高不确定性环境下数字治理平台的失灵风险与韧性强化

杜婉嘉，吴 暇

（1.长春师范大学 政法学院，吉林 长春 130032；2.长春师范大学 马克思主义学院，吉林 长春 130032）

一、高不确定性环境下数字治理平台的失灵问题

数字时代，传统组织结构模式下的信息决策滞后问题事实上已经在资源保障领域和部署规划阶段有所体现，抢抓治理先机而开新局的治理目标越来越强调数据生产要素全面参与，易言之，数字技术的发展与推广给公共治理带来了新思维、新模式，如何借力数字平台建设而以公民为中心、以提升服务效能为首位目标，进一步完善扁平化结构组织，一改传统科层制结构的“长链条”架构弊端，已经成为研究的热点。[1]在技术赋能政府治理的过程中，可通过数字技术的嵌入而有效治理长信息流所引致的混乱问题，还可缩短主客体间的空间距离而增进两者互动关系。孟天广指出，数字技术在政府治理中的运用，一定程度上重构了传统治理机制，有效驱动了政府组织结构向现代信息化“数字空间”变革，[2]通过数据共享和业务流程再造进一步凸显了以服务为导向的治理思路。[3]伴随物联网、大数据、人工智能等技术的快速发展，数字治理理念加快普及推广，“政府即平台”的认知催生了理论界和实务界对政府治理“平台化”的深层次思考。如何通过信息聚合而科学调配全社会资源，构筑大平台优势而完成物资流转与网上办公，在数字技术的推动下实现政府组织结构模式的平台化升级与运行流程创新，成为亟待解决的现实问题。

有学者基于政府治理全过程，提出立足技术而完成治理理念和治理流程的立体改造；[4]也有学者强调数字治理平台应体现出显著的感知性、互动性、无界性等核心特征。[5]数字治理平台打造过程中所面临的电子政务基础较薄弱、互联网政府服务场景有限，以及区域经济基础和领导者重视程度差异，也都是目前阻碍数字治理平台完善的主要问题。[6]结合当前社会运行发展过程中不确定性风险频发的现实特点，也有学者指出数字治理平台打造的重点应置于数据资源的跨领域、跨层级、跨部门流动，以构建数字治理生态为抓手，提升治理平台在应对突发性公共事件上的反应速度和统筹应对能力。[7]综合而言，数字治理平台在应急管理应用中仍存在工具陷阱、权力陷阱和空间陷阱三个维度的问题，[8]这就导致了不确定性环境下数字治理平台响应与应对问题的滞后性、片面性，难以发挥应有的技术优势、信息优势和空间优势，存在治理失灵问题。

深入分析高不确定性环境下数字治理平台失灵的根本原因，即政府条块化分割现状阻碍了信息资源的及时、充分沟通与互动，社会多元主体也因为有限的保障机制而无法积极参与其中，信息资源和主体力量的双重缺失共同造成了数字化治理过程的局限性和表面性，难以使数字资源与数字技术真正嵌入管理过程而提升治理主体效能。现有研究针对政府条块化治理现状和主体资源不足等问题均从整体性、协同性等层面提出建议，但却较少深刻触及数字技术与数字资源的嵌入度提升与嵌入路径探讨。以朱正威等为代表的学者开始从组织架构入手，提出通过扁平化组织结构的强化而助推跨部门联结，以拓展信息来源渠道为切入点而间接增加治理主体，在鼓励试错实践的基础上提升治理主体的学习能力，使其在突发性问题治理上减少慌乱，也即韧性治理的主张与策略。[9]不同于韦伯式的官僚体制，韧性治理的焦点在于治理主体能力、资源和渠道路径的综合强化，立足于制度韧性强化以作为组织整体的安全根本保障。数字技术在治理过程中的全面嵌入则可通过作用于韧性治理中的信息多元获取、反馈学习和自组织恢复等提升治理策略的稳健性、灵活性与适应性，借力数字技术提升治理主体在问题分析上的全面性、在资源调配上的综合统筹性、在应对措施上的针对性，变应急管理为常态化的动态管理，减少突发性危机造成的损失并提升自我在危机中快速恢复、重组和发展能力。韧性管理对组织机制、运行架构和治理方式的对方触及，也使得数字治理平台建设将更为广泛地涉及资源、技术、信息等的共享与分配方式创新，以社区为中心的属地管理也要求治理体系有所调整与完善。如何首先实现政府治理机制与管控模式的革新就成为数字转型的重中之重，有必要从数字治理的本质与难点出发，找寻完善数字治理平台建设的突破口。

二、高不确定性环境下数字治理平台建设的本质与难点

优化数字治理平台，提升政府对突发性问题的应对效力，所希望改变的是单向的制度施压和权力施压治理模式，治理思路将从“严管”逐渐转向“精准”，通过更为直接、全面的信息互动提升策略议案的效力性。由此也可以看出数字治理平台建设的本质在于，通过治理技术创新首先实现数字经济平台的充分利用，使得已经存在于社会中的大量有效数据资源可以进入决策者视野，成为其进行最终决策的重要参考资料，在虚拟空间中真正实现与公众“面对面”而精准获悉最新诉求，以及全面、客观了解政府决策议案的执行情况与信息反馈，缩短决策主体与决策服务对象间的距离以提升决策内容的精准性。如何从单一的技术创新扩展至体制机制创新，如何从微观着手而拉动宏观质变，是数字治理平台建设实现飞跃的关键。具体而言，数字治理平台建设的难点将主要集中于以下方面。

一是组织体制机制方面的革新要求。信息来源和交流渠道的日渐丰富将有效打破部门隔离状态而实现数据共享，要求组织结构模式加速“扁平化”改造。这涉及管理层次的简化而分权，却又同时需要强化融合性管理技巧而使组织更具活力和敏捷性即实现有效赋能。日益扁平化的组织结构体系又会使得各部门所需要的技术人员比重不断上升，而整体人力资本规模却有所缩减，组织管理将从传统的劳动力密集型走向技术密集型。如何在有效维系社会秩序的前提下，适度、合理压缩治理中间层，并提升基层执行者的综合素养就是需要考虑的现实问题之一。这就意味着，数字治理平台构建不是作为一种简单的工具技术叠加存在于组织治理中，而是存在一定程度上的替代效应，数字技术将作为重要生产要素直接参与治理，并对简单体力劳动形成替代，最终构建新的生产模式。面对这一新兴的生产要素，管理者如何使其科学发挥替代效应，又同时保证其与人力要素的深度融合；既辅助人力资源要素价值发挥，又同时实现自身独有的信息价值，是亟待解决的深层次问题。

二是工具技术层面的推陈出新。数字治理实现的重要前提条件即数字治理平台构建完成，需要相当的财力、物力投入和数字技术建设与推广。在此基础上，还需对基层管理人员认知与参与积极性进行促动，使其可从自身工作强度、效率出发，能够切身体会到数字技术的便捷性而积极参与创新、及时反馈想法意见，构建“信息传递-组织结构-责权利分配”的新模式。[10]这涉及两个层面的问题的解决：首先，数字技术本身的持续发展而为人力要素价值充分发挥提供帮助，使参与组织事物的个体主动认识、接受并推广数字技术，甘愿在简单劳动中使数字要素成为主体之一而替代部分人力劳动。其次，数字技术持续提升所需物质基础的有效奠定和长期投入，在充分实施数字治理之前，决策层需要从长远出发，就数字建设的投入与耗费进行理性估算并充分准备。

三是治理思维与视野的创新变革。想要实现数字平台建设的质变跃升，就需走出传统的治理路径依赖。这所强调的是管理者对数字治理的理解与认知，不能将其简单定位于一种改善科层制非人格特征所导致的管理灵活性不足的工具，而是深刻理解和领会数字技术、数字治理平台在“信息传递模式-组织结构模式-责权利分配模式”新模式中的主导与决定效用，以及由此带来的组织运行模式和体制机制变革。确保数字技术在治理中的运用可形成一种改革动力而打破科层制的纵向结构特征，避免数字技术使用后所形成的变革红利重新内化为科层制的一部分。这就需要借力数字治理平台建设构建新的治理模式与路径，推动各种改革性、系统性耦合慢慢形成，超越以属地管理为原则的传统行为逻辑，最终形成新的政府治理结构。

三、基于韧性治理的数字治理平台改善路径

（一）以组织内信息传递同步化改善技术失灵

韧性治理强调管理过程中的统筹性，以及制度层面的灵活性、精准性，既要解决眼前问题，又要蓄积发展力量。这就首先要求信息资源的完备而保证组织间、部门间互动沟通的充分全面，必须从信息互动中完成对问题表象和根源的同步挖掘，继而确保决策的针对性和效力性，越是完备、全面的信息跨界沟通，越能提升治理手段的先进性与针对性。从技术应用的角度来看，数字治理平台改善的第一步即在发现端配置先进的智能设备，实现信息汇总并及时反馈至上层平台，以实现对组织运行中脆弱环节的精准感知、监控和分析，提升治理主体在突发情境下的反应速度与应对速度。以对眼前急迫问题的迅速解决为抓手，同步实现组织决策机制和运行机制的数字转型。基层事务处理可改变金字塔式的层层管理模式，代之以点面结合方式而提升治理措施的覆盖面。由此，不再采取自上而下的逐级安排命令形式，而是以职能部门、执行部门、参与主体对信息的同步获悉打破信息传递困境，改善技术失灵造成的治理乏力与响应滞后。

（二）以组织结构扁平化转型改善主体失灵

韧性治理能否有效实施，其中一个重要决定因素即参与主体的多元性，能否调度社会主体有效参与突发性问题治理将直接影响最终治理成效。当下，数字治理平台失灵问题的根本在于治理结构僵化。[11]数字治理平台难以有效将市场、社会、民众等多元主体纳入制度安排，这就限制了社会力量的外部适应力、吸收力，一旦遭遇突发性危机将难以通过吸收社会资源而增强恢复力，韧性治理所强调的多元统筹、长短期规划协调也无从实现。破解数字治理平台难点即应首先扩充治理主体，这就需要在组织层面构建多元主体的参与格局和协同机制，借力数字技术、互联网技术从配合、协调、联动应对等方面优化和重塑管理机制。具体而言，可依据事务处理的一般流程、参与主体和资源调度，将部门与部门间、部门与街道社区间、不同街道社区间，通过数字治理平台串联起来，加速组织结构扁平化转型。确保一旦实施操作即可无缝对接、逐一推进，各职能部门各司其职、相互配合。既保证事务运行流程顺畅，又保障资源调配及时，部门间、街道间第一时间获得社会反馈信息即可迅速采取应对措施。这也要求在决策议案实施前，一是要完成预警体系构建，针对各种可能出现的意外情况充分准备。二是要实现跨部门信息共享，数字治理平台所要提供的共享信息即包括社会各类需求、组织可调配资源量、各职能部门效能范围，以及针对意外情况的应对与补救措施，并同时实现跨层级、跨部门、跨区域“三跨”管理。

（三）以基层组织内的权责利再分配改善过程失灵

从韧性治理所强调的治理主体能力、资源和渠道路径的综合强化出发，其要求立足于制度韧性强化以作为组织整体的安全根本保障，[12]从而保证治理中的信息多元获取、反馈学习和自组织恢复等的显著提升。这就需要从组织制度结构入手，在依据数据平台实现信息共享的同时，责任到人、资源配套到位，继而按照制度规章进行更为精准的“定位”分析，就具体事务的应对方略进行可行性、效力性、预期性和风险性评价，借力开放平台邀请各参与主体、关联主体共同讨论与审核。以此更高效地发现基层实施过程中可能出现的各种目标置换行为与敷衍作秀假象，使流程优化、受理标准化，内部信息传递模式透明化、数字化，避免再分配改善过程失灵。责权利的精准再分配也可使更多的中间节点被压缩，组织内部扁平化趋势有所加强，信息传播速度、决策反应与执行效率随之提升。可见，政府管理可通过数字治理平台实现更大范围的有效监督与成本压缩，提升精准治理水平与风险管控能力，这反过来又会加强政府内部信息传递模式走向数字化，使其逐渐定型为一个整体的平台政府。如此，在平台型政府模式下数字技术一方面成为统筹任务、协调资源的工具，另一方面又驱动治理流程再造和治理机制变革，助推治理主体之间对权力、资源、责任、利益（激励）重新调整，构建了一个更加开放、有序和高效的合作治理生态体系和更为精准的分配体系，有效破解了传统治理模式下处置水平较低、治理效率与准确性不高等协同失灵问题。

四、提升数字治理平台韧性的具体举措

（一）韧性强化的基础：创新数字验证机制

提升数字治理平台韧性，拓展数字资源的来源渠道和保证数据信息的时效性是关键，结合政府治理过程中对数字信息的利用，其还应避免数据过于繁杂导致的使用不便和受限等弊端，这就需要在增加治理主体、丰富信息来源的前提下实现各类信息数据的标准输入和充分整合，破除数据使用的“内部壁垒”和“外部壁垒”。当前，各部门各类数据库的建设已较为积极，在进行组织管理的过程中可实现一定程度的数据信息共享，但部门间的核心数据依然存在隔阂，这也就使得刻意留痕成为新的形式主义做派。提升数字治理平台韧性首要一步即率先完善数字验证机制，通过跨链技术和创新算法破解各“链”之间的高度异构问题，使各部门数据在安全前提下能真正实现开放共享，而非借由构造虚假数据信息在工作中刻意留下痕迹。一者，助推“实时数据-处理中枢”的二元直接归集场景应用，确保工作中的一切真实数据信息可被平台及时记录并发布共享，清晰展示数据信息的生成过程与责任执行者，以此破解虚假制造数据的痕迹主义行为，提升数字治理平台的信息真实性与共享范围。二者，进一步完善区块链技术，针对目前存在的“链”多但彼此孤立状态，通过优化算法技术降低彼此间的异构性，确保各数据库可实现跨界使用，以此减少数据库重复问题，提升数据信息的使用效率。三者，利用人工智能构建双向信息交汇沟通机制，完善相关部门之间的实时信息交换机制，提升政府在平台治理中的应对效率。四者，承接数据处理的技术型企业间应充分沟通，统一数据输入、输出以及接口调用的标准，不断完善数据共享的保密、存储等硬件设施设计。政府部门则应就事关公共事件、私人隐私等信息数据的合理开发制定必要的规制措施，实现信息数据在部门间的安全开放和系统间有序共享。

（二）韧性强化的核心：细化公众数据链条体系

平台政府搭建与高效持续运行的关键并非只有数字技术本身，还包括参与各方的积极性与主动性能否有效维系，以及环境、政策等因素的影响。[13]作为管理者，上层政府固然有动力通过完善数字治理平台而更好地获得社会各类信息，优化自我决策议案而强化权威性，但作为信息供给者的社会公众，其是否有动力始终参与数字治理平台建设，则需要通过完善数据链条信息而使其同等感受到信息化所带来的便捷与价值创造。这也就要求，数字政府的建设需要一改传统的表象思维，将数字治理平台建设等同于管理中对相关数字技术的选择性使用，这将依然无法超越以往的“条块分割”模式，最终结局也是局限于构建一个数字化的传统政府。以数字技术、数据信息为依托的数字治理平台构建和治理韧性强化，需要以社会主体为中心面向不同业务需求、场景重塑与适配性提升，完善政府管理职能的信息化、智能化，必须通过重塑组织部门结构而优化机构职能，既更高效地满足部门目标追求，又以模块化、功能化的动态调整为部门任务实施提供更具针对性的支持，满足多元化业务需求。那么，一是平台政府应通过数字技术使用实现对公众急需资源的精准、高效配备，尤其是在特殊时期应通过数字治理平台的特定情境打造，确保有限资源用在“刀刃上”而使民众感觉到方便高效。二是利用数字治理平台上所发布信息的难篡改、可追溯特点，对事关民众的关键信息生成进行精准定位，建立核心政府节点，以明确相关行为的责任者，破解数据控制者分散和“搭便车”问题，优化人财物匹配的机制，提升资源使用的效率性与服务性，使其创造更大价值而惠及民众。三是将社会民众的信息需求作为平台政府创新管理的重点之一，立足个人、企业等主体视角，平等考量其对政府组织的客观信息需要。这就需要完善数据链条体系，可利用哈希算法等技术对个体信息需求进行精准传递。

（三）韧性强化的关键：嵌入合规机制实现系统融合

如何整合多元主体、要素和资源是数字治理平台韧性提升的关键问题之一，运用先进技术而改善治理过程。更为细致地说，即需要借力数字技术不断进步催生的数字治理平台，为多元主体间的多元信息互动和彼此协商对话提供更先进的平台条件和技术环境。结合现实情境可知，平台政府运行效率与效果必然首先受数字技术发展影响，其具有“赋权”属性。[14]一旦计算能力不足就必然采取分散、分层、分包管理原则而导致分布式数据库持续出现，在大量“链”与“库”之间难以构建关联关系而真正实现数据信息共享，开放数据的潜在获益能力大打折扣。这就需要以平台政府为核心，将合规机制内嵌于区块链体系中，通过代码实现监管以破解困境。一方面，加快《数字经济平台法》制定与完善工作，对数字技术使用形成法律约束力。与此同时，可通过P2P 网络技术等完善技术层面的可记录、可追溯、可确权、隐私保护等功能设置，保障关键信息在各部门间公开透明沟通。另一方面，政府机构应充分发挥引领、关联效用，必要时可借力制度刚性实现不同互联网平台企业的联合，以组建更大的信息发布与沟通交流平台，加快实现多系统融合。