公私合作背景下养老服务高质量发展的财政政策

杜宁宁

（华南理工大学 社会工作研究中心，广东 广州 510640）

党的二十大报告指出，中国式现代化的本质要求之一是要实现高质量发展，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。这一界定是中国特色社会主义建设经验的总结和延续，体现了中国特色社会主义的制度优势和文明高度。党的二十大报告同时强调增进民生福祉，提高人民生活品质，进一步将高质量发展的中国式现代化落实在了“为民造福”的执政理念上。根据我国人口发展特点和趋势，人口老龄化已经成为我国经济社会发展的总体背景之一，为此，党的二十大报告、“十四五”规划和《国家积极应对人口老龄化中长期规划》中提出了积极应对人口老龄化的国家战略，为养老服务高质量发展提供了基本遵循和总体规划。

一、问题提出和文献综述

人口老龄化意味着养老服务需求的持续增长，对财政政策和各地实践提出了严峻考验。为破解养老服务资金缺口，财政资金积极寻求与社会资本合作，公私合作共建养老服务事业成为养老服务提质增效的关键策略。养老服务的公私合作模式，是政府与社会资本以特许权协议为基础，在合作建设养老机构、投资医养结合项目或提供养老产品、服务等方面形成的一种“利益共享、风险互担、全程合作”共同体关系。[1]2015 年，民政部《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》，明确把公私合作模式推广应用到养老服务中。此后，《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》《关于推进养老服务发展的意见》等政策文件相继出台，将公私合作作为未来养老服务发展的主要驱动力量和破解养老金缺口的重要举措。戴卫东教授在2018 年分析了民政部两届“中国十大创新社会福利政策”案例[2]，发现在案例创新中公私合作输送福利服务最多，而“公私合作输送福利服务又受制于财政扶持，财政扶持能够促进和引导公私合作供给福利服务”[3]。当前，公私合作已经成为公共服务的主要供给模式，而财政政策是政府支持公私合作模式发展的重要手段。

从供给与需求双侧视角梳理现有公私合作财政政策，可以从公共服务的政府供给能力和效率、养老需求满足程度与质量两个方面进行归类：一方面，PPP 模式可以加快融资速度，促进公共产品质量的提升，提高资金使用效率[4]；财政补贴不同模式的激励效果不同，基于利润的财政补贴方式激励效果最佳[5]；公私合作的项目制养老，可以最大程度有效利用、管理、监督养老服务专项财政资金，提高政府投资的效率[6]。另一方面，PPP 模式能够实现对剩余控制权和索取权的有效配置，进而发挥社会资本在服务质量提升方面的优势[7]；PPP是一种高能激励模式，它具有足够的激励去控制成本和规避风险，从而提高公共产品的供给效率[8]；财政补贴可以同时满足项目社会效益最大化目标和私人部门的回报需求[9]；等等。

缓解财政上的压力是引入公私合作模式的最初动因，然而在推进合作过程中，很多公私合作项目并未实现预期。例如，政府受畸形动因诱惑而怠于做出公私合作项目是否物有所值的客观评价；在合作项目预算监督上政府倾向于开展博弈性规避行为；“公私合作可能造成政府内部财政分配或政府与社会资本之间财富分配的不当转移，进而造成资源配置扭曲和资源错配”[8]等。政社合作中财政目标偏离、融资权责不匹配、社会资本参与率低和服务质量不高等问题日益突出，这意味着进入养老服务提质增效的关键阶段，促进供给与需求双侧平衡、匹配和对接的财政政策研究亟待加强。

二、财政支持养老服务的政策工具及其运用

（一）供给侧：财政投资和税费减免

1．财政投资。目前，政府投资主要受益领域是养老服务设施建设，主要集中三类设施，即政府直接投资兴办养老机构、建设城市养老服务设施以及由政府专项资金资助的农村社区养老服务设施。在积极老龄化和公私合作背景下，财政投资赋予了基础养老设施快速增量能力，短期内扩大养老服务的覆盖面，显著提升养老服务的供给水平。以广州市为例，近年来政府积极投资建设公办养老机构，形成了特色“1＋5”新建项目（广州市第二老人院和天河、花都、罗岗、南沙、从化新建养老机构）和“1＋6”扩建项目（广州市老人院和越秀、海珠等六区公办养老机构扩建工程）等，积极履行政府在养老服务供给上的重要作用。

2．税费减免。税费减免从广义上来说是政府变动税收和支出以影响总需求的一种财政政策，是政府干预经济的主要手段之一。“现代税收作为政府手中直接掌握的经济杠杆，以其特有的非直接偿还性、强制性、规范性特征，在现代市场经济条件下是一国最为基本且最为重要的收入工具。”[10]我国对养老服务进行税收优惠扶持一直是税制设计和财政改革中的应有之义。其中，对养老机构的税费优惠制度是基于养老机构的性质进行大类区分，实现不同程度的覆盖，主要涉及领域有三：其一对养老机构提供的养老护理服务免征营业税；其二对非营利性养老机构建设全免征收有关行政事业性收费，对于营利性养老机构减半征收有关行政事业性收费；其三是养老机构的公共生活类支出的价格优惠。以上优惠税项涉及增值税、所得税、土地使用税、车船税、耕地占用税等；减免费用包括行政事业性收费和价格优惠等。

（二）需求侧：财政补贴和政府购买

1．财政补贴。财政补贴是指以直接和间接的方式资助养老特定人群和特定事项。直接补贴是针对特定人群直接给予货币和实物，缓解其生活困难，补充购买服务所需费用，提高其养老质量。如根据《广州市居家社区养老服务管理办法》的规定，政府提供两类资助人员每人每月200 元和400 元的服务补贴，其中被评估为重度失能的每人每月增加200 元护理补贴，提高贫困、高龄和失能老人的服务购买能力。间接补贴则主要用于与养老服务相关的人员和事项的补助，例如对养老陪餐服务的专项补贴、对养老行业和职业的就业补贴等。其中政府对社会力量的补贴又可以分为经营补贴和投资补贴，以上措施是政府履行养老保障职能的重要表达。

2．政府购买服务。政府购买服务是以公开招标的形式，确定服务承接主体，签订政府购买服务协议，利用社会力量在公共物品和服务上的优势，弥补政府力量的不足，以提高公共服务供给能力和质量。这种将政府不擅长提供的公共服务职能外包给非政府组织，借助外部资源优势为政府履行职能所用的方式，降低了公共服务成本，提高了服务效率，同时政府服务职能的外包也能够积极推进养老服务市场的培育、激发养老服务供给侧的活力。可见，政府购买服务是政府转变职能、推进政社合作、提高财政资金使用效率和提升养老服务质量的重要举措。

现有财政体系对养老服务的支持从供给侧与需求侧层面主要基于以上四类工具的运用，在养老机构的建设和运营、服务覆盖和质量提升、行业扶持和人员培训等方面投入巨大，政府的主体责任得到了充分展现。

三、供需双侧视角下养老服务财政政策的困境

（一）供给侧：财政投资政策缺乏适应性和有效性

1．适应性不足。政府对养老服务给予财政上的支持目前仍以公办、民营性质作为基本依据，存在“厚公薄私”“公私分明”的现象。诚然，养老服务本身更多属于公共服务，需要政府主导以满足国民基本所需，但随着各类养老机构改革的开展，公建民营、民办公助等创新式养老机构正在不断出现，养老机构多重身份性质的混合将成为常态。以养老机构性质作为财政资助的主要标准，越来越多地遭遇身份识别上的障碍，影响了制度的公平性和适应性。有学者认为，政府对民办养老机构投资的区别对待，间接影响了这些机构的服务提供。[11]为此，需要政府稳步开放财政优惠的覆盖范围，调整对民营养老机构的投资政策，为社会资本的流入创造优惠条件。

2．有效性不足。不同类型养老服务所需费用的差异以及公私资本所占比重是财政投资需要充分评估和考虑的问题。目前，我们对养老模式仅做了机构养老、社区养老和家庭养老的大类划分，财政投入存在对机构养老投入过多、对社区和家庭养老扶持不足的情况，这说明财政仅针对养老服务大类进行笼统支付，对每一类型之下的公私资本所占比例、具体服务事项所需费用、财政投入应占份额等并没有做精细划分。缺乏大类之下所需投入的精算，导致公私合作中风险分担比例与利益补偿核算等均缺乏具体依据，实践中也出现了需要更多投入的资金供给不足、已有一定基础的又对财政过度依赖的弊端。如一些公办养老机构过多依赖直接的资金资助和税收减免，“等、靠、要”思想严重，财政资金没有起到促使养老机构提高服务、拓展绩效和激励投资的作用，反而不断催生和提高机构的福利期待，使政府背负沉重负担。

对商业投资模式和涉老服务的补贴也同样存在有效性不明的情况。财政没有对社区和家庭养老出现的商业资本运作新尝试给予有效关注，仅从补贴和福彩公益金中提取一定比例以事项申报的方式资助，一事一议、一事一策的弊端不断显现；社会资本锚定新型养老需求而进行的创新开发，尚不能得到政策的充分关注和支持；财政补贴制度没能很好实现扶持社会资本创新尝试、提高涉老服务项目可获得性等政策目标。凡此种种，均体现了财政供给与需求的不对应。

（二）需求侧：财政补贴和政府购买无法满足高层次、多元化养老需求

1．重硬件建设、轻服务提供和重基本需求、轻中高端需求的情况比较突出。目前，财政对养老服务的投入主要体现在养老机构的建设上，这虽体现了普惠型、兜底式养老对覆盖面的要求，但也说明我国养老服务的财政扶持还停留在“硬件”建设阶段，尚无法充分兼顾机构运营与“软件”配备，即便是作为“软件”的养老服务提供，也主要集中于老年群体吃穿住行等基本照料。随着物质生活的普遍改善，这一基本层面的服务已经越来越不能适应老年人中高层次养老服务的需求。

在政府购买中，受财政预算限制，政府对承接主体的选择更多倾向于价格优势，而非其服务的专业化水平和服务质量。报价较低的承接主体，为了保持其项目的正常开展和终期结余，无疑会压低项目成本，使得企业很难聘请到专业化素质较高的从业人员。服务意识淡薄、服务能力较低的非专业人员服务于政府购买项目，导致总体上服务效果不尽如人意。就服务内容看，仍以基础需求和日常照料为主。例如，居家项目以助餐、助洁、助医、护理服务为主；社区项目以日间照料、康复文体服务为主；机构项目以为“三无”老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人购买机构供养、护理服务为主。老年群体亟须的精神慰藉、心理康复等服务，仍鲜见于政府购买服务项目。就服务方式而言，程序化、形式化、固定化倾向极为明显，预先设定的服务内容、时间、方式和强度等，均不能随对象需求的改变而灵活做出应对，尤其是面对服务对象高层次服务需求时明显应对乏力。

2．对老年人多元化服务需求的市场开发缺乏有效激励。老年人口的持续增加必然会带来老年消费市场的扩张。有专家预计，自2025 年至2050 年间，老年人潜在的市场购买力可望达到14000 亿元至50000 亿元的规模，对老年产品的持续需求将会是市场出现的一个重要变化，银发市场将成为内需市场上不可忽视的重要份额。而现行财政政策对于提供老年服务产品的创意、研发和生产企业，无论是吸引社会资本进入还是对企业税负优惠方面，几乎还是空白，财政工具的激励效应并未充分激发。

四、高质量养老服务财政政策的宏观定位与角色本位

（一）供需双侧下财政政策的宏观定位

1．聚焦人民美好生活的需要，为高质量养老服务的获得提供财政保障。党的二十大报告指出，必须坚持在发展中保障和改善民生，增进民生福祉，提高人民生活品质。美好生活的向往体现了中国式现代化对人民利益的维护和凸显，财政为此必须做出调整，在需求侧上重点体现满足人民美好的晚年生活所需，提高养老幸福度。高质量发展同时要求加强财政投资对优化供给结构的关键作用，通过细化财政投资发挥政府发展规划和战略导向作用，在供给侧上着力构建优质高效的养老服务供给新体系。

2．以实现供给与需求的平衡、匹配与对接为核心，兼顾经济与社会、公平与效益、远期与近期、宏观与微观等政策目标。高质量发展是体现新发展理念的重要方略，关系社会主义现代化建设的全局。由于高质量发展与改革深水区同步关联，不可避免地遭遇体制与机制上深层次矛盾和障碍，因而对财政政策的前瞻性和协调性提出了更高的要求。公私合作养老服务的财政政策，既要致力于改变现有供需结构性失衡的总体状况，从养老服务质优价廉、物超所值方面做具体应对，又要协调好彼此关联又存在冲突的政策目标，体现财政策略的前瞻性和协调性。

3．理顺政府与市场的关系，体现财政政策对私人资本的监管与公共投资的双重功能。在政府职能转变和公私合作大背景下，政府一方面要“利用高质量发展评价指标引导深化‘放管服’改革，切实发挥好市场在资源配置中的决定性作用，优化适应当前生产力发展要求的制度环境”[12]；另一方面要发挥好财政与社会资本合作中的吸引、激活和监管等工具职能，通过调整双重功能中的优先关系和平衡关系，体现政府与市场的监管与合作。

（二）公私合作中财政工具的角色本位

1．财政投资应突出公共属性和社会效益。从供给视角看，对养老服务的财政投资是践行政府福利的兜底性、保障性投入，以提高民生福祉为目标。因此，财政投资不能陷入商业投资逻辑，按照商业资本的产出考量财政投资回报。易言之，财政投资要首先立足于社会效益，以是否提高了公共福利水平为投资衡量尺度，“发挥财政政策的靶向引导功能”，“将提高养老服务水平纳入财税政策目标”[13]——如果同时能兼顾到经济收益水平的提高，则投资处于理想状态。有学者研究发现，对PPP 项目的财政投资可以显著提高其综合效益，尤其当商业收益与公共收益重合时，企业的投资实现了帕累托最优状态。[14]由此可见，即便经济效益不理想而社会效益很高，财政投资也是有成效的——如果公共资本舍本逐末，因追求经济效益而损害或降低其社会效益，才是投资的失败或无效。

2．财政投资的工具价值优先于资本价值。在与社会资本的合作中，财政投资除作为资本参与运营外，更重要的是其财政工具角色的发挥。例如，财政为实现公共目标而主导的项目融资，主要通过直接投资和财政税收优惠，吸引社会资本参与，提高养老服务的总体供给，起到减少运营投入、降低建设成本、营造良好投资环境等作用。又如，财政对公私合作中的成本和风险给予一定分担，增加公益项目对社会资本的吸引力，增强其投资信心，这对于良好伙伴关系的建构极具意义。在执行吸引社会资本、营造投资环境的职能之外，财政投资才作为普通商业资本参与运行，按照商业资本的运营享收益、负亏损、担责任。因此，财政资金要提高投资效率，首先要定位为财政工具，发挥杠杆、激励、引导和抑制作用，在撬动多元主体、激励社会资本、抑制资本逐利本性等方面充分发挥导向作用。

3．财政投资须发挥引导角色和监管职能。由于养老服务公私合作项目天然的公益旨趣决定了其不能完全进行市场化运作，需要政府对项目质量和效率予以监管。通常认为，私人产权在生产效率上具有更高的优势，市场主体按照逐利本性寻求经济利益回报最大化，而公共产权则在产业布局上更胜一筹，以财政为代表的公权力以规划、预算、招标和评估等方式设置项目布局、测算服务定价、评估服务效果，还要制定公私协作规范、政府监管细则、财政资金与社会资本的“进入-退出”机制等相关规则，甚至在风险防范、信息共享方面都需要财政有意识地干预和引导，防止公私合作项目异化为社会资本套取财政资金的圈钱手段。财政以其行政职能框定了养老服务的总体布局，实现对社会资本的有效引导和监管，因而这一监管职能应优先于它兼具的市场主体的经营角色。

五、优化现有财政政策推动养老服务高质量发展

（一）疏导资本偏好，提高有效供给

养老服务的公私合作主要是满足老年人的基本养老服务需求，公共财政优先保障的是失能、高龄、贫困等弱势老年人，提供的是基本保障型服务。然而，从收益回报看，这部分老年人是服务需求最旺盛而消费能力相对较低的人群，他们并不符合社会资本锁定目标人群的偏好。实践也证明了这种逻辑，目前，社会资本的投资方向大多是规模大、目标群体消费能力强、投资收益高的医养结合、生态养老院等高端创新养老项目，而普惠型、基础性养老服务则不受社会资本的青睐。可见，政府与社会资本的选择偏好之间存在一定差距，而政策目标的实现又必须借助社会资本的投入。

回应这一问题的关键在于财政政策的精准定位和目标导向，对养老服务投资方向进行分层管理，以“资本需求高”“投资回报长”“短期效益好”等标准界定不同等级，再运用不同的财政优惠政策，疏导和分流社会资本进入相应的等级。例如，对“资本需求高”“投资回报长”的项目加大优惠力度，对“短期效益好”的项目则降低优惠幅度，避免社会资本的“扎堆”现象。此外，科学界定私人投资的合理回报指导线，也被看作是有效影响社会资本选择倾向的方式。有学者提到应参考“无风险利率、社会平均利润率、同行业上市公司利润率、同期银行贷款利率、投资机会成本、风险补贴率”[15]等因素，保证项目的回报率在合理范围内。因为商业资本投资回报通常与项目带来的社会福利存在“此消彼长”关系，如果“私人投资者合理的投资回报率过高，私人投资者在运营PPP 项目时通常过度追求项目的收益性，损耗了基础设施的公共物品性”。[15]因此，既要对社会资本逐利特性予以肯定和鼓励，又要调动财政工具对其投资回报率予以必要的监测和指导，如此才能沟通公共政策的福利目标和社会资本的逐利目标，破解公私合作利益分歧和目标相左的迷局。

（二）倾斜薄弱领域，满足重点需求

1.加强财政对商业养老保险的扶持。社会保险和商业保险制度的互补与衔接目前已经在我国主要城市开展了试点工作，尤其是商业养老保险的开发正在成为社会资本进入社会保障事业的重要实验。例如，2019年广州市出台《高龄老年人照护商业保险实施方案（试行）》，为广州市户籍80 周岁以上重度失能老人试行照护商业保险，对符合支付标准和范围的基本生活照料费用、医疗护理费用，在扣除其他保障制度已经支付的待遇后，居家护理按照85%比例予以支付、机构护理按照70%的比例予以支付，不设起付线。财政在资金紧张的前提下仍大幅度资助商业养老保险的开拓，表现了政府拓展商业养老保险以创新民生保障之路的决心。

2.优化对养老机构的财政补贴标准。对比现行以养老机构性质作为资助标准，文章建议以养老服务项目的性质作为获得财政补贴的标准。原因是无论公办还是民办，在提供的服务内容和服务人群上，实际上已经存在着多重交叉。有些营利性养老机构也在为“三无”老年人、农村“五保户”等属于兜底性保障的老年人提供服务，而一些非营利性养老机构，也在提供除基础服务之外的消费性质的服务项目。易言之，非营利性机构提供的不一定是非营利性服务，营利性机构服务的也不一定都是高端消费群体，这种服务人群和服务项目的交叉渗透，早已突破了理论上的公私分野。从财政投资的价值导向看，营利还是非营利，不应以机构身份识别，而应以其提供的服务性质做依据。在工商和税务工作机制的支持下，可以合理跟踪和确定养老机构开展服务的具体属性，根据其实际经营业务和公益业务的属性或比例来确定是否属于财政优惠范围，提升财政补贴的实效。

3.提高政府购买服务的实效。政府通过与企业、社会组织签订政府购买服务合同的形式来提供公共养老服务，其优势在于“竞争机制、成本控制、社会参与、效率提升”。[16]瞄准老年人群体的养老需求，是政府购买获得实效的前提，也是供需匹配和供需对接的关键。即老年人需要什么，财政才购买什么；老年人最需要什么，财政就首先购买什么；哪些人最需要帮助，财政就优先帮助他们。消费者是政府购买最直接和最主要的利益相关者，“顾客价值是对特定产品和服务的感知利得与感知利失进行权衡后所做的综合评价”[17]，老年人的需求满足程度直接决定其服务感知，因而牢牢把握需求导向进行政府购买，才能够真正使有限的财政资源用到“刀刃”上。以需求为导向的购买要注重老年人需求的科学调研，以及在专业力量指导下的有效需求评估。

4．加强对家庭养老的财政支持。目前，在“机构、社区和家庭”三位一体的养老服务体系内，家庭养老服务的财政支持最为薄弱。未来财政一方面要加大设施的投入、服务的购买等，另一方面还需要探索以税收优惠作为杠杆吸引和撬动民间资本投资，在设施建设和服务开发上齐头并进，探索家庭养老服务的新型合作平台。拓展居家护理、精神慰藉、医疗保健等项目，消除对家庭养老服务供给不充分、不均衡问题，真正将支持的触角深入到有养老需求的千家万户。尤为重要的是，可持续的惠及所有高龄老人的照护制度正在逐步纳入国家社会保障体系，亟待获得更大的财政支持。“长期护理保险制度是老年人享有高质量养老服务的重要保障，是我国新时期养老服务体系建设的重要方面。”[18]财政对老年长期护理保险的资助，是对家庭养老影响最为深远的投入，是确保老年人有获得感、体验感和幸福感的重要投资。

六、建构财政补偿机制、法律责任机制和绩效评估体系

（一）健全风险控制和利益补偿机制

1．项目起步阶段的融资风险控制和补偿。有研究表明，“前期盈利可以使人的风险偏好增强，还可以降低后期的损失，而前期的损失会加剧后期亏损的痛苦程度和风险厌恶程度”，“社会资本参与养老服务业的意愿取决于风险和收益的大小”。[19]一般而言，政府在项目起步阶段需要对合作进行“物有所值评价以及财政承受能力评价，这主要是考察建设项目的融资渠道，以及政府资金的充足性”[20]，以此衡量公私合作项目的预期风险和收益，因而该阶段由政府在政策上赋予足够力度的财政优惠，可显著提高社会资本的参与意愿，实现提高公共服务供给水平的目的。虽然前期政府多承担一些风险，但后期随着项目运营和效益产出，前期的融资风险就可逐步过渡给市场，财政完善项目资产的权属确认、管理权和分配权的初始设置，是对社会资本投资最好的背书。

2．项目启动后的运营风险分担及补偿。公私合作的最优目标在于公益价值和经济价值都实现最大化，供给与需求达到大致平衡。然而在公共项目运营中，始终伴随的是公益目标和商业目标相悖的问题，因而有学者建议，要引入“合作价值动态平衡”机制，即“在保障公共产品的根本性质前提下，促进PPP 项目公平与效率的动态平衡，在运营阶段最大限度开放市场竞争效率边界，促进公平与效率的动态统一”。[21]公共项目的风险一般根据公私资本投资比例分担，但基于社会资本抵御商业风险、经营风险的天然优势，运营中的风险应主要由社会资本承担。而制度变更和政府违约风险则主要由政府补偿，因为“如果发生风险，作为合作者的政府全然脱身，不仅不符合风险合理分配原则，也不利于项目的安全稳定运营”。[22]因此，政府的利益补偿机制，是适应公私合作模式特质的、弥合两种资本旨趣不可或缺的手段。

（二）建构法律责任机制

高质量发展是在法治轨道上的发展。公私合作协议是以保障社会公共利益为基本宗旨的合同，具有显著的公益属性。在带有“准行政合同”属性的公私合作养老服务协议中，权利与义务的分配在一定程度上偏离了“权责对等”的民事关系法则，政府因其“行政优益权”而赋予了更多以优化治理为目标的监管权力。在公私合作协议日益规范化和法治化的今天，社会资本在践行契约精神方面显著提升，违约情况较为少见。在某种程度上，更需要约束的是以财政为代表的政府行政。信息不对称和畸形动因为公权力寻租提供了土壤，财政监督、财政公开和财政问责，需以行政法、刑法为遵循，坚决追究违法行为的法律责任。同时，与公私合作协议相关的行政合同签订、履行、管理和争议问题，行政合同的优益性与社会资本权利保障问题，项目运营中财政承诺资金不到位、优惠政策不兑现、建设后期保障不及时等行政违约行为，则需要援引行政合同与民事合同相关法律制度予以规范。

（三）完善政策绩效评估体系

1．全面实施事前绩效评估制度。根据中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》规定，我国现已建立了重大政策和项目事前绩效评估机制，并将评估结果作为申请预算的前置条件，实现重大政策绩效评估的全覆盖。事前绩效评估从公私合作决策和事项的论证阶段就开始发挥作用，补充了过去事前审查缺失的漏洞，发挥“第一道防线”的保护作用，从源头上减少财政资源配置的低效率。

2.健全全过程财政管理链条。除重大事项的事前评估外，还应加强对公私合作项目的全过程财务监管，完善投资专家论证、运营风险评估、合法性审查、事后绩效评估以及评估结果的应用等全程管理链条，减少决策的随意性和投资的低效率，提高财政资金使用绩效。

3.采用财政计量精算方法。公共财政与社会资本的合作，须坚持财政投入的精算平衡原则，采用科学测算方法，在合理界定政府责任、准确计量各类养老服务的公共投入的前提下，做出科学的财政决策。财政投入上量化标准的采用，有利于“明确财政责任的范围和数量界限，从而有利于政府正确履行财政责任”[23]，是体现政府财政责任履行能力和程度的重要指标，也是未来财政政策进行调整的重要参考。

4.完善绩效评价的程序规则。政策绩效评价体系的建构，应在注重体系科学、标准适当、方法专业的前提下，追求评估的程序正义。绩效评价应充分发挥决策部门、行业专家、利益相关者和社会公众的意见，综合反映政策从设计到实施的全貌，尤其是对于公共属性强、社会关注度高的事项，要将目标群体的满意度，即政策受益群体需求满足程度作为关键指标。减少“‘关门预算’、部门利益、本位主义的干扰”[24]，加强预算决策的民主性和参与性。

结语

养老服务的高质量发展是践行以人民为中心发展思想的必然要求。财政政策对于新时代社会主义市场经济改革和优化养老服务供需结构具有关键作用，公私合作机制的理想建构是通过稳定双方预期，发挥合作各方的资源优势形成效益叠加或优势互补，让公私合力发挥最大绩效，致力于实现“政府减轻财政负担的同时获得预期的社会价值，社会资本降低投资风险的同时获得理想的经济效益”。同时，风险分担与利益补偿、法律责任厘定和政策绩效评估作为反向强化手段，发挥着外部监督和内部制衡的保障功能，有效减少和防范推进中的负效应，合法依规地实现共赢。由此，财政政策才能不断提供优质高效的养老服务，满足老年人对美好晚年生活的向往，政府也相应地实现作为公私合作模式“剧作者”和“剧中人”的应达使命。