标准、行政惯例、道德规范、商业规则、职业准则等。合规意味着行政机关要遵守法律法规，遵守内部规章和制度，相关行为符合公共政策、党内法规、行政标准、行政惯例和商业规则，还要求工作人员遵守相应职业守则和道德规范。我们可以从以下三个角度来进一步解读政府合规这一概念。

第一，政府合规有利于实现从严治政。行政系统的深层结构与行动逻辑是围绕权力扩张展开的，合理划定行政权力的内容与边界、对强势政府的权力进行规范限制是必要且正当的。行政权力的内容与边界一旦变得模糊起来，政府的行为将变得不好控制。合规治理通过限定行政职权事项、法规依据、办事流程、执业伦理和责任承担等，基于风险属性更多地从消极层面定规矩、划界限，可以督促行政机关及其工作人员选择良好的行为模式，遏制滥用权力和胡乱作为的冲动，减少违法违规行为的发生次数，降低违法违规活动再次出现的概率。一个建立有效合规管理体系的政府，是一个以遵法守规明礼为价值导向的政府，将合规要素注入政府活动的各领域、全过程，可以营造出一种严格规则约束意识的行政环境与行为秩序。

第二，政府合规有利于打造有为政府。政府合规特别强调良好行政、合理行政的重要性，合规审查经由法律多元主义观，依据价值理性对行政行为进行规范判断，不仅对行政权力的合理约束定型设定了上限、设置了底线，而且还赋予符合规范性预期的行为以积极的价值，诱发选择主动行政，否定回避消极行政。合规治理模式为政府由自律控权转向有为治理提供了可能性。从具体操作层面上来看，政府合规要求依据综合性的行为规范确定行政机关职责，明确工作人员的岗位职责和履职要求，给行政机关及其工作人员提供详尽、明确、清晰的行为指引，尽可能地明确行政义务及程度，减少可供裁量的空间，实现有法可依、有矩可遵、有度可循，从而鼓励和保障行政机关及其工作人员积极担当作为，同时还利于对已经损害的制度系统、公共利益和社会关系进行修复补救。

第三，政府合规有利于实现尽职免责。目前行政责任边界不够清晰，行政机关工作人员被不当追责的问题仍然存在，“一边是有限权力，一边是无限责任”，严重打击了其工作积极性。像安全生产领域，虽然应急管理部2022 年出台的《应急管理行政执法人员依法履职管理规定》列举了责任减免情形，但是按照《安全生产法》的规定，安全生产行使的是综合监管与部门监管、行业监管相结合的管理模式，某省文件划定了55个有安全生产监督管理职责的部门和单位，只要其他54个部门和单位中任何一个的工作中出了安全生产问题，应急管理部门作为负有综合监督管理职责的部门都脱不了干系，工作人员轻重都要“挨板子”。

“尽职免责”的概念在价值层面上能够依于法、通于理、晓于情，尽管常常被提起，但是现实中却缺少相对应的操作细则与实施机制。政府合规可以审查是否符合行政免责的具体情形和适用条件，运行完备的政府合规可以在一定条件下成为责任阻却事由，只要证明行政机关建立了合规管理体系、颁布了行为准则、明确了禁止性要求、设立了预警机制、采取了有效补救措施，或者行政机关工作人员正确采取了合法合规的措施，就可以将自身认真勤勉、尽职尽责的行为与他者违法违规行为切割分离开来，对综合责任、失职失责的追究提出合理抗辩，诉求合法合理地减免行政责任。

二、政府合规的理论追溯

虽然政府合规的概念提出对于行政管理有着上述积极意义，但是其理论根基为何仍是一个值得深思的问题。“从历史的角度看，企业合规是针对企业出现的违法违规行为而确立的一种公司治理方式”[8]，若政府也存在违法违规的风险，而确立合规治理的方式有助于政府机构的整体运转，则政府合规这一命题是存在证成可能性的。

国家政府是西方政治哲学史上最为核心的研究议题，西方先哲一直强调政府官吏的守法思想。但法律也不是“唯一”的，从古希腊罗马时期出现国家制度雏形，直至中世纪神权政治迷网笼罩，国家这一阶级斗争的产物处于与氏族、皇权、教会、宗族、团体的争权或融合之中，尽管法律思想体系已经开始对国家的建立与运转产生举足轻重的作用，但是除此之外国家制度还受到来自政治、哲学、伦理、道德、宗教、习俗等领域的多方规则调整。例如苏格拉底追求“哲人（知识贵族）统治”、加尔文明言“上帝统治一切政府”等。这些都表明了国家政府运行从来都不是仅受法律这一单权威的约束，有时法律混淆于其他规则之中。

随着历史的进展，国家力量在与各方势力的制衡或联合中日益膨胀，霍布斯借用利维坦这一《圣经》中力大无穷的巨兽比喻国家[9]，国家的强大形象跃然纸上。而后以孟德斯鸠系统阐释三权分立为时间界限，国家与政府两个事物被正式地区别开来，要限制国家的暴虐首先应通过分权机制来限制政府及行政权力的过分强大。分权理论被世人接纳以及法的神圣性一路高扬，使得以立法机关制定的法律来制约行政机关这一规则机制成为最正式的政府行为规范方式。

20 世纪以来，政府活动出现了重大变化，政府行为渗透到社会生活的方方面面，冗长繁琐的立法程序无法应对客观需要，法律开始通过授权机制映射到行政领域，行政规则制定大量涌现。“政府变得更加庞大，更具侵略性”[10]，行政国家的出现使得国家与政府两者又被紧密捆绑起来。尽管基于法律保留原则人们对行政国家的合法性提出了疑问，但是制定行政规则具有更易执行、更具效率、便于减少裁量等众多优点，除遵循法律要求以外，政府更多地需要按照行政规则行事[11]。

自韦伯以目的理性理解现代社会与官僚机构后，人们更加崇尚从理性的视角思考政府行为。以哈贝马斯的交往理性为例，其主张用交往权力来限制行政权力的无限扩张。他的论证过程是建立在帕森斯的结构功能理论和卢曼的社会系统理论之上的。首先，帕森斯将社会系统划分为政治、经济、社会共同体和模式维持四个子系统，认为权力是政治子系统的一般媒介[12]。其次，卢曼认为社会分化的系统互相之间是完全封闭的，政治系统与法律系统都属自创生系统。对于法律系统来说，二值代码是合法/非法，法律系统承担了稳定规范性预期的功能[13]。再次，哈贝马斯接续二人观点，认为不同系统之间是可以通过法律等媒介进行沟通的，并强调“行政权力不能完全‘自我编程’，不能只服从自己以扩张权力为取向的‘导控媒介’。只有经过以法律为纽带的公共领域向行政机构的合法性输送，行政权力才能最终在整个社会面前为自己的政策进行辩护并取得行政行为的合法性”[14]。

从历史变迁逻辑演绎对国家政府权力的限制与约束，对思考政府合规的理论基础有如下启示：

第一，政府合规应当以政府合法为根基。因为政府始终是法律规范的调整对象，从正面来看，政府体制的维系须依靠执政官员间法权的适当分配，法律的价值很大程度上取决于法律是否得到了执政官员的恰当执行；从反面来说，意味着政府及执政官员存在不合法、不称职的风险，因此政府及执政官员应当接受法权限制。即便进入行政国家阶段，庞大的行政权力也不能任意肆虐，因为“基于法治的现代民主政治体制是行政国家赖以发展的骨架，无论行政权力如何扩张，它仍然要受到宪法与法律的约束”[15]。

第二，政府合规与政府合法存在明显区别。法律能够成为规范政府的最主要手段，是受到人民主权和三权分立理论深刻影响的。尽管人民主权论与三权分立论互不相容，但人民主权论阐释了为什么要规范政府的渊源，三权分立论阐释了如何制衡政府的渊源。这也说明了合法性审查解决的是分权政体中的政府合法性问题，与合规性治理要解决的是政府内部管理的问题存在明显区别。

第三，基于法律的局限性政府合规有其存在的必要。法律并非限制约束政府的唯一权威，政府还应当受到其他规范的调整制约，政府应当在一个更高的维度、层面实现自我论证。政府作为社会的组成部分之一，其行为规则是由政治思想、哲学思想、法律思想、伦理思想、道德思想、宗教思想、习俗思想等诸多因素和条件所决定的，诚然法律在制定与实施的过程中也受到了其他权威的影响，但是这种威信并非充分全面的，应当关注其他规范在政府治理中所能发挥的作用效能。

第四，政府合规的功能是对权力的合理约束定型。构成现代社会的每个子系统都遵循着自己的运作逻辑，有着关键的媒介。行政系统的自生媒介、导控媒介是权力，运行的二值代码是有权/无权，系统参与的成就是获得权力、权力利益扩张。如果仍由行政系统创生发展，成就性代码必然导致权力结果扩张、权力向一端高度集中。因此，行政权力不能以形成自给自足的系统为导向，现代社会的整体行动需要某种媒介打破法律、道德等子系统与行政系统之间的封闭性，进行社会整合。那么以何为媒介呢？现代化是社会全面合理化的过程，如果从现代性理论和系统论的社会发展的整体视角观察，规范体系是社会现代化进程中出现的合理化系统[16]，因此这一媒介沟通重任选择交由以法律为主建立起的规范集群来承担最为妥适。法律系统的二值代码是合法/非法，规范系统的二值代码是合规/违规。规范集群在行政系统内可以承担稳定规范性预期的功能，通过行政合理定型将符合规范性预期的行为判定为“合规”的，既不至于完全浇灭积极获取权力的行为动机，又将积极的规范价值赋予取得判定结果为“合规”的行为。政府合规的制度功能是打破行政系统的沟通封闭性，改变行政系统二值代码式的运作逻辑，其他社会子系统以法律为主的规范集群作为媒介进行介入，为行政权力的取得与行使提供稳定的规范性预期和确定性预期，使得行政权力得到合理约束定型。

三、政府合规的现实驱动

政府合规的驱使动因是政府治理规则的多元化。关于政府治理规则多元化的内容，学界已多有研究论述，此处不再展开，以下重点探讨为什么在承认法律是行政管理基础性规范的前提下，传统循法而治的推进路径会遭遇阻碍从而反向推动了政府治理规则的多元化，进而论证为什么在政府合法之外还会需要政府合规。

第一，法律仅是“最低限度”的行政要求。政府合法的理论基础在于从保障行政相对人的权利出发，监督、限制行政权力的滥用，采用的是一种防守思想，即必须尊重功能分工原则，划定公权力边界，不能随意越界，这就注定了它是有限度的，而且传承了“小政府”理念的这种限度是“最低限度”的。例如对于合法但不符合事理、情理的行政作风问题的治理，传统循法而治的推进路径无从发力，包括行政的无效率、拖延但不违法、不亲民便民、透明度低、态度蛮横等问题[17]。即便这条线是“最低限度”的，政府还会因为各个时间段执法宽严不一、环境不同、认知不同、经验不同、施政理念的不同，导致法律实施效果大打折扣。在我国法律规范体系中，政府在某一规制领域履行监管职责与行使执法权限的概念是混淆的，监管的内涵显然要大于执法，按照“传送带”理论将政府执行法律规定等同于行政管理是不够科学的。

第二，法律作为“最后一道防线”相对迟滞。根据司法自制的原则立场，法律是维护社会公平正义的“最后一道防线”，起到的是终局作用，这也意味着前面的“防线”全被“攻破”了。传统的行政法治建设主要依靠以合法行政为中心的司法审查来推动，侧重对行政行为的事后评价与处理，即便是现代法治发展出针对行政规则的备案审查制度，亦是“针对已有各项立法的事后监督制度”[18]。现实中，政府的违法行为主要依赖于事后的行政复议、行政诉讼制度予以纠正，还有党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、社会监督、舆论监督、信访监督等途径[19]，而行政机关自行纠正违法行为的情况少之又少，这显然是不能满足人们对政府公信力期望的。

第三，法律是“距离最远”的行政指引。我国的行政法律体系是一个自上而下的阶梯式效力规范体系。从法律的适用来看，“实务中存在一个‘法的位阶效力消失现象’，行政机关几乎从来不比较谁的‘法’更大，行政机关总是‘就近适用’较低位阶的法律规范，位阶越低的规范，往往越接近具体事实”[20]。针对同一事实对象，从国家、省、市、县区到乡镇、功能区、村居都可能存有规范指示，面对立法大厦，一线执法人员适用法律的技术是一个自下而上的“上楼过程”，先寻找本地是否有相关规范，如果没有再“上楼”看县区、省市规定，最后才会去国家法律这一层级寻找依据，“最不规范”的内部规范因对执法人员来说具有简单易懂的判别模式并配有操作细则，往往会成为行政执法的最主要依据。

第四，法律自身还存在“规则虚置”等问题。法律的抽象规定与具体的行政事实出现脱节，有些条文规则存在“空中楼阁”现象。此外，“立法割据”使得政府权力在运行过程中呈现出碎片化的状态，不同权力部门主导的立法之间因为利益冲突“相互打架”，例如某地生态环境部门在立法时认为加装餐饮专用烟道的标准与程序应当由住建部门进行制定，但是住建部门认为涉及环境污染的内容都应当由生态环境部门进行主导规制，于是该地加装餐饮专用烟道的释法、执法都陷入了僵局。

我国对政府规则行事的期望从来都不止是符合狭义上的代议机关立的法，政府活动置于法律多元主义观的规范体系调整之中，礼法、软法、党内法规、道德规范、职业守则、“机关哲学”、商业规则等汇总而成的规范集群都对政府活动事实上起到了一定程度上的限制约束作用，这些从属性上更多地侧重一个“规”字而非“法”字。当然如果只是讨论“法”与“规”范围之分、疏密之别，那么政府合规概念提出的意义是浅显的，它的重要意义还在于一种思维方式的转变。政府合法的核心是规范审查，政府合规的核心是风险管理。我国政府规模较大、治理结构繁复，单纯地依靠传统的外部控制的循法而治推进路径，难以对政府行为进行有效的引导和规制。

四、政府合规的中国方案

自清末民初现代文明意义上的行政法制体系建立、延续以来，“我们经历了依法办事、行政管理法制化、依法行政、法治政府四个发展阶段”[21]，逐步追寻政府治理的现代化之梦。其中，“依法行政”从理论上来说更多地偏向于传统意义上的依代议机关制定的法律行政，强调对行政权力的外部性控制，也即对应了本文谈述的合法行政、政府合法的概念，它的特点是面对违法行为主要依靠事后合法性审查。“法治政府”强调行政权力运行中法律对政府的规制，明确了主导和规制我国各级政府运作的根本是法律及法治体系的规制[22]。法治政府不仅是一种理想目标，也是一种工具手段，有学者认为：“法治政府总体上是一种基于管理视角、着力于规范行政活动的内部制度建构和实施的产物。”[17]从内部治理这一角度来说，政府合规从体系上发源于法治政府建设，只不过目前它仍是一种较为新型的政府治理理念与制度建构。从时间长河看来，围绕政府治理现代化要经历以下三个阶段：第一阶段是“惩戒阶段”，治理的重点在于官吏违法犯罪后的惩治方面，削减官吏自我利益扩张的本性；第二阶段是“常守阶段”，治理的重点在于行政管理过程性控制的制度常态化，以行政法制约束权力行使的随意性，使政务有章可循；第三阶段是“合规阶段”，治理的重点在于推动政府组织体自我风险管理，依据行为规范集群对关键政府风险点进行防控，防患于未然，具有预防性。

我国政府治理现代化的过程是一个不断学习、借用、移植和超越先进国家现代化成果的过程，但“现代化与传统并非简单二元对立，中国式现代化道路有其传统文化的根基，现代化就是对包括传统文化在内的前现代性的超越”[23]。解决中国式政府治理现代化问题，必须同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，以中华优秀传统文化为钥匙开启对现代政府法治的思考，对于扩展政府合规的内涵有积极的意义。

第一，府吏同治，管府治吏深度融合——“治国先治吏”的启示。我国古代行政管理并非治府而是治人，治吏是其核心内容，强调“居官守法”。而反观我国目前作为行政法体系中心概念的行政行为，仅指的是行政机关作出的行为，在很大程度上忽略和排斥了行政机关工作人员行为现象及活动的法学意义。

翻阅我国众多的行政法律法规，可见其绝大部分内容都是关于行政机关与相对人权利义务的规定，通常仅在法律责任一章会有着一条近乎千篇一律的规定，并不区分是行政机关的行为还是工作人员的行为，只是写明行政机关出现了某些违法行为时由“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”承担责任。有些行政法律规范会规定“工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，有下列行为之一的，依法给予处分……构成犯罪的，依法追究刑事责任”，但是行为情景的设定又非常之少，例如《消防法》全文共七十四条仅列举了五种工作人员违法行为的情形，《治安管理处罚法》全文共一百一十九条仅列举了十种工作人员违法行为的情形，极少能看见行政法律法规直接在“正文”部分对工作人员的行为从积极调整的角度进行规制。虽然我国也有《公务员法》规范工作人员正确履职尽责，但对于工作人员的日常执法实践来说规定显得过于笼统。

现实中的行政机关工作人员执法是如何受到规范约束的？以食品生产许可审查工作为例，我们有《食品安全法》《食品安全法实施条例》《食品生产许可管理办法》等法律法规，执法人员却不可能只对着条文去进行执法，虽然法条中列举了申请食品生产许可的各种条件、情形，但是对于执法人员到底应当如何进行审查的行为规范并未有只言片语提及。同样，《行政许可法》中有着一些对执法人员行为程序的规定，但也过于笼统。对于一线基层的执法人员而言，将具象的执法事实与抽象的法条规定连接起来是一个困难的过程，在执法事实与法条规定之间仍然需要能够起到桥梁、沟通、细化作用的媒介，为此市场监管总局发布了《食品生产许可审查通则（2022 版）》，对食品安全生产许可申请材料审查和现场核查作出了详尽的行为指引规定，执法人员只有对照着这部通则以及附属的各类表格、报告、清单才能把“行政执法”四字从飘浮着的法律文本上贯彻下去。对于一些难以很好类型化适用基本行为法的行为来说这一现象更为明显，在突发事件应对领域，法条上的明面规定更多是关于规范政府、保障权益等权利义务性内容，执法人员具体该怎么去应对突发事件，更多的是依靠应急预案以及应急预案的细化规范，如应急工作手册、应急操作规程、现场工作方案、具体任务行动方案等。这些行为规范通常不会设置法律责任，因不一定有国家强制力作背书，很少被纳入行政法的研究视野中。

推行政府合规，就是要将上述清单、计划、手册、规程、方案、通则等不完全具备法律形式要件与实质要件的行政机关工作人员行为规范，纳入考察政府治理能力现代化与法治化程度的评价体系中来。将政府视为一个府吏合一的组织体，不再把行政机关的行为与其工作人员的行为在行政法场域中完全割裂开来。不仅要审查行政机关的行为是否违法违规，更要着重审查行政机关工作人员的行为是否违法违规；不仅要给行政机关定规矩、划界限，更要建章立制，约束每一位工作人员严格依照法定权限、程序规则、规范标准、执业守则履行行政职责，行使行政权力。

第二，多规化约，行为规范系统聚合——“引礼入法，法礼结合”的启示。“在我国的传统观念里，社会的安宁秩序要靠许多规范的协同运作才能适当地维持，其中包括自然的天理、神旨、道德、礼俗以及人为的法律、家训、乡约、行规等。”[24]法律不是唯一的规范，我国古代虽然存在《唐六典》等整套规范官吏行事的“常守之法”，形成了以法治官的行政体系[25]，但作为礼仪之邦，国家法礼并未分野，礼具有法的效力，行政管理呈现出所谓“礼法合治”的样态。

法律必须依赖其他社会规范辅之评判补正，以社会系统论为视角，“引礼入法”是道德系统与法律系统的相互结合，以礼法为媒介渗透作用于行政系统，通过法律形态强化伦理作用，利用伦理关系强化权力统治。虽然中国古代“引礼入法”是为了维护阶级统治，却深刻说明了政府治理不能仅靠法律的道理，并且如何处理礼与法之间的关系对于规范协调整合、并存互补也有一定的启示意义。

合规治理是对行政权力合理约束定型的治理，审查认定某一项行政行为是“合规”的，意味着该行为满足了各社会子系统的规范性预期，通过了社会整合、一致行动的要求，使用的是经各社会规范合理定型后的权力。

政府合规的必要前提是对社会行为规范进行集中汇聚、整合协调、多规化约，政府合规首先要有鳞次栉比的“规”。合规审查是一个将抽象的规范集群与具体事实相连接的过程，规则依据和判断要件不能充满着不确定性与复杂性。这就意味着政府合规的前提是需要坐标分散、性质各异、形式纷繁的规则经过梳理、整理、清理、汇编，厘而定之，集中整合成一个效力等级清晰、内部逻辑一致、具备冲突解决机制的规范体系，用于单项合规审查活动的“规”，应当是含义较为简单明了、使用较为简便快捷的判断标准。

对于相互效力关系不明确的行为规范，要按照位阶排序基本原则和基本法则进行效力评定，确定适用顺序；对于彼此实体规定有冲突的行为规范，要在合法合理、正当可行的框架下适当地进行裁量、解释、变通、协调、兼容；对于各自程序安排有矛盾的行为规范，要重新理顺、注解政府流程，统一路径、步骤、环节、期限、方式等。

第三，至诚至理，情理束权理法调和——“唯天下至诚，方能经纶天下之大经，立天下之大本”的启示。情理是中国传统社会中构成人们行为逻辑的关键要素[26]，作为特定的道德规范标准，经规范整合后能付诸纸面调整行政行为，亦属于政府合规的规范范畴。情理是法律研究中的重要概念，“情法矛盾”是我国法治进程中的一个基本矛盾[27]。在“法大于情”的法治追梦中，情理时常被打上法治对立面的标签，这种二元对立思维造成了持续不断的行政执法困境，与现实生活中人们习以为常的情理背道而驰。

现代社会系统功能分化，不同的社会系统部分可能存在着不同的内在诉求，这些诉求充满着多元性和差异性，比如法治是法律系统的诉求，合乎情理是道德系统的诉求。从这一角度来说，法律与情理之间并无孰高孰低之分、孰优孰劣之别，当法律与情理同时出现在行政系统中时，它们都属于正当性基础，应当配有复杂的调和机制，而不能简单以“法大于情”一言以蔽之。

政府合规讲政府的行为应当在“情理之中”，“不合情理”的行为应当受到抵制，这不是在法治内部实质法治与形式法治的区分基础上来进行讨论的，也不是为了捍卫落后的乡土秩序与病态的“官场文化”，让“人情、面子、关系”因素来替代法治、徇情枉法，其深层原因是现代化进程中科层法制的改造导致官民基本关系被法律关系洗革，现在呼吁对权力行使的约束不再被法律规则垄断，让道德规则共同作用于对政府的权力制约，让百姓为政府“定规矩、划圈子”。“情理之中”的政府行为，是一种符合一般大众认知的“至情、至理、至诚”行为。“不合情理”的政府行为，是一种违背官民之间运行基本法则的行为，比如违背诚信、丧失公信、鱼肉百姓等。行政机关工作人员只有不断提高道德修养，做事合乎情理，行为遵守规则，才符合政府治理现代化的目标要求。在严守规则要求的权力格局下，无论是“法大于情”还是“情大于法”，刻画出的都是符合大众生活方式与文化价值的正义衡平感，由此“情法矛盾”得以短暂调和。

五、政府合规的实践应用

关于政府合规管理我国目前已经有了一些具体实践。一是关于廉政的合规治理。2011 年中纪委、监察部印发的《关于加强廉政风险防控的指导意见》，将风险管理理论引入反腐倡廉建设，作为规范权力、建设法治政府的重要举措。2018年公布施行的《监察法》，明确监察委员会要对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业及道德操守情况进行监督检查。二是关于政府经济活动的合规管理。2012年财政部印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》，要求对行政机关经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估，防范和管控风险，保证单位经济活动合法合规。三是关于政府权责清单。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，旨在加强对行政权力事项的合法性审查，划定政府权力边界，消除设租寻租空间，塑造有为敢为政府[28]。四是关于行政执法风险防控。在公安、市场监管、城市管理等执法风险易发的行政管理领域，行政机关针对自身业务方面的风险向工作人员作出指导性的警示或建议[29]。2020 年广东省司法厅印发了《关于加强行政执法风险防范工作的指导意见》，要求从讲政治、防风险、重大局的角度，认真评估每一次行政执法的具体风险，准备在先、防患于未然。五是重大行政决策中的合规性审查。2019 年宣城市人民政府发布了《重大行政决策合规性审查程序规定（试行）》，设置了“法律关、政策关、程序关”，确保重大行政决策符合相关法律、法规和规章的规定，符合相关政策要求，符合相关程序规定。六是其他类。例如国务院发布了《关于加强政务诚信建设的指导意见》，要求建立健全守信践诺和失信惩戒机制，准确记录并客观评价各级人民政府和公务员对职权范围内行政事项以及行政服务质量承诺、期限承诺和保障承诺的履行情况，惩处和曝光公务员在行政过程中懒政怠政，不遵守法律法规和相关制度，以权谋私、失职渎职等行为，特别是严重危害群众利益、有失公平公正、交易违约等行为。又如2022年北京市公布了《政务服务综合窗口人员能力规范（征求意见稿）》地方标准，将服务过程中的“我不是说过了吗”“我不知道，你去问×××”等用语列为服务禁忌。

这些做法与政府合规的概念存在一定的联系但也有明显差异，例如对行政机关的内部控制规范限于政府经济活动而非行政活动，抽象行政权力游离在权责清单之外，仅针对重大行政决策行为进行合规性审查等，虽然拼接组合起来不是政府合规的全貌，但也部分勾勒了政府合规的实践画卷。

“合规不应当是企业管理的专属物，公共部门同样也要合规。”[30]参考企业合规的基本内容与设计方案，政府合规制度至少包括管理架构、风险评估、风险防控、配合运行机制四大内容：

第一，政府合规管理架构。“有些企业在董事会之下设立合规管理委员会和首席合规官，建立合规部门，设置动辄多达数百人的合规团队，每年的合规预算达到数亿元之多。”[31]新建政府合规风险管理组织体系必然要耗费新的行政资源，建议在遵循精简、统一、效能的机构编制原则下，按照政府规模大小和管理事务的复杂程度，以原部门政策法制机构、司法行政部门人马为依托，根据实际需要组建不同类型政府合规管理架构，并要善于采用集群托管、资源共享等方式减少行政资源消耗，鼓励委托外部法律专家团队负责合规管理事务，履行合规审查。

第二，政府合规风险评估。合规管理机构以约束行政机关权力的规范集群为基础，系统性地发现、整合、解释行政行为规范，识别政府风险。根据政府风险管理的需要，结合职责权限和工作实际，确定合规审查事项的目录和标准，建立起政府风险的全面调查机制。政府在履行行政立法、行政执法、政务服务等行政职责时，应当根据行为实施可能对社会稳定、公共安全、经济社会发展、市场营商环境、社会公众利益、企业行业发展等方面造成的不利影响，开展合规风险评估，并识别、分析和评价政府合规风险。要将合规审查作为行政规范性文件制定、内部规章制度制定、重大行政决策、重大行政处罚、重大行政许可、重要协议签订等行政管理行为的必经程序。

第三，政府合规风险防控。一是制定政府合规计划。政府应当制定政府风险防控预案，根据社会舆情、追责问责以及行政复议、行政诉讼等案件办理情况等信息找准政府风险点，合理界定政府风险范围，排查政府风险点，按照风险发生概率、危害程度进行风险评估并确定风险等级；根据不同的风险点和风险等级，制定具体的、易操作的防控措施，形成政府风险防控机制。二是执行政府合规计划。政府应加强对合规管理工作的组织领导，合规管理应当覆盖所有行政行为，各部门、各机构、各层级和全体工作人员，贯穿决策、执行、监督、反馈等各个环节。建立内部审核、统计报告、情况检查、违规调查、责任追免等管理和监督工作制度，制定全员遵守的合规行为准则、合规管理办法和合规操作流程，关注重点领域、重点环节、重点岗位，针对高风险事项制定专项合规管理政策，并根据法律法规变化和监管动态，及时将有关合规要求转化为内部规章制度，对违反合规要求或怠于履行合规义务的直接责任人和管理责任人严格认定和追究责任。

第四，政府合规配合运行机制。一是建立政府合规风险咨询机制。行政机关及其工作人员在履职过程中遇到合规风险事项，应及时主动寻求合规咨询或审核支持。合规管理机构应针对高合规风险领域规定强制合规咨询范围，在涉及重点领域或重要业务环节时，业务部门应主动咨询合规管理机构意见。二是建立政府合规风险的培训考核机制。合规管理机构应有计划地组织开展法律规章、伦理道德和业务守则培训，提高行政机关工作人员的业务素质和综合素质，全面提升其行政能力，为合法合规行政提供必要保障。政府应制定合规考核方案并确定合规评价指标，把合规管理工作情况及合规风险水平纳入对管理人员、重点风险岗位人员的年度综合考核，并将考核结果作为人员考核、干部任用、评先选优等工作的重要依据。

六、结语

本文在政府合法与政府合规的二元情境下，分析了现代政府的治理逻辑并非受代议机关机械支配，政府自身在限制自我权力扩张的本性时有着不可或缺的关口作用。政府合规的概念吸纳了“拜法教”尊奉法律为最高规范的面向，坚守在依法行政的基础上推行政府合规，摒弃了其视法律为唯一规范的面向。与其说政府合规是一种新的概念，不如说其是对一些现行做法和理念的理论统合。这些做法和理念在传统的学术理论谱系中找不到清晰的脉络延展与妥适的坐标定位，从合法到合规，将它们赋予目的一致性的背景特征，对于扩展它们的理论深度与广度具有一定的思考意义。

注释：

①这些观点来自笔者与一些行政法学专家的对话交流。