陈法杰 田子龙 王 宁
2017年,交通运输部、国家旅游局、国家铁路局等六部委出台《关于促进交通运输与旅游融合发展的若干意见》①,旨在进一步扩大交通运输有效供给,优化旅游业发展的基础条件,加快形成交通运输与旅游融合发展的新格局。为加快交通运输和旅游融合发展的进程,又先后出台了《交通强国建设纲要》②《国务院办公厅关于促进全域旅游发展的指导意见》③等重要文件,从国家战略层面为交通运输与旅游融合发展提供了制度保障。
民族地区的经济发展一直是国家关注的重点,推动交通运输与旅游的融合发展,是民族地区培育新增长点、形成新动能的关键举措,也是促进经济实现高质量发展的必由之路。新疆维吾尔自治区是我国面积最大的省区,也是交通强国交旅融合发展试点省份,系统分析新疆交通运输与旅游融合发展的现状,深入剖析新疆交通运输与旅游融合发展进程中面临的制约因素,并提出促进新疆交通运输与旅游融合发展的对策建议,对两大产业的转型升级、提质增效以及“旅游兴疆”战略的高效贯彻具有深远的影响,同时对提升新疆旅游产业竞争力、重塑新疆经济发展动力与推动新疆交旅产业高质量发展具有重大的理论和实践价值。
为贯彻落实《关于促进交通运输与旅游融合发展的若干意见》《交通强国建设纲要》《国务院办公厅关于促进全域旅游发展的指导意见》等交旅产业融合发展的国家政策文件,新疆维吾尔自治区人民政府(以下简称自治区人民政府)也逐步推动交通运输与旅游的融合发展。具体来讲,主要在政策规划融合、交通基础设施融合、运输服务融合等方面开展了相应的融合发展策略,并取得了一定的成效。
自治区人民政府相继出台了《新疆公路交通运输与旅游融合发展三年行动计划(2018—2020年)》④《新疆维吾尔自治区 “十四五”交通运输发展规划》⑤《关于促进交通运输与旅游产业融合发展的指导意见》⑥等政策文件,为新疆交通运输与旅游融合发展指明了方向,起到纲领性文件的作用。
自治区人民政府主要在“路旅融合”方面推进了交通基础设施融合的工程建设,比如建成那巴公路、独库公路、S21(阿勒泰—乌鲁木齐高速公路)等;在高速服务区融合方面,建成阜康服务区(西北地区唯一入选的交旅融合驿站项目),起到示范作用。
近年来,新疆陆续投资打造了5条“快进”高速公路,构建S101天山地理画廊等“慢游”线路,为新疆交旅产业的“快进慢游”融合策略增添了新动力;推出独库公路、那巴公路等优质交旅融合旅游线路,并开通直达景区的火车班线135条;优化了14个地州的交通旅游服务设施体系,A级旅游景区的数量达到278个,真正谱写了美丽新疆的交旅融合主旋律。
自治区人民政府高度重视交通运输与旅游的融合发展,相继出台了《新疆公路交通运输与旅游融合发展三年行动计划(2018—2020年)》《新疆维吾尔自治区 “十四五”交通运输发展规划》《关于促进交通运输与旅游产业融合发展的指导意见》等政策文件;这些政策文件的出台为新疆交通运输与旅游融合发展提供了初步的制度保障,但与浙江、陕西等交旅融合程度较高的省份相比,新疆的相关规定相对来说还不够系统,在发展规划中兼顾交旅融合的指导方针还不够明确;由自治区交通运输厅与自治区文化和旅游厅联合编制的“十四五”交旅融合发展规划也尚未出台;地州层面的交通运输与旅游融合发展规划与行动方案更是匮乏。导致新疆交旅融合项目建设和开发标准不明确、缺乏规范指引,综合性的交通旅游体系建设有待进一步完善。这些都表明在交旅融合发展方面,自治区人民政府亟须加强顶层设计,自治区交通运输厅与自治区文化和旅游厅之间的协调机制也需要不断完善。
根据2021年《新疆统计年鉴》公布的各地州旅游总收入情况,伊犁哈萨克自治州、乌鲁木齐市、昌吉回族自治州、阿勒泰地区、喀什地区、巴音郭楞蒙古自治州、阿克苏地区、吐鲁番市等地(州)市位于前8名。总体来看,旅游发展水平较好的城市在南北疆均有分布。但就交通条件和等级公路密度来讲,北疆的交通运输条件相对便利,南疆的交通运输条件较为薄弱。结合以上情况分析,可以初步得出结论,北疆面临着如何将便利的交通运输条件与旅游发展进行有效整合的问题;而南疆则面临着如何改善交通运输条件的问题,以便更好地促进南疆特色旅游资源的开发。总而言之,新疆交通运输与旅游的空间耦合程度不高,受到了交旅产业融合区域不均衡问题的影响。⑦此外,与浙江、陕西等交旅融合水平较高的省份相比,新疆各地州市之间缺乏相应的协调与共享机制,在共建旅游圈、共创旅游精品路线等方面还没有形成合力,基于地缘关系的联动效应还不够显著,具备新疆交旅产业特色的产业圈、产业集群还不成规模。
新疆地域广阔,丝路文化、民族文化、民俗文化、军垦文化等特色文化旅游资源禀赋较高。首先,新疆旅游公路建设主要依附沿线的自然景观,对公路沿线人文景观的开发重视不够,对民俗文化、军垦文化等特色文化元素的挖掘与融入较缺乏,降低了游客的整体感知体验。其次,新疆的热门景区多位于城市郊区或偏远区域,这些区域的交通基础设施建设较为薄弱、交通运输服务能力不高,影响了游客出游的满意度与舒适度。此外,在国家法定节假日等黄金旅游时段,新疆星级景区的道路拥堵、游客滞留等问题较为突出,这些问题的存在,表明新疆交通旅游亟须在通达性和舒适性方面进一步优化。
根据新疆交旅融合的水平测度结果,新疆交旅融合水平在“十三五”时期处于中等水平耦合协调阶段,离高水平耦合协调阶段还存在较大的差距,而交通旅游基础设施薄弱、配套服务体系不健全是造成新疆交旅融合程度较低的主要瓶颈因素。具体表现在以下三个方面:第一,新疆大部分地州市对交通运输与旅游融合发展的一体化规划尚未启动联合编制,“全域统筹、主线串联、支线循环、连接线成网”的交通旅游公路网尚未形成体系,还不能适应新疆全域旅游发展的迫切需要。第二,新疆旅游公路沿线在休憩驿站、观景平台、慢行步道等旅游配套服务设施方面建设相对薄弱,无法有效满足游客高品质、多样化、个性化的服务需求⑧。第三,新疆在旅游集散中心、房车营地、自驾车聚集地等新型旅游服务设施方面还处于探索阶段,尚未形成规模和体系,也是新疆交旅融合进程中的制约因素。
依托现有的资源优势,凭借行政力量的推动,结合市场经济的手段,乌鲁木齐交通旅游投资(集团)有限公司、新疆旅游投资管理有限公司、新疆旅游汽车公司、新疆旅游出租汽车(集团)有限责任公司等大型交旅类企业相继成立。截至2022年12月底,在交通旅游领域,新疆道路旅客运输企业达到388家,旅行社数量达到836家,星级宾馆数量达到368家。整体来看,新疆交旅类企业规模较小,呈现一种“散、乱、小”的发展态势,不能有效形成企业与企业之间的联动。同时,由于对交旅产业市场主体建设重视不足,导致核心企业、龙头企业和骨干企业数量相对较少,市场主体地位不突出,市场经营活力有限,辐射与示范带动作用不强,难以形成较强的产业集群优势。此外,与国内交旅产业发达的省份相比,新疆交旅类企业的资产规模与营收能力相对偏小,导致创新资源的投入较少,对交通旅游产品的创新力度与幅度均处于较低的阶段,制约着新疆交旅产业的高质量发展。
近年来,新疆在促进交旅融合发展的过程中,主要将精力集中在推进“路旅融合”方面,比如建成那巴公路、独库公路、S21(阿勒泰—乌鲁木齐高速公路)等,在“快进慢游”方面取得了一定的成效。但与国内交旅产业发达省份的交旅融合项目相比,新疆的交旅融合项目数量相对较少,融合发展模式也比较单一;新疆的交旅融合发展模式主要以“观光旅游、拍照打卡、风光摄影”等为主,缺乏具有创新性和记忆点的运营模式⑨;在慢游方面的“吃穿住行娱”建设较为滞后,使游客的体验感较低。此外,新疆的交旅产品缺乏民族风情、军垦文化等特色文化资源的融入,交旅产品缺乏质感,仅在当地具有一定的知名度,但是缺乏像“浙皖闽赣95联盟大道”、天空之桥服务区等全国闻名的交旅融合产品。目前来看,如何充分挖掘新疆丰富的交旅资源,打造极具特色和创新性的交旅产品,不断提升交旅产品供给质量与数量,将成为新疆交通运输与旅游融合发展迫切需要解决的问题。
交通运输与旅游产业融合发展的进程中,对交旅产业融合式人才有着较高的要求,一方面,需要人才熟悉交通运输与旅游产业融合发展的相关法律法规、文件精神和规律;另一方面,需要人才会经营管理、懂创新。总的来说,交旅产业融合需要高素质的融合创新型人才的运作。据统计数据显示,2021年,新疆交通运输、仓储和邮政从业人员达到8.23万人,住宿和餐饮业从业人员达到3.26万人,但这些人员只具备初级的专业技能,大部分受教育程度低,主动参与交旅融合发展的意愿不强。而新疆在引进人才方面的理念不够先进、留住人才的机制还不够完善,导致交旅产业融合发展过程中的领军人才、管理人才、营销人才等具有高端融合能力的创新型人才较匮乏。此外,从新疆交旅产业融合发展的资金来源分析,一方面,新疆交旅产业中的投资主体相对单一,以国有资本为主,占比为80%左右,民营资本占比相对较少,这不利于新疆交通旅游资源的高效综合利用和开发;另一方面,新疆交旅产业融合发展在吸纳社会资本、民营资本、外企资本和个体资本等方面面临着投融资机制不顺畅的问题。
交通运输与旅游的融合发展涉及较多的经营主体或组织机构,如政府、企业、协会、社会公众等。由于涉及的群体较多,易造成交通旅游方面的很多信息不能及时共享或缺乏足够安全的共享平台。在交通运输与旅游融合发展方面,新疆陆续推出“一部手机游新疆”平台(简称“游新疆”)、新疆智慧旅游管理平台、新疆景区预约系统、新疆交通公众出行服务系统等平台或小程序,这些平台的出现初步为游客解决了路况信息、公路气象、智慧出行等方面的问题。但这些平台的信息还不够全面,很多旅游景区、旅游与餐饮机构并没有融入相应的平台,并且平台之间交叉重叠的部分较多,亟须推出统一的数字化智慧交旅平台,以促进交旅信息的共建共享。此外,新疆旅游公路沿线的现有配套服务设施建设较为滞后,仅能提供一些基本的路况信息,在“互联网+”和大数据应用方面还需不断提升,需将交通旅游信息进行有效的互联互通,也亟须推进“交通+旅游”大数据信息平台的共建共享。
新疆交通运输与旅游的融合发展,离不开政府部门的大力推动;交通运输部门和文化旅游部门的协调与联动扮演着至关重要的角色。新疆应该在自治区层面(交通运输厅、文化和旅游厅)和地州层面(交通运输局、文化和旅游局)完善协调与联动机制建设,促进两部门的沟通、协调与联动,共同推动交通运输与旅游融合发展。此外,新疆应在两部门协调联动的基础上,制定并出台一系列能够促进新疆交通运输与旅游融合发展的发展规划、行动方案、优惠政策和配套措施等,构筑完善的交旅融合发展政策体系,为新疆交通运输与旅游高质量融合发展提供制度保障。
针对顶层设计与全域统筹规划相对落后、交通与旅游的空间耦合程度不高、区域联动效应不显著等制约因素,新疆在交通运输与旅游融合发展进程中,要不断强化顶层设计和全疆统筹规划,不断调整交旅产业区域结构布局,发挥区域联动效应,促进新疆交旅产业的高质量发展。一是新疆应秉持“全域旅游”“高质量发展”“融合发展”的理念,遵循交旅产业融合发展的相关规律,在借鉴国内外先进经验的基础上,根据新疆的区情,采用系统的思维模式,对新疆各地州的交旅产业发展进行整体部署和顶层设计,促进交通运输与旅游在新疆各地州的协调发展,摆脱区域发展不均衡的困境。二是新疆应积极推动乌鲁木齐市、伊犁哈萨克自治州、喀什地区、昌吉回族自治州等交通旅游业较发达地区与其他地(州)市进行协同发展,通过共建旅游圈、共创旅游精品路线等方式,推动区域交通运输与旅游的一体化发展,不断提升地(州)市间的联动效应,促进新疆交旅产业结构布局不断优化和升级。
新疆应依托丰富的丝路文化、民族文化、民俗文化、军垦文化等特色文化资源,充分挖掘新疆特色文化元素,逐步融入新疆交通运输沿线的自然景观中去,增强游客的文旅体验和交旅体验,不断提升新疆交通旅游的服务品质。⑩此外,新疆应加强交通运输基础设施建设,优化交通运输资源的分配与布局,不断提升交通运输服务能力,强化游客的周转流动,增强游客的整体交旅感知体验以及满意程度。同时,新疆应依托铁路、民航、高等级公路构建“快进”交通旅游网络,打通城市、旅游集散中心与景区之间的旅游通道,并逐步改善景区内外的交通便利性条件,优化精品交通旅游线路,增强游客到达目标景区的通达性与舒适性。
第一,新疆应逐步完善交通运输与旅游的配套设施建设,推进汽车客运站“旅游集散中心化”、公路服务区“驿站化”改造,实现交通枢纽、集散中心、路网节点、旅游景区间的无缝衔接,推动服务区向“吃住行游购娱”一体化转型升级。第二,新疆应强化现有公路的旅游化改造,构筑“慢游”交通旅游网络,提升公路旅游服务功能,高效整合公路沿线的生态资源、人文风情、军垦文化等,因地制宜地建设配套“慢游”设施,塑造具有复合功能的旅游目的地。第三,新疆应注重新型旅游服务设施的建设,在自驾游营地、房车营地、游客集散中心、休憩驿站、观景平台等方面进行更多的资金投入,为实现“快进慢游”交通旅游体系提供必备的条件。
提升交旅产品的供给质量是推动交旅产业高质量发展的关键路径。针对精品交旅产品供给较少、交旅产品品牌影响力较弱、供给质量不高等问题,新疆应依托交旅资源禀赋,精心打造强势交旅品牌,促进交旅产品的提质增效,推动交旅产业高质量发展。具体来讲,新疆在交旅融合发展进程中,要做到以下三点:一是梳理蕴含着丝路文化、民族文化、民俗文化、军垦文化的故事素材、历史事件、有影响力的人物和独特的风土人情等,深入挖掘能够展现新疆人文底蕴和承载新疆故事的交旅资源,形成新疆交旅资源库,为新疆交旅产品开发打下坚实的基础。二是在借鉴新疆S21(阿勒泰—乌鲁木齐高速公路)交旅融合示范项目、阜康服务区(西北地区唯一入选的交旅融合驿站项目)成功经验的基础上,依托现有旅游发展格局,以各类风景道路为载体,将沿线的山、水、城、村、美食、故事等元素有机融合,打造高品质的交旅融合示范工程项目,不断推出高质量的新疆交旅产品,提升新疆交旅产品的精品供给数量。三是借助新媒体平台的宣传推广手段,在互联网上大规模的宣传推广新疆的交旅产品和交旅融合项目,不断提升新疆交旅产品的品牌知名度,并集合政府、企业、行业协会等多方的力量,联合打造交旅IP网红产品。
创新融合发展模式是促进交通运输与旅游融合发展的重要着力点和主要抓手。新疆应不断创新交旅产业的融合发展模式,推动融合发展模式的多元化、数字化,不断创新交旅产品或交旅融合项目,以达到促进交旅产业转型升级的目的。具体来讲,新疆在交旅产业融合发展进程中应做到以下三点:一是充分吸取国内外交旅融合的先进经验,秉承“宜融则融,能融尽融,以交促旅,以旅带交”的理念,结合新疆的区情和交旅资源禀赋,探索出具有新疆特色的交旅融合发展模式和路线。二是在继续推动“路旅融合”模式的基础上,充分挖掘交旅融合的优势资源,探索“航旅融合”“桥旅融合”“水旅融合”“新型服务区”等新型融合模式,打造一批新的交旅产品和交旅融合项目,不断吸引游客的关注。三是顺应数字经济发展的新趋势,重点打造数字交旅融合新模式,充分利用数字技术,将新疆的交通旅游景观、特色自驾交通线路、星级旅游景区等交旅资源制作成短视频、营销文案、小红书笔记等,通过抖音、快手、小红书等新媒体平台进行全方位、立体化的宣传与推广,打造“云旅游”模式,继而增强游客的线下体验感。
企业是产业发展的根基和重要驱动力,更是交旅融合的主体,对交旅融合的进程和高质量发展具有决定性作用。在交旅融合进程中,新疆应强化企业的市场主体地位,坚持“强主体、增活力、壮规模、增数量”的原则,通过不断深化交旅类国有国资企业改革、培育大型交旅类民营企业规模化发展、增加中小微交旅类企业数量等方式,构建和谐共生、良性竞争的“国有国资交旅企业集团为龙头、大型民营交旅企业为主力军、中小微交旅企业为主体”的多元化市场主体格局。此外,新疆应出台相关政策,扶持和鼓励乌鲁木齐交通旅游投资(集团)有限公司、新疆旅游投资管理有限公司等大型交旅类龙头企业的规模化发展,促进龙头企业不断进行产业链的延伸,充分发挥示范、引领与辐射作用,带动中小微交旅类企业的发展与壮大,促进产业集群内部的协作与联动。
针对高端复合创新型人才匮乏、引人留人机制待优化等情况,新疆应大力实施交旅产业人才培养计划,重视复合创新型人才的培养与引进,加强交旅产业人才队伍的建设与管理,不断提升交旅产业人才要素供给质量,为新疆交旅融合发展提供坚实的人才支撑。具体而言,新疆在交旅产业人才供给方面需要做到以下四点:一是新疆应注重创意、技术、营销、经营和管理等多方面的交旅产业人才储备,制定实用可行的人才培养方案,并不断完善人才引进、培训、评价、激励和流动等方面的机制,以营造良好的人才环境,促进交旅产业人才在交旅深度融合中发挥积极作用。二是新疆应积极探索与企业、高校、政府的合作培养模式,联合新疆大学、石河子大学、新疆财经大学、新疆农业大学等高校共建交旅融合实训基地和创业孵化中心,定期组织专业技术人员学习和培训,培养和打造高素质、高综合能力、高业务水平的交旅产业人才队伍。三是创新新疆交旅产业人才的考核方式,采用项目扶持、经验技能入股、股票期权、利润分成和现金奖励等手段,加大对新疆交旅产业人才的激励,鼓励交旅产业人才充分发挥能动性。并通过出台针对新疆交旅产业人才在税收、财政等方面的特殊优惠政策,形成良好的有利于人才干大事的交旅融合发展环境。四是新疆应推动高校、企业、研究机构和社会专业机构共同合作,探索交旅融合发展的新模式,吸引高端人才加入,搭建多样化的智库支撑系统。
针对交旅融合发展资金缺口较大、投融资机制不顺畅等制约因素,新疆应积极统筹财政资金、国家开发银行资金、民营资本、社会资本等,搭建多元化投融资平台,为新疆交旅融合发展提供充足的资金支撑。具体而言,新疆在交旅产业融合发展资金供给方面,应做到以下四点:一是通过PPP融资、招商引资、股权融资等新型投融资方式,积极吸纳国有资本、民营资本、社会资本、海外资本、个体资本等,促进新疆交旅融合发展投融资主体的多元化,为新疆交旅产品或项目的推进提供重要助力。二是通过组建产业投资、资源整合等方式来引导投资和盘活资产,并利用国家开发银行等专业化融资手段来支持新疆交通旅游项目开发和建设,以解决资金短缺的难题。三是通过改制重组等方式,积极培育新疆交旅产业板块上市的资源储备,大力支持具有一定规模、符合相应条件的新疆交旅企业,通过IPO、兼并重组等方式在证券交易所上市融资,来推动新疆交旅产业的跨越式融合发展。四是积极引导国有资本、社会资本和金融机构对交旅产业进行投资,通过共同出资的方式,设立新疆交通旅游产业投资引导基金、创业投资基金、创新风险基金等,按照“政府引导、市场运作、资金安全、风险可控”的原则,为推动新疆交旅融合发展提供资金支持和政策引导。
将科学技术应用于交旅产业的优化升级,是促进交通运输与旅游融合发展的重要举措。新疆应充分运用现代化的数字科学技术,推动交旅信息的共建共享,提升交旅产品的科技含量,实现交旅产业的转型升级。具体来讲,新疆在后续的交旅融合进程中应做到以下三点:一是积极探索并尝试建立交通运输与旅游部门间的大数据共享中心,用以解决游客、景区、路网间的信息不对称问题,建设一体化的交通旅游公共信息服务体系,促进交通旅游大数据在提升客运服务品质、景区客流实时监测及预警调控、特色交旅产品开发等方面的大范围应用,为游客的智慧出行提供较好的平台服务。二是在遵守政府相关产业技术政策的前提下,新疆应不断吸收、引进外来高新技术,提高自身水平、扩大技术规模,并将科技优势应用到交旅融合发展中,不断提升新疆交旅产品与交旅融合项目的科技含量,以保持市场竞争的优势。三是注重吸纳科技资源,推进特色交旅产业基地和科技产业园建设,提高产业集聚和创新发展能力,为新疆的交旅融合发展注入科技活力。
注 释:
①《关于促进交通运输与旅游融合发展的若干意见》[EB/OL],https://zwgk.mct.gov.cn/zfxxgkml/cyfz/202012/t20201213_919247.html.
②《交通强国建设纲要》[EB/OL],https://www.gov.cn/zhengce/2019-09/19/content_5431432.htm.
③《国务院办公厅关于促进全域旅游发展的指导意见》[EB/OL],https://www.gov.cn/zhengce/content/2018-03/22/content_5276447.htm.
④《新疆公路交通运输与旅游融合发展三年行动计划(2018-2020年)》[EB/OL],http://jtyst.xinjiang.gov.cn/xjjtysj/ghjh/201906/4344a0d7c61c484bbefc19a1a341754f.shtml.
⑤《新疆维吾尔自治区交通运输“十四五”发展规划》[EB/OL],http://jtyst.xinjiang.gov.cn/xjjtysj/zwgg/202007/9a07eec07b3144ee9a36eeb055318df3.shtml.
⑥《关于促进交通运输与旅游产业融合发展的指导意见》[EB/OL],http://www.xinjiang.gov.cn/xinjiang/gfxwj/202107/2fabf48b464544cea2edcaf9b80e8e86.shtml.
⑦丁柯,葛炬:《基于PSR模型的新疆旅游发展与交通运输业耦合协调研究》[J],《交通科技与经济》2021年第1期,第67~73页。
⑧杨典光:《新疆维吾尔自治区公路交通与旅游产业融合发展思路探讨》[J],《交通建设与管理》2021年第4期,第84~85页。
⑨许亭玉,李凤:《重庆市铜梁区农文旅融合发展存在的问题及路径》[J],《乡村科技》2022年第18期,第46~49页。
⑩吴文婕,陈俏:《文旅融合背景下新疆屯垦文化旅游发展思路研究》[J],《中国商论》2023年第13期,第138~141页。