欧盟2026年全面起征碳关税

张晓欣

（河南省社会科学院，河南 郑州 450000）

欧盟将推出的碳关税对全球碳减排事业并不会有明显促进作用/Pixabay

2022 年12 月18 日，欧洲理事会发布消息称，欧洲理事会和议会就欧盟碳排放交易体系和社会气候基金等事项达成临时协议，协议确定了企业削减免费配额的时间表，为避免对欧盟产业的双重保护，欧盟碳关税（CBAM）的全面实施时间与免费配额的退出时间挂钩。这意味着，欧盟碳关税将于2026年开始全面起征。欧盟碳关税实质上是贸易保护主义的一种新形式，它与世贸组织原则以及当前全气候治理基本理念相违背，因此一经推出就收到大量反对和质疑之声。目前学者们的大量研究都表明碳关税对全球减排作用并不明显，反而可能成为欧盟转移碳成本的工具。碳关税实施后，会对我国以及全球经济、国际贸易造成一系列负面影响，不利于后疫情时代世界经济复苏。为此，我国应与广大发展中国家联合起来，共同反对这种不公平的国际贸易制度，维护自身合法权益。

欧盟碳关税的由来

碳边境调节机制（carbon border adjustment mechanism，CBAM）也被称为碳关税或碳边境调节税，是指在国内实施严格气候政策的基础上，要求进口或出口高碳产品缴纳或退还相应的税费或碳配额。碳关税这一概念，最早是由法国前总统希拉克提出，2007 年，针对那些没有加入《京都议定书》的国家，希拉克提议欧盟通过对这些国家的产品征收“碳关税”来督促他们推进减排工作。随后，欧盟、美国等国家也都在相关法案中提出碳关税政策，但由于反对声强烈，并未真正付诸实施。

欧盟碳关税政策开始于2019 年12 月，欧盟委员会新任主席冯•德莱恩上任后就提出要将CBAM 纳入欧盟绿色新政。2020 年3 月，欧盟委员会提交了CBAM影响评估报告，并进行了公开意见征询。2021 年3 月，欧盟议会投票通过设立CBAM 决议，CBAM 正式获得“合法”身份。7 月，欧盟委员会正式公布了CBAM 提案细则。2022 年3 月，欧盟理事会通过了CBAM 的“总体方针”，CBAM 距离实施再进一步。2022 年6 月22日，欧洲议会通过了建立CBAM 的决议，该决议核算范围也进一步扩大，完全取消免费配额的时间更为提前，对其贸易伙伴的影响范围和程度都更大。2022 年12 月14 日，欧洲理事会达成碳关税临时协议，确定欧盟碳关税将于2023 年10 月起试运行，覆盖范围包括水泥、电力、化肥、钢铁、铝、化工六大行业大类，其中，电力行业只有“电能”一个产品类型，化工行业中暂时仅包括“氢”一个产品类型，其他行业有更为详细的产品类型，并设计下游产品，如“钢铁轨道材料”“管件”“钢铁零件”“铝制结构件”“铝制电缆”“硅酸盐水泥”以及几乎所有的化肥产品。在碳关税试运行期间，货物进口商只需报告其进口商品中的温室气体直接排放量，而无需进行任何财务支付或调整。在过渡期结束前，欧盟还将对CBAM 的实施情况进行评估，包括是否要进一步扩大CBAM 覆盖范围，纳入更多产品及其下游产品。2022 年12 月18 日，欧洲议会、欧盟理事会欧盟碳排放交易体系改革达成临时协议，确定了企业削减免费配额的时间表，为避免对欧盟产业的双重保护，欧盟碳关税（CBAM）的全面实施时间与免费配额的退出时间挂钩。这意味着，欧盟碳关税将于2026 年开始全面起征，较2022 年6 月所公布的时间提早了一年。这也意味着欧盟“碳关税”政策正式出台。

欧盟为什么要征收碳关税？第一，应对“碳泄露”问题。20 世纪90 年代以来，全球化和国际分工的出现导致高污染、高排放产业逐渐从发达国家向发展中国家转移。欧盟认为自身制定的严格减排目标和措施虽有助全球减排，但却容易被其他国家的高碳排放所抵消，即全球碳减排计划存在“泄漏点”。因此，欧盟希望通过设立碳关税，强制与之贸易相关的国家一起走低碳发展道路。第二，欧盟向碳排放较高的产品征收碳关税，可以确保进口产品与本土产品承担相同的碳排放成本，保持本土产业竞争力，防止相关产业外迁和转移。第三，树立以欧盟为核心的全球碳排放交易体系，占据全球气候规则制定高地。借助碳关税，欧盟能轻而易举地将自己的碳市场价格导入全球市场。如此，欧盟一方面可以强化自身在全球应对气候变化领域的领导者地位，另一方面，又可以成为全球碳标准制定者，影响全球碳市场走向。

欧盟碳关税实质是贸易保护主义的一种新形式、新变种。上文提到欧盟碳关税其中一个目的是保持欧盟本土产业竞争力。要理解这一问题，以及碳关税的实质，需要我们进一步了解欧盟碳关税（CBAM）与欧盟碳排放交易体系（EUETS）间的关系。《巴黎气候协定》签署后，欧盟又确定了2050 碳中和目标，以及2030 年比1990 年降低55%碳减排目标。为实现上述目标，欧盟在气候、能源、交通等领域提出了一系列立法建议，同时对欧盟碳排放交易体系（EUETS）进行了调整，而CBAM 就是对EUETS 进一步改革的延伸。未改革前，欧盟碳排放交易体系一直对本土高排放产业有额外照顾，给予这些产业免费的碳排放配额。由于获得的免费排放配额高于其实际排放量，因此欧盟高排放产业一直没有减排动力。然而时过则事异，随着欧盟减排力度持续加码，反对高排放行业免费配额的声音越来越大，与此同时高排放行业也开始对欧盟施加压力，要求保住自己的产业利益。于是，欧盟就在EUETS 改革的同时引入了CBAM。CBAM 是EUEST 改革的配套措施，其基本理念就是将欧盟高排放企业面临的碳成本镜像地施加给境外企业，这样无论是本土产品还是进口产品都需要负担相同的碳成本，不至于因此削弱欧盟本土产品和企业竞争力。这就是CBAM产生的根本原因。这样我们就可以看出：碳关税本质上是欧盟为了保持本土产业竞争力而强行给境外产品和企业施加的一种关税，其本质就是贸易保护主义，只不过它有了一个更加冠冕堂皇的理由——碳减排。

碳关税的合法外衣

碳关税毕竟直接影响全球经济贸易，为获得全球特别是发展中国家的认可，欧盟一直在想尽办法为这项制度披上“合法”“多边主义”的外衣。欧洲议会曾于2022年3 月10 日通过一项决议《迈向与WTO 兼容的欧盟碳边境调节机制》，并对外宣称，碳关税机制无意与WTO规则冲突，且两大体系是相互兼容的，意图从国际规则中为碳关税拼凑合法依据。但事实上WTO 是在“开放、平等、互惠”原则上建立的一个更完整、更具活力和更持久的全球贸易体系，而欧盟的碳关税政策则加剧了发展中国家与发达国家间的贸易壁垒，并以抑制发展中国家的发展能力来实现其全球气候目标，这显然与世贸组织“开放、平等、互惠”的原则相悖。碳关税所谓的与WTO体系兼容的“合法性”只是自欺欺人的皇帝新衣。

此外，欧盟一直宣称自己的碳关税符合国际多边主义原则，但发展中国家却在该问题上几乎没有话语权。根据最新的《世界能源统计年鉴》显示，目前亚太地区碳排放量占全球碳排放量的52%以上，而以发达国家为主的欧洲和北美地区的碳排放量仅占27.7%，巨大的数字差距意味着未来发展中国家必然是欧盟碳关税的主要买单国。作为碳关税直接利益攸关方的发展中国家并未参与其中政策谈判和方案制定，“多边主义原则”又从何谈起呢？事实上，不仅仅是欧盟，在其他发达国家眼中，碳关税同样只是发达国家内部的事情，与发展中国家无关。英国前首相约翰逊此前曾表示七国集团（G7）应建立气候同盟，英国将利用轮值主席国机会积极推进碳关税。美国共和党曾表示只要与富裕国家协商好，就会支持民主党的碳关税。不难看出，在欧美政府眼中，碳关税只需要在发达国家内部小圈子磋商、达成协议即可，而关税的直接利益攸关方——广大发展中国家都无权发言和表态。这样出台的碳关税，怎么可能与“多边主义”有丝毫联系？恰恰相反，这样的碳关税制度，只是欧美国家“单边主义”“自我优先主义”的又一例证。

2021 年8 月19 日，《光明日报》发表评论文章《碳关税与新型贸易保护主义》指出：碳关税与多边主义国际精神相违背，是欧盟塑造不公平贸易体系，推动经济霸凌主义逆全球化的重要举措，它以牺牲发展中国家的利益为代价，冲击了当前以世贸组织协定为基础的自由贸易体系，又完全违背了当前联合国气候变化框架内“共同但有区别责任”原则，这显然不利于南北互信，更极易引发新的贸易摩擦和冲突，不利于世界经济长期向好。上述论断，有力地戳破了碳关税“合法”“多边主义”的虚假外衣。

碳关税引来重重质疑

客观地说，由于碳关税与欧盟碳交易体系改革紧密相连，它确实在一定程度上表明了欧盟拥抱绿色发展的决心，也可能会对欧盟以及其他国家碳减排起到一定助推作用，但由于碳关税充斥着欧盟太多的政治算计和经济利益，一经推出，就引来了诸多质疑。

国际不少学者、研究机构及舆论也纷纷质疑欧盟碳关税，认为碳关税极易成为贸易保护主义的遮羞布，让一些国家可以正大光明地借“环保之名”行“贸易保护之实”。英国乐施会税收专家Chiara Putaturo 认为：发达国家在历史上排放了更多的温室气体，欧盟应该比欠发达国家承担更多的历史排放责任。现在，欧盟只通过碳关税就轻松地将自身责任转移给了发展中国家，这既不合理，也不公平。如果发达国家要征收碳关税，那么它们也就应该模范地遵守和执行《巴黎气候协定》中对发展中国家的气候资金承诺。《华尔街日报》也发表文章称，欧盟的碳关税政策可能会动摇世贸规则和全球应对气候变化原则。

欧盟碳关税政策也招来大量第三方国家反对。欧盟单方面提出的碳关税既不考虑历史排放，也不考虑不同国家差异，极大地侵害了广大发展中国家权益，因此不少国家都对此表示反对。2021 年8 月，《印度时报》发表文章称，金砖五国（中国、俄罗斯、印度、巴西、南非）明确表示欧盟碳边境调解机制带有歧视性。此外，澳大利亚、泰国、韩国、菲律宾等也都质疑欧盟是意图借碳关税建立新的绿色贸易壁垒，并试图利用碳关税的传导机制，增强自身在全球碳定价机制中的核心地位。

值得注意的是，欧盟的碳关税政策正在引发“蝴蝶效应”，不少其他发达国家也有意推出本国的碳关税制度。2022 年6 月，在欧洲议会就碳交易市场改革（包括碳关税方案）进行投票的同时，英国财政部也对碳关税制度进行了磋商，同时英国议会环境审计委员会也呼吁政府尽快引入CBAM，积极探索建立多边碳关税联盟。2021 年3 月，美国气候特使约翰•克里还曾表示不希望欧盟征收碳关税，那将对“贸易和经济造成严重影响”。然而7 月份，民主党就提出了名为《清洁竞争法案》的碳边境调节立法提案，并有意自2024 年开始对化石燃料、石化产品、水泥、钢铁和铝等碳密集型产品征收碳关税。2021 年1 月，日本政府提出了“绿色增长战略”，目前正在寻求建立美日欧碳关税三方框架。未来，如果发达国家大规模开征碳关税，将可能严重扰乱当前国际贸易秩序，对广大发展中国家出口贸易造成严重影响。

另外，虽然欧盟一再宣称碳关税是解决全球“碳泄露”问题的关键手段，对全球减排事业有重要促进作用，但由于该政策尚未正式实施，欧盟相关机构也未给出政策预评估结果，因此其减排效果到底如何尚不清楚。不过，目前不少学者对碳关税问题进行了大量研究，他们的一些研究结论或许能帮助我们解答这一问题。

2020 年1 月，《运输研究E 部分：物流和运输评论》杂志上的一篇论文认为：碳关税并不一定会减少碳排放。2017 年11 月，《国际经济学》杂志发表了一篇研究碳关税对国际贸易、全球福利和碳排放影响的论文，研究发现，在引入碳关税后，全球碳排放量仅能减少0.5%，但全球贸易量和全球福利却因此大幅下降。该文认为碳关税实施后的全球收益远小于其成本。2022年11 月，来自东京大学和香港理工大学的科研人员在《能源政策》杂志发表了一篇论文，该文以中美贸易为案例研究碳关税对国际贸易和全球减排的影响，研究结果显示：在极端政策情况下，即当美国将碳关税提高至足够高，至完全禁止从中国进口一切产品的程度，那么全球碳排放量也仅仅只能减少0.65%。文章因此认为碳关税会十分明显地降低贸易量和经济效率，但对全球减排的作用并不明显。

碳关税对世界和中国的影响

欧盟在全球贸易中占有重要地位，欧盟统计局数据显示，2021 年欧盟对外贸易3.65 万亿欧元，其中进口1.79 万亿欧元，出口1.86 万亿欧元，这意味着欧盟加征碳关税后，会对全球贸易和世界经济发展产生巨大影响。具体而言，碳关税实施后对世界影响如下：

第一，进一步增加全球贸易摩擦风险。自2016 年以来，“逆全球化”、贸易保护主义不断兴起，欧盟碳关税实施后，极易演变为新型贸易保护工具，进一步增加全球贸易摩擦风险。此外，欧盟的碳关税也会给其他发达国家造成错误示范和引领，加快其他发达国家碳关税政策制定和实施进程，给未来全球贸易中带来更多不稳定因素。

第二，进一步加剧全球经济失衡。目前发展中国家与发达国家在绿色技术研发、绿色产业发展等方面存在显著差距，碳关税实施后，必然会进一步放大发达国家在绿色产业和技术方面的优势，进一步增强它们收割全球经济的能力，加剧全球经济失衡。

第三，对新兴经济体经济社会发展造成较大冲击。受资源禀赋、产业转移以及全球分工影响，制造业，特别是化工、钢铁、水泥等高排放产业是不少新兴经济体国家的主要支柱产业。碳关税政策实施后，会降低这些国家工业品的价格优势和国际竞争力，对他们的产业结构、社会就业、经济发展产生巨大冲击。

第四，积极推动全球绿色技术发展与创新，加剧绿色低碳经济竞争。目前绿色、低碳、可持续发展已经成为全球共识，绿色经济也成为各国争取国家利益和话语权的一大筹码。碳关税政策会进一步“倒逼”各国加速绿色技术研发和绿色经济创新，这会进一步加剧世界各国在新能源、绿色材料、数字产业、节能产业等领域的竞争。

长期以来，中欧有着广泛、密切的经贸合作，统计数据显示，2022 年1—8 月，欧盟是我国第二大贸易伙伴，双方贸易额达3.75 万亿元人民币，同比增长9.5%。2022 年1—5 月，中国继续保持欧盟作为最大贸易伙伴，其中，欧盟对华出口926 亿欧元，同比增长0.1%，对华进口2 479 亿欧元，同比增长41.8%。可以看出，欧盟是我国重要的贸易伙伴，也是我国重要的对外出口地，欧盟开征碳关税后必然会对我国对外贸易以及经济社会发展生产一系列影响，具体而言，这些影响主要体现在以下方面：

第一，恶化我国贸易环境，引发更多的贸易摩擦。欧盟是我国第二大出口国，占我国出口贸易总额的15%，且出口产品主要以机械设备、化工、纺织品等被欧盟列入碳关税征收范围的产品为主。碳关税实施后，会导致我国输欧产品价格上涨，削弱我国产品出口竞争力，影响我国出口贸易。同时，欧盟的碳关税还可能被其他发达国家效仿，进一步恶化我国贸易环境，引发更多的贸易纠纷，给我国出口贸易造成较大发展障碍。

第二，打乱我国低碳减排工作进程。我国于2020 年9月向世界庄重承诺了2030年前“碳达峰”与2060年前“碳中和”两大目标，并为此制定了详细、可行的碳减排计划。欧盟碳关税政策实施后，必然会使我国面临更大的外部减排压力，打乱我国业已制定好的科学减排计划。

第三，使我国国内经济发展和就业承受更大压力。当前全球新冠疫情大流行尚未结束，地缘政治危机不断加深，全球金融危机持续逼近，新一轮经济衰退风险持续加剧，欧盟在此时推出碳关税政策，必然会对后疫情时代全球经济复苏以及我国经济发展造成更大影响。制造业一直是我国稳就业、促民生的关键，碳关税对我国制造业的负面影响也会进一步传导至劳动力市场，使我国社会就业承受更大压力。

第四，给我国企业开阔国际市场造成负面影响。欧盟碳关税政策，可能会引领全球形成新的低碳需求效应，使越来越多国际企业重视绿色采购，消费者重视绿色消费，进一步缩减高碳产品的采购和使用量。我国部分出口产品可能会因此被误认定为“不环保”“非绿色”，这可能会损害我国企业国际形象，不利于他们拓展国际市场。

对碳关税这种贸易保护主义政策，我国必须积极行动起来，有效化解碳关税可能对我国造成的潜在不利影响。第一，我国应继续主动参与碳关税和国际气候治理等议题的规则制定，为中国及广大发展中国家的利益发声。第二，积极联合其他发展中国家，形成国际合力，向发达国家施加压力，同不公平贸易体系斗争，维护自身合法权益。第三，进一步加强绿色技术创新与研发，推动经济社会绿色转型，提高我国对碳关税的适应能力。第四，进一步优化碳排放监测手段，完善我国碳交易市场机制，不断健全我国碳足迹核算体系。第五，积极探索我国自身的碳关税路线图，利用WTO“禁止双重征税”规则，以我国向出口企业征收碳关税抵消发达国家开征碳关税为由，倒逼国内企业低碳发展。