新基建促进城乡融合高质量发展的路径研究

李东方

（河南大学 经济学院，河南 开封 475004）

促进区域协调发展，是贯彻新发展理念的重要内容，也是实现经济高质量发展的必然要求。党的十九大报告提出，新时代我国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，二十大报告更是将区域协调摆在高质量发展的突出位置。1985年，中国城镇居民人均可支配收入是农村居民的1.86 倍①，至2023年第一季度，该比例已升至2.35 倍②。城市居民的美好生活需求日益得到满足，而县乡层面尤其是农村经济发展质量却仍然落后于城市，城乡差距已成为实现共同富裕的阻碍。在全球经济增长放缓的当下，中国对外贸易和消费水平有待提振，新型基础设施建设（下文简称新基建）已成为推动经济增长的重要动力。深入分析新基建促进城乡融合高质量发展的机制，加快实现经济发展目标和民生福祉目标，是值得研究的重要问题。

一、新基建影响城乡融合高质量发展的研究进展

现有文献更多从单一视角，分析新基建对高质量发展的影响。虽然也有研究开始关注新基建对区域协调发展的影响，但更多从直观结果出发，讨论由投资带来的短期冲击效果，对结构效应和成本效应的分析有待完善。本文回顾新基建和融合高质量发展的概念，然后总结关于二者作用机制的研究进展。

（一）新基建的内涵变迁与基本含义

根据时间的推移，新基建概念的逐步深化过程通常被划分为三个阶段。第一阶段为概念初创期，自2018 年新基建的概念在中央经济工作会议上得到明确提出，社会各界更多关注新基建与传统基础设施建设在产品形态上的差别，此阶段更多是对新基建的基本范畴进行界定。第二阶段为概念完善期，随着2020 年国家发改委对新基建的概念解读，新基建的目标得到明确，即并非仅仅满足社会基本需求，而是面向高质量发展需要，在新理念引领下驱动技术创新，为经济发展增速，确保政府投资的公共基础设施有利于技术创新[1]。第三阶段为概念拓展期，学者们更多从社会需求角度出发，认为新基建以信息网络为基础，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务[2]，涵盖绿色发展领域如新能源基础设施建设、特高压电力传输设施和新型公共交通设施等，加快新动能发展如人工智能和工业互联网等领域。显然，新基建的内涵与外延也在不断发展和完善。

（二）城乡融合高质量发展的阻碍

进入高质量发展阶段，中国的城乡关系开始由二元分割向协调发展转变，然而城乡发展差距依然存在且明显。现有文献主要从相对贫困、城乡分割和产业禀赋等角度对此进行解释：首先，由于乡镇居民的绝对贫困已经消除，当前中国乡镇的相对贫困更多是由增速差距引致[3]；其次，由于基础设施水平差距造成的交通不便和信息不完全，导致长期城乡分割，不利于要素流动和乡村经济发展[4]；再次，由于城乡产业禀赋不同，传统产业模式难以在短时间内改变，乡村通过向城市输送廉价人力资源，城乡工资收入差距不利于高质量发展[5-6]。正如外部性问题无法通过市场机制解决，城乡差距也会被市场机制进一步放大，因此，推进城乡融合更需要政策引导，有赖于政府以转移支付或增加公共投资的形式解决。

（三）新基建影响城乡融合高质量发展研究进展

新基建对高质量发展的促进作用已在理论和实践层面得到证实，现有文献更多围绕其背后的影响机制展开研究，并进一步探讨新基建对区域协调发展的影响，本节对上述两项文献成果进行总结回顾。

一是关于新基建促进高质量发展的机制研究，近期文献将新基建促进高质量发展的机制总结为直接和间接两类。从短期内的直接角度看，新基建以数字技术为核心，一方面增加投资总量加快经济增长，另一方面拓宽投资领域刺激产业链供给，提升全社会的有效需求[7]。从间接角度看，新基建在绿色创新、动能转变和结构优化等角度促进高质量发展，如胡仙芝等认为新基建有利于绿色创新，提升投入产出效率[8]；郭朝先等认为新基建能够激发有效需求，延伸产业链，强化经济增长动能[9]；潘雅茹和罗良文认为新基建增大绿色技术产业比例，有利于传统产业结构升级，优化经济发展结构，进而促进高质量发展[10]。

二是关于新基建对区域协调发展的影响，从基本属性上，协调不仅是实现高质量发展的必要条件，而且是五大新发展理念之一。新基建能够促进区域协调发展，其原因可总结为，新基建同时带有信息基础设施和创新基础设施的属性，促进要素流动激发技术扩散，推进区域协调[11]。然而现有研究更多关注新基建的新增属性，而或多或少忽略新基建对传统行业的提升作用，虽然有学者考虑到交易成本和治理效率等方面[12]，但对新基建促进城乡融合的逻辑机理有待进一步深入分析。

二、新基建促进城乡融合高质量发展的逻辑机理

从理论上看，与传统基础设施相比，新基建能够加快要素流动、促进城乡联系和平衡城乡收入，在推进城乡经济融合过程中具有重要支撑作用；从实践上看，加快新基建显著优化城乡结构，减少社会治理成本，有利于城乡基本公共服务水平的趋同。本文结合新基建影响高质量发展的理论与实践，从要素配置效应、结构优化效应和社会成本效应三个方面总结新基建促进城乡融合高质量发展的逻辑机理。

（一）要素配置效应

城市和乡镇的初始要素禀赋存在差异，但传统粗放式生产进一步加大了要素差距，信息传递成本和交易成本过高，导致城乡资本错配、劳动力结构失衡和生态环境差别，新基建通过改善金融资源错配状况、改善人力资源结构和提升生态环境质量，实现城乡资源配置优化。

1.减少重复低效投资

增大新基建规模时，短期内直观体现为对传统基础设施建设的挤出，对区域内的政府部门和家庭部门会产生不同影响，表现在财政约束和供需关系两个方面。从财政约束看，中国基础设施建设过程主要为政府主导型，需要财政预算支持，但各级政府的投资额度并非无限，而是面临预算约束。在有限的投资约束下，用于新基建的比例增加，其他投资比例自然会减少。从供需关系的视角看，凯恩斯定律表明供给往往由需求决定，居民对新时代美好生活的更高需求，传统基础设施往往无法满足，因此，增加新型基础设施供给更有利于提高经济发展质量。

2.强化社会投资乘数

各级政府投资用于新基建的资金，短期内会强化投资乘数效应。在居民边际消费倾向不变时，通过增加总投资，使家庭部门的居民收入水平得到更多提高。具体而言，随着政府固定资产投资增加，对生产资料的需求上升，从而产生更多就业岗位，增加企业和家庭收入，进而提升区域内的有效需求，致使总产出成倍增加。当今国际形势复杂多变，中国国际贸易增速受到影响，对经济高质量发展的贡献下降，同时我国传统基础设施陷入瓶颈，此时更需要扩大新基建，一方面增加全社会有效需求，推动经济发展质量提高，另一方面强化投资乘数，加快高质量发展速度。

3.改善城乡金融资源错配状况

劳动、资本、技术、数据等要素聚集于城市地区，而乡村地区的资源禀赋却并未得到充分利用，在粗放式增长阶段，这一资源错配的状态不利于城乡融合发展。强力推进新基建进程，能够提升城乡金融资源配置效率，促进城乡融合高质量发展，体现在以下两个方面：一是提升乡镇数字金融产品可得性，金融服务对数字基础设施建设水平高度依赖，加快新基建有利于促进城乡金融服务均衡化，实现金融产品的普惠属性，缓解城乡金融资源错配难题。二是加快数字技术进步促进金融科技发展，促进金融技术同步惠及城乡。新基建发展为数字技术提供创新条件，推进普惠金融发展，弥补金融技术要素在农村的缺失，改善城乡金融资源错配状况，有利于城乡经济融合高质量发展。

（二）结构优化效应

城市和农村在人力资本、产业发展和收入水平三个方面存在结构性差异，新基建发展能够通过优化人力资源结构、城乡产业结构协同和缩小城乡收入结构差距等方面，促进城乡融合高质量发展。

1.优化城乡人力资源结构

新基建有助于降低知识门槛，平衡城乡教育水平，丰富乡镇教育体系，优化城乡人力资源结构。由于受到设施建设和资源投入等方面的约束，中国城乡教育水平存在明显差距，教育差距会进一步增大城乡人力资源潜力差距。按照传统思路，促进资源分配均等化、增大农村教育投入比例是缩小上述差距的核心，但随着中国城镇化的持续推进，农村居民加快迁入城市，用于农村教育的追加投入难以提高。新基建促进数字技术惠及农村，为缩小城乡人力资源储备提供了新的解决思路，具体表现在以下三个方面：一是加快优质数字资源的普及应用，降低农村地区对互联网教育资源的可得门槛；二是加强数字技术及强化区域交流合作，有利于城市优质教师、优质教育资源对接农村，缩小城乡教育水平差距；三是促进数字技术对农村教师群体的提升效果，加快农村教师的数字化转型，促进城乡人力资源储备结构均衡。

2.促进城乡产业结构协同

由于初始禀赋和要素回报差异等因素的影响，城乡产业结构差距始终存在，不利于城乡居民收入平衡。新基建规模扩大，能够从完善农业服务体系、丰富农产品销售路径、推动农业转型和加快平台建设等方面促进城乡产业链条衔接，加快城乡产业结构协同，具体如下：首先，新基建有助于数字技术深度服务农业生产过程，完善针对小农户的农业社会化服务体系。其次，新基建规模扩大有利于农村物联网技术发展，实现农业生态产品的信息查询、质量追溯等功能，进一步丰富生态产品价值增值路径。再次，农村新基建规模扩大，能够加快康养、旅游和文化体育等产业与农业的深度融合，有助于农村产业转型。最后，新基建发展有助于城乡产业协同发展平台建设，率先推动城乡接合部产业融合，优化提升农业园区并将其打造成为城乡要素融合空间载体，加快城乡产业融合互动。

3.缩小城乡收入结构差距

新基建规模扩大能够增加农村居民就业机会，同时引导社会资本有序进入农村市场，从而直接缩小城乡在收入结构上的差距，具体体现在以下两个方面：一是作为公共基础设施的重要部分，发展新基建的过程即是加快要素向城乡市场流动的过程，自然能够为农村居民提供更多就业机会，增加农村居民收入，缩小城乡收入差距。二是基础设施建设过程伴随大量投资，若缺乏有效监管，社会资本必然以利益最大化为目标追逐效益和收益，由要素回报率差异导致城乡居民收入差距加大。新基建进程虽然由市场主导，但同时也由各级政府引导开展，有利于形成社会资本和农村集体的合作共赢局面，从而缩小城乡收入结构差距。

（三）社会成本效应

相对于城市而言，乡村在技术创新、社会治理和居民福利水平上需要更多投入，加快新基建能形成成本效应以促进城乡融合高质量发展。

1.降低信息传递成本

随着数字经济快速发展，信息已成为新式生产要素，城乡新基建规模扩大有助于降低信息传递成本。无论是在资本密集型或是劳动密集型的发展方式下，区域初始禀赋如土地、劳动力等有形生产要素往往是制约区域经济增长的关键；而在高质量发展阶段，信息差距开始逐步取代上述有形生产要素，成为拉大经济发展差距的主要因素。降低信息传递成本有利于消除落后地区与发达地区的信息差距，优化经济结构，减少传统生产要素依赖。新基建能通过促进平台整合与知识共享，降低信息传递成本，主要体现在以下三个方面：一是加快信息技术创新，由于公共品属性的特点，随着新型基础设施逐步完善，在数字技术领域形成的正外部性越强，信息技术创新的成本就越低，有利于数字经济的发展。二是加快数字信息平台应用，数字信息的最大价值在传递过程实现，产生对信息平台的有效需求，从而刺激数字信息平台的供给和应用。三是提高区域信息化程度，在创新和渠道的作用下，为新基建提供综合信息支撑。

2.减少技术创新成本

新基建对技术进步和创新的提升效应已成为现有研究的共识，由于新技术的偏向应用，由新基建引致的技术创新更有利于提高生态环境保护水平，主要机制可以从直接和间接两个角度分析。一是新基建的直接影响，即缓解资源错配，提高资源配置效率，降低绿色技术创新成本，提高绿色技术创新水平。在理想条件下，新型基础设施能监测环境质量，实时监控污染排放强度，结合环境标准制定生产模式，通过智慧治理模式控制和治理污染。二是新基建的倒逼效果，若环保标准和规制强度确定，当企业的排放成本高于研发绿色技术成本时，为了达到原有产出，企业自然会选择加大绿色创新投入，从而提高整体绿色技术创新水平。

3.降低城乡治理成本

新基建规模扩大能够从远程协作、信息畅通和优化决策等方面降低城乡治理成本，具体表现在强化远程协作、畅通信息渠道和优化地方政府决策等方面。一是有利于强化远程协作。通过运用移动互联网及大数据技术，农村基层治理获得更多外部指导和远程协作，乡村基层管理单位在行政、教育、生产、医疗、防灾等多个方面的能力得到快速提升。新基建带来的乡村数字化，疏通了乡村现代化建设的“毛细血管”，有效延伸基层治理的触角。新技术应用能使乡镇政府服务模式由精细管理转向精准服务，便于政府精准预测不同主体间的多元需求，在简化办事流程的同时分门别类为各类主体提供个性化服务。促使乡镇政府对公共事务的处理模式从事后被动处置变为事前主动预测，针对治理中出现的危情苗头主动运用数字技术准确研判，提前做好应对准备，将各种危机消灭在萌芽状态。二是有助于畅通信息渠道。传统的乡村治理是一元化、垂直型管理模式，地方政府不仅是其中唯一的权力中心和治理主体，也是乡村信息的主要输出渠道。发展新基建，将数字信息技术与乡村社会治理相结合，推动乡村治理转型发展，有效提高乡村治理现代化水平，使乡村治理的主体从一元走向多元，打通村民接收信息的通道，形成政府主导、其他主体协同的共管村务、共担责任的乡村治理新格局。三是优化地方政府决策，新基建促进大数据技术发展，使乡村政府的决策模式由经验决策向数据决策转变，数字技术通过对数据的实时收集、科学分析、正确处理，挖掘数据间的相互关系和发展规律，从而在乡村事务管理中做出准确判断。

三、新基建影响城乡融合高质量发展的约束条件

新基建在起步阶段同样可能产生不利于城乡协同的阻碍机制。例如各级政府受到财政预算约束，从而将公共基础设施建设服务支出维持在较低水平，抑制地方公共品供给，不利于城乡融合高质量发展[13]。本文从以下三个方面对可能的阻碍机制进行总结，具体包括城乡竞争、需求错配和公共服务供给效率不高等。

（一）城乡供需矛盾有待缓和

在有限的预算约束下，城市和乡村会围绕新基建投资展开竞争。加快乡村公共服务项目投资，加快新基建进度，对于乡村高质量发展至关重要。在这一过程中，政府财政支出是主要投资形式，然而地方政府公共服务供给的决策机制可能存在扭曲。同时受长期城镇偏向型发展战略的影响，城乡间资本配置表现为重城轻乡，劳动和技术等生产要素表现出重工轻农，由此进一步强化城乡竞争，结果可能导致新基建更多惠及城市而非乡村。这虽然符合短期内投资收益最大化的要求，但从长期来看，难以满足乡村现代产业和消费经济的发展要求，对城乡融合高质量发展形成阻碍[6]。

（二）居民实际需求有待明晰

城市和农村的初始禀赋不同、要素投入回报率不同、公共基础设施建设水平不同，由此也决定了新基建在城市和乡村应设置差异化的初期目标。举例而言，若缺乏有效监管及引导，社会资本在新基建规模扩大过程中的逐利特性，可能导致部分区域的新基建方向并未根据实际需求制定。对于农村地区而言，发展新基建的初始目标并非大数据中心或是人工智能配套设施，借助新基建和数字技术发展提高农村要素配置效率、优化城乡结构并降低农村社会成本，更能反映农村居民的迫切需求[14]。各级地方政府若未能充分掌握本地区的发展实际，简单按照统一标准，在城市和农村同步建设各类大规模投资设施，不仅会因超前建设造成资源浪费，而且会加大城乡数字鸿沟，不利于城乡融合高质量发展。

（三）公共服务供给有待提升

如何健全公共服务供给机制，同样是新基建促进城乡融合高质量发展面临的重要问题。农村居民和人口结构变化较大，由此产生多样的劳动就业和社会保障领域需求。从人均实际消费的公共服务质量来看，城市公共服务质量依然高于农村，这也说明虽然当前中国农村公共服务设施已经相对完善，但仍与城市公共服务供给体系存在差距，这一差距集中体现在社会保障和医疗卫生等方面[15]。首先在社会保障方面，城镇居民的基本养老保险由个人和工作单位共同分担，而农村居民的养老保险则主要由个人承担；其次在医疗卫生方面，由于优质医疗资源有限且集中分布在大城市和大医院，农村居民难以享受优质医疗资源。上述两方面的公共服务供给差距，决定新基建的规模扩大进程，一方面需要对接城乡实际需要，另一方面更要找到与传统基础设施建设项目的结合点，让成果惠及更多居民。

四、新基建促进城乡融合高质量发展的优化路径

新基建是数字经济的发展基石，同样也是转换城乡经济发展动力、优化经济结构的重要支撑，对于中国加快高质量发展具有重要战略意义。从理论上看，城乡融合高质量发展这一学术命题包含了城乡关系和高质量发展的内涵，新基建通过带动投资加快要素流动，充分涵盖融合发展机制和高质量发展机制。从实践中看，中国城乡间的发展基础不同，而新基建恰能弥补城乡数字经济发展的鸿沟。为强化新基建对城乡融合发展的带动作用，减少现实因素阻碍，应从以下三条路径着力实施。

（一）科学谋划区域实践

统筹推动科学谋划是发展新基建的必要前提，应坚持城乡融合发展原则，适当强化技术供给向农村倾斜，结合区域实践制定建设规划，确保新基建对城乡融合发展持续产生正面影响。

1.统筹推动，坚持城乡融合原则

确保新基建与城镇化同步推进，统筹建设任务，分级分类规划投资进度，避免陷入重复投资，应做到以下两点：一是坚持整体谋划的发展思路，继续牢固树立城乡协同、城乡融合的发展理念，完善要素配置、资源投入和政策支持等体制机制。二是明确在发展新基建过程中政府投资与社会资本之间的关系，引导社会资本有序进入城乡新基建市场，优化乡村基层营商环境，强化政策法规支持，加快推动城乡融合高质量发展。

2.重点实施，强化乡村技术供给

完善城乡技术供给基础，全方位提升新基建水平，重点提升数字经济对农村农业的带动和应用，助力城乡融合高质量发展，强化传统基础设施转型促进数字乡村建设。一是落实信息基础设施在城乡区域的建设进度，继续扩大互联网和物联网体系的覆盖面，提升农村水利设施、交通设施、电力设施与物流设施的数字化水平，加快传统信息基础设施的数字化转型。二是在硬件设施完善的前提下，同步重视软件配套，对于新基建发展较好的区域，重点研发契合数字乡村发展的技术产品和应用软件，逐步实现农村养老、乡村医疗、乡村治安等的智慧化转型。

（二）完善全局监管机制

完善全局监管机制，主要从以下两方面采取措施：首先是重视新基建过程中的风险防控，完善相关规章制度；其次是推动乡村治理转型，以数字技术为新基建进展提供监管保障。

1.防控风险，强化过程安全监管

坚持发展视角，从规划、建设和实际应用等角度，全面重视新基建建设过程中的监管制度建设。一是重视顶层设计，在规划阶段落实规划审批制度，谨慎论证新基建项目是否符合现实需要，避免因技术瓶颈或超出城乡居民需求实际而导致新基建项目失败。二是重视过程监管，在建设阶段明确各监管主体权责义务，确保新基建项目顺利建成。三是重视应用过程监督，完善数字经济与数字信息相关的法律法规，防止可能因数字信息普及导致的公共服务数据泄露等后果出现。

2.高效运行，推动乡村治理转型

紧跟新基建发展进度，加快社会治理数字化转型由城市、县域和农村的逐步发展，提升各级地方政府智能化治理能力。借助数字技术提升基层政府在行政流程中的数据收集和应用能力，建立城乡基层政府之间的数据互通共享机制，减少不同层级政府信息不对称现象。充分利用新基建项目对智能化系统的支持，加快打造功能完善的数字化治理平台，提升城乡居民在城乡事务中的参与度，借助数字乡村建设尽快实现数字农村转型。

（三）重视居民现实需求

以目标为导向，充分发挥城乡居民在融合高质量发展过程中的主体作用，特别关注城乡居民的潜在需求和现实需求，应做到以下两个方面：首先要确保因地制宜实施差异化发展，其次要以人为本对接城乡居民实际的需要。

1.因地制宜，实施差异发展策略

考虑到中国不同区域的经济发展水平相差较大，叠加城乡二元结构的长期持续，我国新基建项目应结合区域实际，因地制宜科学预测对城乡产业发展和就业结构的影响，具体包括以下两点：一是新基建的规模扩大过程中，在短期内会产生新劳动力需求，增加城乡就业机会，但从中期和长期来看，依然会在就业市场产生新的不确定影响，甚至会因技术进步和效率提升而减少就业岗位。二是考虑到不同区域的协调发展问题，应针对初始产业禀赋制定差异化发展策略，确保发挥新基建对传统产业的转型赋能作用，因地制宜加快城乡融合高质量发展进度。

2.以人为本，对接城乡居民需求

持续确保新基建项目惠及更多群体，应做到以下两个方面：一是以目标为导向，对接居民实际需要。由于乡村新基建的资金来源大部分是政府财政，由地方政府做出统一规划并建设，存在部分供给主体被忽视，未能真实反映城乡居民的现实需求，出现新基建供给和村民现实需求错位的现象。在实践中应结合当地实际发展阶段和发展预期，合理制定新基建目标。二是对于已经建成的新基建项目，应着力提升运营效率，强化经营管理者的社会服务意识，满足数字经济和高质量发展的多样化需求。

注释：

①数据来自《中国统计年鉴1987》。

②数据来自国家统计局官方网站。