西北地区多视角联动的生态经济发展新模式探析

张甜，曹小曙，邓铭江

（1.陕西师范大学 西北国土资源研究中心，陕西 西安 710119；2.西安理工大学 省部共建西北旱区生态水利国家重点实验室，陕西 西安 710048）

2021 年4 月，习近平总书记在中共十九届中央政治局第二十九次集体学习中指出，生态环境保护和经济发展是辩证统一、相辅相成的。生态经济协同是区域高质量、可持续发展的前提。水资源短缺与生态环境脆弱是制约我国西北地区社会经济发展的两大瓶颈。当前，西北地区生态经济协同发展存在水土资源空间不匹配、“三生”用水需求与水资源供给能力不平衡、水资源人均占有量低且分布不均等现实问题，尤其在资源密集型产业主导的区域，经济发展与有限生态资源之间的矛盾更加突出。

2020 年5 月中共中央、国务院印发的《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》标志着西部大开发战略进入了新阶段。提高西北地区生态经济协同发展水平，是保障国家生态安全、维护国土安全、促进国土均衡开发、带动西北地区实现“两个一百年”奋斗目标的有效途径。当前，国内外通过开展调水改土、耕地占补平衡、飞地经济、生态补偿、水利设施建设等实践活动，为推动区域生态经济协同发展积累了宝贵经验。如何依托跨区域水资源配置推动西北地区的生态保护与社会经济高质量增长，如何基于国内外现有实践经验探索适用于西北地区的生态经济发展新模式，是未来生态经济体系建设的重大命题，亟待深入讨论与实践。

1 调水改土与城乡统筹发展模式

1.1 国内典型案例与经验

我国各省份的城乡统筹发展呈现出不同特征。四川省成都市是我国首个城乡统筹发展试点区，通过数年的实践积累了大量可推广经验，成为西部地区乃至全国城乡一体化的全景式改革样本[1]。2003 年成都市提出了“三个集中”发展模式并由此开启了城乡一体化进程，“三个集中”即工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中；2007 年获批“国家统筹城乡综合配套改革实验区”，成都市进一步探索城乡统筹制度创新，立足于城乡规划、城乡产业发展、城乡市场体制、城乡基础设施、城乡公共服务、城乡管理体制的“六个一体化”模式是其中的典型代表[2]；2008 年成都市开始推行产权制度改革，并将城乡统筹思维融入灾后重建；其后，依托自身生态本底优势与国家提高西部地区开发水平的战略契机，成都市于2009 年提出了建设“世界现代田园城市”的长远目标，城乡统筹实践得以进一步深化。

相对而言，海南省三亚市的城乡统筹则具有产业发展推动的鲜明特色。旅游业是三亚市城市建设的核心动力，但经过多年发展，三亚市城乡二元化特征显著且农业经济发展滞后，传统的“以城带乡”模式需要调整。在此背景下，2009 年《海南省社会主义新农村建设总体规划》颁布，三亚市成了“城乡一体化建设试点”，并开始实施“城乡共进，以旅促农”的城乡统筹发展策略。由此，城市与乡村被视为平等且独立的经济体，分别直接参与到区域经济活动与产业链之中。

1.2 调水改土与城乡统筹视角下的西北地区生态经济发展模式

中国虽然是人口和国土大国，但不是一个水利和国土强国[3]。我国水资源南北分布极不平衡，北部和西北部有大面积未利用但可改造后利用的土地，然而，当前对西北地区可利用土地的开发程度仍然较低。同时，我国西北地区生态脆弱的根本原因是水资源缺乏与空间分布不均，只有调水增加供给，才能形成水资源、土地资源、光热资源的平衡组合。调水改土已成为扩展我国生存空间的必然选择。在西北地区实施调水改土，开发利用西北荒漠化土地，增加可利用土地财富，是推进城市化、转移农业劳动力、促进城乡人口合理流动和迁移、扩大创业就业、提高居民收入、形成以土地为基础的高效农业、新型制造业和城市发展的关键性战略。

在此基础上，以调水改土为契机协调城乡人口、资源、经济布局，进而推动西北地区城乡统筹，是助力西北地区生态经济协同发展的可行途径。调水改土与城乡统筹相结合的生态经济发展新模式，其核心在于以优化水土资源配置为抓手，从宏观尺度协调“水资源—土地—生态—人口—经济”等多要素复合关系。其内在机制体现在：通过建设跨流域调水工程优化水资源空间配置，改革现有的经营管理方式，改造未利用土地和扩大发展空间，为“三生”空间优化布局与城乡统筹提供保障，在西北地区构建城乡统筹的“第三模块”，疏通城乡之间存在的要素模块淤积以及循环梗阻，逐步形成资金和产业聚集，使人口、土地、劳动力、资金、产业等要素在西北地区形成新节点和新组合。

2 占补平衡与飞地经济耦合模式

2.1 国内外典型案例与经验

我国的耕地占补平衡政策经历了数次改革，孙蕊等[4]指出其发展历程可根据政策实施成效分为三个阶段。在数量平衡政策期（1997—2003 年），虽然各省份补充耕地数量大于非农建设占用耕地数量，但由于缺少对补充耕地的质量规范，该阶段出现了优质耕地流失、粮食减产、耕地面积缩减的现象。在数量—质量平衡政策期（2004—2010 年），全国均实现了耕地占补平衡数量目标，耕地面积虽逐渐逼近18 亿亩红线，但由于质量因素被纳入了政策考核范围，该阶段我国粮食持续增产。在数量—质量—生态平衡政策期（2011 年至今），我国耕地数量变化相对平稳，占补平衡目标由单一的经济效益转化为经济、社会、生态综合效益提升，土地复垦、整理与整治成为补充耕地的重要途径。

飞地经济是打破体制和行政边界的一种跨区域经济开发模式，是推动欠发达地区发展以及资源重新配置的有效途径。民族飞地经济、资源型飞地经济和依托外国直接投资（FDI）的飞地经济是国外飞地经济的三种典型模式[5]。以墨西哥的IT 产业为例，当地出口加工业长期承担美国转移而来的简单生产工序，且通过签订北美自由贸易协定吸引FDI 并投入IT 产业，表现出了显著的飞地经济特征。付桂军和齐义军[6]指出，我国的飞地经济已形成了产业转移模式、区域合作模式、移民工业模式、特色产业模式和区位调整模式等典型类别。自2017 年国家发展和改革委员会等八部门发布《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》起，反向飞地、飞地孵化、总部经济等飞地经济的新型模式也逐步出现。

当前，将占补平衡与飞地经济进行结合的开发模式已初步形成。2014 年《安康市推进“飞地经济”发展暂行办法》指出，飞地经济园区新增建设用地占用耕地的，由市国土局统筹安排耕地占补平衡指标，补足既占耕地。黑龙江省在与广东省开展对口合作的过程中强调，两地要共同探索开展“飞地经济”试点，争取设立跨省耕地占补平衡试点[7]。2019 年《宜昌市人民政府办公室关于进一步改进耕地占补平衡管理工作的通知》指出，飞地经济项目补充耕地指标由“飞入地”和“飞出地”政府按照约定的成本分担比例或者税收分成比例分别落实占补平衡责任。

2.2 占补平衡与飞地经济耦合视角下的西北地区生态经济发展模式

我国西北地区后备资源众多，但现有耕地质量仍普遍较低，水资源供给不足是威胁粮食安全的核心因素，简单保障数量上的耕地占补平衡已经不适合未来发展需要。同时，由于水资源与生态环境限制，西北地区目前仍以煤炭、石油、天然气、太阳能等资源为主体，多作为我国中东部地区产业转移的“飞入地”，亟须依托水资源调配寻求新的飞地经济开发模式，创造更多省际、区域间的经济合作方式。由此可见，需要以西北地区水资源调配工程为契机，紧密结合国家占补平衡与飞地经济相关政策，充分发挥西北地区的潜力与活力。

当前，我国的南水北调主要是供应城市而非农业，因此提升国家粮食安全水平需要战略转移，同时部署新的增产基地。西北地区拥有丰富的农业后备资源和得天独厚的光热资源，具备成为新的国家粮食生产基地的潜力。在保障粮食安全的视角下，合理的水资源空间配置可以将农田变成人工管理的水田，进而显著提高粮食与经济作物生产能力。在飞地经济开发模式的指导下，将西北地区的太阳能发电、风力发电等清洁能源输送到南水北调沿线，将城市污水、工业废水净化后输送到沙漠地区，可以开发沙漠地区的生产功能，进而为西北地区参与到飞地经济开发模式中提供支撑。

占补平衡与飞地经济相互耦合的生态经济发展新模式，其核心在于以流动的水资源串联不同区域、不同体制、不同机制，总体提升土地生产能力，加强西北地区优势产业发展，为建立跨区域的耕地占补平衡机制提供土地支撑，为推广东部、中部、西部地区之间的飞地经济示范模式提供产业保障，进而通过跨区域管理实现资源互补、利益共享。具体而言，通过水资源跨区域的空间配置，在受水区打造我国西北地区自然资源开发利用的新高地，扩大耕地面积和农业发展空间，为占补平衡提供充足资源。与此同时，通过资源的空间聚集影响区域人口聚集，促进农业规模化经营，提高农业劳动生产率，有效保障区域粮食安全。

3 碳中和与生态补偿互动模式

3.1 国内外典型案例与经验

在全球“双碳”目标下，世界各国均结合自身实际实施了不同的碳中和举措。邓明君等[8]指出，碳中和实践经验可以分为组织碳中和、活动碳中和、产品服务碳中和三类。其中，组织碳中和以政府机关、企业为主体，汇丰银行是其中的典型案例，其从全球可再生能源项目中购买二氧化碳排放额度，于2005 年成为全球首家实现碳中和的大型银行，并于2020 年提出了“建设净零排放的全球经济”的集团气候战略。活动碳中和是在大型活动、体育赛事等举办过程中实现的碳中和，通过使用可再生能源、改造并重新利用运动场馆，2022 年北京冬奥会成为了迄今为止第一个“碳中和”的冬奥会[9]。产品服务碳中和体现在产品生产的全生命周期之中，美国联合包裹公司（UPS）通过更换车种、使用可替代燃料等措施实现各个货运环节的碳排放额度抵换。对于我国而言，通过积极推动产业结构调整与能源结构优化，过去十几年间单位国内生产总值能耗持续降低，二氧化碳排放总量增速也逐步变缓，碳减排成效显著[10]。中国人民大学发布的《“碳中和”中国城市进展报告2021（春季）》，将全国主要城市分为了服务型、工业型、综合型、农业型等碳中和典型模式[11]。

依据生态补偿行为的主导者差异，国外生态补偿实践可分为政府主导与市场协商主导两种模式，依据补偿方式差异，又可分为公共财政直接支付和市场融资两种模式[12]。其中，巴西的生态财政转移支付是国外生态补偿的典型案例之一，通过将生态指标加入地区转移支付考察范围，上级政府可以按照生态指标与其他指标的权重比例向下级政府分配财政收入。陈挺等[13]指出，巴西的生态财政转移支付是一种补偿到个人的财力补偿，是具有普遍适用性与重要借鉴意义的生态补偿模式。我国于20 世纪90 年代起在自然保护区、生态功能区、流域水资源、矿产资源开发区、大气环境保护区、农业生产区等不同区域开展了大量的生态补偿实践探索。其中，生态功能区以及流域水资源生态补偿工作起步较早且成效显著，天然林保护、三北防护林体系建设、京津风沙源治理、退耕还林还草等重大生态治理工程在实现生态补偿的同时有效遏制了生态环境恶化。

3.2 碳中和与生态补偿互动视角下的西北地区生态经济发展模式

当前，我国新能源对传统能源已逐步形成替代，光伏和风能发电发展较快，太阳能、风能和氢能等清洁能源成本逐步下降，生产规模不断增加。同时，我国在可再生能源、新能源汽车等领域的装备制造能力也处于世界领先地位，掌握着核心技术、关键产业链、超大的国内市场规模等多重优势。但与世界主要碳排放国家的历史进程相比，我国“碳中和”实践起步相对稍晚，实现“碳中和”目标仍然面临巨大的压力与挑战。从2030 年的碳达峰至2060 年的碳中和，中国的碳中和之路将是艰巨而迅速的。尤其对于西北地区，当地工业生产仍高度依赖能源、资源的投入数量，传统的工业发展模式使当地产业仍表现出高碳特征。同时，西北地区所辖各省多为生态补偿大省，其生态保护和恢复使全国大部分地区获益良多，但由于生态建设对产业发展的若干限制，也在一定程度上限制了西北地区的经济增长。因此，亟须抓住国家“双碳”目标与健全生态保护补偿机制的重大机遇，进一步发挥西北地区土地资源与能源优势。

碳中和与生态补偿的根本目标均是保护生态环境，提升区域生态安全水平，解决水资源、土地资源、环境资源的污染与破坏问题。碳中和与生态补偿良性互动的生态经济发展新模式，其核心在于紧密围绕生态安全这一关键问题，依托水资源配置工程对生态环境的改善作用，总体提升西北地区的生态承载力，为国家“双碳”目标下的有效减碳提供广阔空间，为推动生态补偿机制健全完善提供优质土地，进而提升西北地区在参与国家“双碳”行动，实现国家生态文明目标中的重要地位。具体而言，在碳中和视角下，调水工程支撑下的西北地区生态环境将有总体改善，荒漠生态系统将得到有效恢复，绿洲生态环境将实现显著优化，陆地生态系统的碳汇能力也将得到直接增强，由此，西北地区可从固碳端为“碳中和”提供有效支撑。在生态补偿视角下，西北生态脆弱区是我国重要的生态屏障，通过保障水资源供应恢复和保护西北地区生态环境，不仅能够惠及中东部地区，也将使西北生态补偿受益地的补偿收益提高。建立碳生态补偿机制是西北地区生态经济发展新模式中的重要内容，其不仅是新时期生态补偿的新兴研究领域，也是生态补偿机制与“碳中和”目标的有机融合。西北地区碳生态补偿机制建设要重点关注以下方面：首先，加快构建以中央政府为主导的横向碳补偿制度；其次，完善碳排放计量监测体系和统计制度，建立以省、市为单位的碳收支账户；最后，需要制订多样化的补偿方式，形成对口补偿机制。

4 水利经济与现代经济调控模式

4.1 国内外典型案例与经验

20 世纪50 年代以来，国外的水利经济进入了快速发展时期，对大河、大湖进行综合开发利用，并以此为依托布局产业带与城市群，成为当时水利经济发展的主要形式[14]。美国以防洪为重点的密西西比河治理开发、以治理流域水土流失为重点的亚马孙河流域开发，日本的琵琶湖水资源开发与治理等案例均具有典型性。同时，美国在依托水利工程建设推动水利经济发展方面也积累了丰富的经验。自20 世纪30 年代，罗斯福提出将水利设施为主的公共工程建设作为刺激经济的重要手段以来，美国各州开始大量建设水利发电、防洪、灌溉、调水等综合工程，由此进入了“大坝时代”。除此以外，美国还实施了10 余项调水工程，联邦政府的中央河谷工程与加州的北水南调工程是其中的典范。基于以上水利工程建设，美国西部的水资源短缺问题得到缓解，土地生产力有所提高，农业获得飞速发展，西部诸州的经济也由此崛起。

从我国的水利经济发展经验来看，新中国成立70多年来，历届政府都十分重视水利投入，并进行了大规模的治水工作，水利经济在抗灾防洪、优化水资源配置、生态环保等方面都发挥着巨大作用。自20 世纪50 年代开始，国家对长江、黄河、淮河、海河等重要河流进行了长期治理，并取得了巨大成效。进入20 世纪90 年代，我国水利产业化进程明显加快，水利综合经营也进入了新阶段，水电建设、水利渔业、河道治理全面开展，城乡供水得到保障，水利经济效益显著且经济结构明显改善。进入21 世纪以后，作为对水资源有效开发利用的重要经济形式，水利经济受到各地区、各领域的广泛关注，其发展步伐持续加快，水利经济对农业、工业及城镇供水的保障能力也得到了进一步加强。

4.2 水利经济与现代经济调控视角下的西北地区生态经济发展模式

作为我国经济的重要组成部分，水利经济是国家发展、人民生活保障的命脉所在，其发展可以增加区域经济活力，让水资源产生更多的经济价值。水利经济是中国最基本、最传统经济的经济发展模式之一，我国近70多年来一直致力于水患治理和重大水利工程建设，如黄淮海流域治理、长江流域开发和三峡工程建设、南水北调工程规划建设等，其目的皆为兴利除害、发展经济、保护生态，支撑我国社会经济发展。从现代经济发展视角来看，党的十九大报告指出，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。现代经济发展离不开水利建设的保障，新时期推进西部大开发形成新格局离不开跨区域水资源配置的支持，从未来发展的角度来讲，构建国家空间发展格局、发展现代经济离不开“国家大水网”的支撑。

水利经济与现代经济动态调控的生态经济发展新模式，其核心在于以加强水利基础设施建设为基础，以形成西北地区水利经济良性运转机制为重点，以建设西北地区现代农业生态经济体系为途径，为西北地区水利经济产业发展注入新的活力，并以此反哺水利经济发展。具体而言，西北地区应坚持“以用好当地水为主，以跨流域调水为补充”的原则，结合河湖水系分布特征，科学构建西北水网及区域水网，大力发展水利经济。同时，依托水资源对生态环境压力的缓解作用，紧抓“水资源—能源—粮食”关联纽带，调节三者之间的协同水平。在此基础上，发掘西北地区特色生态产业与资源优势，特别通过“水—土—光—热”资源的优化组合，大力发展生态农业、生态畜牧业、生态林果业、生态旅游业等生态经济优势产业，不断完善绿色农业产业布局，发展可持续的现代农业生态经济体系，进而促进西北地区生态经济结构合理布局。

5 多模式协同联动的西北生态经济发展新思路

5.1 多模式协同发展的内在机制

建设调水改土与城乡统筹、占补平衡与飞地经济、碳中和与生态补偿、水利经济与现代经济等多视角融合的生态经济发展模式，不仅对促进西北地区全面建设与生态经济协同具有保障作用，同时对引领西北地区与全国乃至全球的生态经济良性互动也具有重要战略意义。西北地区生态经济多模式协同发展的内在机制，体现在各模式的共性及特性之中。

其共性主要表现在目标与前提两方面。一方面，在多维视角下，其目标均是通过形成生态经济发展模式，促进西北地区资源配置更加合理、生态环境明显改善、社会经济进一步聚集；另一方面，实现该目标的前提均是加快建设南水北调西线—西延工程、构建西北水网与区域水网、集约节约用好当地水资源，通过合理的水资源跨区域调配切实解决西北地区水资源短缺的现实问题，进而保护和修复生态环境、提高资源环境承载能力。

其特性主要表现在以下方面：①调水改土与城乡统筹结合的生态经济发展模式，侧重点为优化水土资源空间配置结构，形成水资源、土地、生态、人口、经济等多要素重组形态并构建“第三模块”，促进人口、土地、资金、资源在西北地区的城乡之间恢复双向流动。该模式不仅可以在西北地区创造出新的生态经济增长极，也对中部、东部地区的劳动力、资金、产业聚合模式具有优化作用。②占补平衡与飞地经济耦合的生态经济发展模式，侧重点为不局限于地域、体制、机制限制，以水资源跨区域配置为保障，开发西北地区土地与能源优势，并与中东部地区及其他国家形成互利共赢，该模式相对于调水改土与城乡统筹的全要素视角，更倾向于粮食安全与产业发展维度。③碳中和与生态补偿良性互动的生态经济发展模式，侧重点为通过保障水资源供给，从根本上改善西北地区生态环境，进而为碳中和与生态补偿提供高质量的广阔土地空间，相对于其他模式，其更侧重于提升西北地区生态安全水平。④水利经济与现代经济动态调控的生态经济发展模式，侧重点为明确水利基础设施建设对支撑区域经济发展的重要作用，全面提升西北地区“水—能—粮”保障能力，形成具有区域特色的水利经济产业发展体系。

5.2 多视角联动发展的阶段划分

根据以上各个生态经济发展模式的内在关系，可以探索多视角联动的西北地区生态经济发展新思路，其运转链条可分为以下三个阶段（图1）。

图1 多视角联动的西北地区生态经济发展模式

（1）水资源优化配置阶段。该阶段是西北地区生态经济发展新模式的运行起点，即实施跨地区的南水北调西线—西延工程，实现合理的水资源配置调控，为西北地区注入新的水资源动力，使水资源缺乏状态得以缓解，区域资源环境承载能力得到显著提升，进而为社会经济发展、人口流动聚集、产业结构优化提供可能。

（2）重点分化阶段。该阶段依托水资源注入西北地区后对城乡发展、粮食安全、产业聚集、生态建设、水利基础设施建设的不同影响，形成路径各异的作用链条。其中：①在调水改土与城乡统筹发展视角下，形成“跨流域调水工程建设→土地经营管理改革→‘三生’空间优化布局→城乡统筹发展空间拓展→就业增加人口产业聚集→新业态新市场形成”的良性运转链条；②在占补平衡与飞地经济耦合视角下，形成“区际占补平衡机制建立→飞地经济模式示范推广→农业后备资源得到开发→区位资源开发优势转化→生态安全粮食安全得到保障→区际互联互动机制得到深化”的良性运转链条；③在碳中和与生态补偿互动视角下，形成“碳生态补偿机制构建→调水生态补偿机制构建→河流及荒漠生态系统修复→人工绿洲承载能力增强→碳汇能力不断提高→碳排放得到有效消纳”的良性运转链条；④在水利经济与现代经济调控视角下，形成“西北水网和区域水网构建→水利经济产业发展完善→绿色农业产业布局优化→生态经济架构体系形成→水资源配置与灾害防控水平提高→‘水—能—粮’协同保障能力提升”的良性运转链条。同时，在重点分化阶段，以上各运转链条以水资源为纽带，可在区域之间、要素之间再次形成良性互动。

（3）生态经济协同发展阶段。基于不同作用链条，多视角下的生态经济发展模式均向生态环境优化、经济高地形成的共同目标迈进。其中：①在调水改土与城乡统筹运转链条下，实现城乡统筹与乡村振兴、城乡人口资源优化配置、水土—社会经济重新匹配等协同发展目标；②在占补平衡与飞地经济运转链条下，实现生态经济新增长点形成、承担异地产业能力增强、区际飞地经济合作开展等协同发展目标；③在碳中和与生态补偿运转链条下，实现转移支付力度提升、受益地区补偿收益提高、生态补偿进入良性循环等协同发展目标；④在水利经济与现代经济运转链条下，实现水环境与经济发展矛盾缓解、水利经济良性运转机制形成、水利经济可持续性加强等协同发展目标。在此基础上，各运转链条的终点均指向生态经济协同程度提升的总体目标。