我国与国际典型科研机构的对比研究

王恺乐,熊永兰,宫庆彬

(中国科学院 成都文献情报中心,四川 成都 610299)

20世纪 90 年代初以来,伴随着世界政治呈现多极化发展趋势、经济与科技全球化发展进程加速,世界各国之间的竞争转为以科技为核心的多元化竞争,世界强国纷纷布局建设国家科技创新体系,科技创新驱动发展逐渐上升为国家战略[1]。2020年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》[2]提出,把科技自立自强作为国家发展战略支撑[3]摆在各项规划任务的首位进行专门部署,这在我国五年规划建议历史上还是第一次,反映出我国对科技发展的高度重视。

科研机构是国家的战略性科研力量,是知识创造和国家创新体系的主要力量[4]。在当前复杂严峻的国际竞争环境中,中国科研机构在新形势下应如何运作是当前亟待解决的问题[5]。本文通过对国际典型科研机构的对比分析,总结其科研组织、经费管理、人才支持等特点,为我国科研机构发展提供参考借鉴。

1 国内外研究现状

现有研究中鲜有对科技强国典型科研机构的系统梳理与对比分析,国内学者的研究主要集中在3个方面。一是针对某个科研机构的某方面机制或特点进行研究,以美国国家科学基金会(NSF)居多。如刘洋[6]从NSF人才培养使用的具体工作机制着手,阐释各类“人才计划”对人才的培养是从人才的早期职业生涯阶段开始谋划等具体做法。郭子俊等[7]从经费投入、评议体系、制度保障3个方面梳理NSF的优势所在。王琦等[8]以英国皇家学会(RS)为例,分析了科学与帝国之间的关系变化。刘荣霞等[9]以英国研究理事会(RCUK)的独立审查为案例,剖析“互动式参与”方式下的审查实施过程和基于循证的决策建议。韩宁等[10]对科研机构的实验室管理等进行了调研。刁丽颖等[11]对国外科研机构研究生培养的典型模式进行了分析。二是从国家角度出发对科研管理机制进行研究。如王希[12]对美国、日本、德国的科研管理组织体系、科研发展战略等方面进行介绍。陈敏翼等[13]对国外典型科研机构建设运营情况进行了分析。三是对典型国立科研机构绩效评估、经费管理等某方面内容进行研究或对比分析。如张义芳[14]研究分析了美国、德国、英国和日本四国国立科研机构的绩效评估制度。温珂等[15]运用制度逻辑理论,建构了国立科研机构的分类模型。

本文选取美、英、德、法的重要科研机构,即美国国家科学基金会(NSF)、美国国立卫生研究院(NIH)、英国皇家学会(RS)、英国研究理事会(RCUK)、德国科学基金会(DFG)、法国国家科研中心(CNRS)和我国国家自然科学基金委员会(NSFC)进行对比分析。从组织运行模式、经费管理、科研人才管理、科研产出成效等维度梳理国际典型科研机构,并通过对科研机构研究重点的分析,侧面观察科技强国的研究重点方向的演变,了解国际科研热点与前沿方向。

2 科研机构组织管理模式

科研机构的组织管理模式是其业务运行方式的最直接体现,而科研经费的拨付、监督等也与科研机构的组织管理模式有着直接关联,因此本文首先梳理各机构的组织管理模式。科研机构的组织模式包括两个层面的内容,一是科研机构的外部管理模式,二是机构内部的治理模式。

2.1 外部管理模式

各国由于科研体制的不同,其外部管理模式有较大差别,主要分为4种形式:

一是直属政府直接管理。如,NSF作为美国联邦政府主要支持的基础科学研究与教育的重要科技资助与管理机构,具有独立决策权力,主要由NSF主任、国家科学委员会(NSB)及一系列内设机构组成[16]。

二是直属政府某部门管理,如NIH、CNRS和NSFC。NIH是美国最主要的医学与行为学研究和资助机构,隶属于美国卫生和人类服务部[17]。CNRS隶属于法国高等教育和研究部,是法国最大的政府研究机构[18]。NSFC则是科技部管理的事业单位,负责国家自然科学基金管理的组织实施工作。

三是非政府公共机构,如RCUK和DFG。根据领域的不同,英国共有7个研究理事会,RCUK则为这7个研究理事会的战略联盟。DFG是德国的独立科研管理机构,面向自然科学和人文科学的所有领域研究课题提供资助。

四是民间社团自主管理,如RS。RS是英国政府资助的科学学术机构,但不接受政府的领导和管理,也不对政府负责,对学会实行民主管理,自定章程,自行任命会员,相对独立自治[19]。

2.2 内部治理模式

国际典型科研机构的内部治理模式主要分为以下几种类型:

一是院长负责日常管理,并由监事会监督,理事会进行决策的体制。大多数机构的内部治理均采用这种形式,如NSF、CNRS、DFG、NSFC和RS。NSF主任主要负责管理项目申报评审和基金会日常运作;其总监察长办公室主要负责监督检察基金会的工作,受美国国家科学理事会和国会管理;其决策部门则是美国国家科学理事会,主要负责对美国国家科学基金会的发展做决策。CNRS的组织结构包括:总部决策管理层,以研究院与相关科研部门为主体的业务管理与实施层,由各职能部门组成的行政管理层,以及作为内部评估及咨询部门的国家科学研究委员会。DFG组织体系可以分为委员会和办事机构两大部分,其中委员会包括会员大会、理事会、拨款委员会、DFG监察和同行评议系统等5个部分;办事机构包括执行委员会和DFG办公室[20]。NSFC主要由各学部、职能部门、监督委员会和直属单位组成。其中基金委下设的学部包括数学物理、化学、生命科学、地球科学、材料学、信息技术、管理科学和医学等八大学科;职能部门完成基金委的综合事务、财务管理、计划制定、国际合作等工作;监督委员会开展科学基金监督工作,向国家自然科学基金委员会负责[21]。RS是独立的社团,学会的最高权力机构是理事会,理事会由会长领导,但RS没有监事会制度。

二是所属研究所相对独立,院长及其下属办公室负责协调管理、监督的体制,如NIH。NIH 由 27 个研究所及研究中心(IC)和一个院长办公室(OD)组成[22]。院长办公室负责编制、实施政策制度及发展规划,组织管理27个研究所、中心开展研究活动。院长办公室由多个不同职能的办公室组成,包括计划办公室、院外研究办公室及院内研究办公室。院外研究办公室主要负责与NIH院外研究管理相关的管理制度编制、科研项目组织实施、科研活动(经费)监督检查及机构之间的联动等。院内研究办公室则是负责管理院内27个研究所及研究中心的科研活动以及成果转化[23]。

三是研究机构独立,理事会作为联盟机构进行资助和监督的体制,如RCUK。英国的各种领域研究理事会从 1920 年起开始陆续成立,即生物技术和生物科学研究理事会(BBSRC)、科学技术设施研究理事会(STFC)、自然环境研究理事会(NERC)、医学研究理事会(MRC)、工程与自然科学研究理事会(EPSRC)、经济与社会研究理事会(ESRC)、艺术和人文科学研究理事会(AHRC)[24]。RCUK只是以上7个专门领域研究理事会进行战略合作的联盟机构,其目的是联系和保障各研究理事会之间人才培养管理、学科交叉融合发展和国际科技合作等事项。这些机构接受研究理事会的监督和资助,但都是独立的自主管理的研究机构,不受理事会的管理。

3 科研经费管理

3.1 经费来源

各机构的经费来源主要来自政府拨款,少数还会有来自投资、捐赠、出版等的收入。NSF和NSFC的经费主要来自政府拨款。NIH管理下的27个研究所和研究中心中有24个机构的主要经费来源是美国国会的直接拨款[25],因此各研究所可在各自领域自主决定优先资助对象和制定预算方案。NIH 年度预算为各IC 年度预算总和,NIH 院内研究经费为各 IC 自用经费总和[26]。RS的政府拨款数额占其每年年度开支的约80%。剩余的经费来源多种多样,有学会的投资、个人的捐赠、版权收费、产学研合作研究合同收入等。RCUK的经费主要来自商业投资以及部门预算,各研究理事会还从政府其他部门、慈善机构等多种渠道获得经费。DFG是德国最大的科研资助组织,其预算一半以上来自联邦,其余的来自各州。CNRS经费主要由国家拨款,其余为研究合同收入、产品开发收入等自营经费。

3.2 经费支持领域

各科研机构均主要支持基础研究领域,但在支持方向上各有不同,如DFG的经费绝大部分投入到生命科学、自然科学和工程科学领域;RCUK的经费分配领域包含植物生物、考古文学、数学、材料科学、商业创新、病理研究、气候系统、粒子物理等学科领域。我国NSFC主要支持基础研究和培养科学技术人才,具体项目包括面上项目、重点项目、重大项目、重大研究计划项目、国际(地区)合作研究项目、青年科学基金项目、优秀青年科学基金项目等[27]。

3.3 经费管理

各科研机构由于组织模式的差别,管理主体和内容各不相同。如NSF管理的主体是受NSF资助的机构,通过快速通道(FASTLANE)动态调整经费使用内容,提交季度财务报告并据此生成最终支出报告。RUCK所辖研究理事会可以独立制定规章制度并拥有独立的经费使用和管理权,负责各领域的科技计划预算管理,具体组织和实施各前沿基础科学技术计划项目,对经费的使用进行监督和审计。NSFC的项目管理工作主要由计划局负责。NSFC负责组织项目的申报、审批和立项,并管理和监督项目经费的执行情况,项目承担单位和项目合作单位是项目经费管理的责任主体。

3.4 经费监督机制

各机构的监督模式主要可以划分为两类:一类是外部监督,如NSF的监督主体就是独立于NSF的总监察长办公室,该机构直接向国家和科学委员会和国会负责。第二类是既有内部监督又有外部监督,如NIH、DFG和NSFC。NIH既要接受国会监督,也存在内部专项监督。DFG有权审查项目经费使用情况,同时联邦审计员、相关州审计院和公法机构也有权对经费进行审查。NSFC监督委员会在NSFC党组直接领导下独立开展监督工作,监督基金资助项目的实施情况,同时NSFC也接受国务院自然基金管理机构对基金的预算、财务进行管理和监督。第三类是内部监督,如CNRS。法国国家科研署(ANR)是法国管理国家级科研项目经费的机构,CNRS的经费要受到ANR的监督。ANR采取项目跟踪监督机制,设置项目专员,记录预算执行情况等。

3.5 项目绩效评估

在绩效评估上,各机构不尽相同。如NSF的绩效报告不是对单个资助项目的结果进行考评,而是对项目中的一类项目乃至对实现本机构某一方面特定任务的诸多项目开展综合考评,以展示其整体绩效水平[28]。RCUK在各研究理事会层面拥有绩效评估体系,主要评估科技影响力。DFG主要利用评估报告评估其资助方案和政策,并确定研究领域的动态。受NSFC委托,国家科技评估中心作为第三方评估机构,从2014年开始连续承担国家自然科学基金年度绩效评价工作,形成最终评估报告,进一步优化基金项目的资助、实施和管理。

4 科研人才支持

4.1 人才支持形式

各机构的人才培养与支持主要有如下两种形式:

一是通过计划和项目支持。如NSF下设的教育与人力资源理事会和其他理事会合作,通过计划和项目针对各类人才实施支持与培育。RS通过皇家学会研究教授计划、大学研究奖学金计划等对人才进行支持,RCUK通过研究员计划对人才进行支持。NSFC主要通过对人才项目的资助来支持学者独立主持科研项目。

二是提供研究环境支持。NIH除了科研和科研管理职能外,还具备临床医疗和教学职能,NIH的教学职能除体现在它对学生的科研资助和为博士后提供训练机会外,还通过联合培养研究生等方式开展国际科技合作,NIH为这些联合培养的研究生提供奖学金和优渥的科研环境,当他们完成了第一年的课程学习后就进入NIH的合作实验室从事课题研究[17]。

4.2 人才支持类型

各科研机构均对青年人才进行了支持。如NSFC设立了青年基金、优青基金和杰青基金。NSF开展的计划和项目有针对本科生的助研奖学金和实习生计划,也包括工业-大学联盟计划和支持创新创业计划等。CNRS实施了面向青年科研人才的“专题激励行动”项目,旨在为青年人才提供科研经费,鼓励和帮助他们在既有科研机构中创建自己的科研团队,并在其领导下进行科学研究工作。

5 科研产出情况

为分析典型科研机构的研究热点,本文以科学研究的重要产出——论文作为研究对象,将Web of Science核心合集数据库作为数据来源。通过对7个机构2001-2010年和2011-2020年两个10年间所资助的论文进行分析,发现国际典型机构资助论文的研究方向演变具有以下特点:

一是所有机构都重视对物理学和化学的研究。无论是近10年(2011-2020年)还是上一个10年(2001-2010年),几乎所有机构论文研究方向的前三位都包含物理学和化学。二是生物化学、分子生物学是国际典型科研机构上一个10年资助的研究热点,但已不再是近10年的研究热点。在2001-2010年间,NIH、RS、DFG、CNRS所资助的论文中生物化学分子生物学均排名在前三位中,而近10年间RS、DFG、CNRS的研究方向已转变为材料科学、天文学天体物理学等领域。三是是与上一个10年相比,近10年有较多机构更加重视对材料科学的支持和研究。如NSF近10年资助的论文中材料科学领域的论文明显增多;RS资助的论文中与上个10年相比跃升至第三位的科学技术其他主题中论文数量最多的领域即为材料科学;NSFC近10年资助的论文中,材料科学的论文数量超过了物理学的数量,升至第三位。

6 我国科研机构发展对策建议

6.1 发挥举国体制优势,聚焦世界科技前沿

党的十九届五中全会指出,要把科技自立自强作为国家发展的战略支撑,面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康,全面增强创新能力[2]。典型科研机构已经成为国家抢占科技制高点的重要载体。我国科研机构应发挥建制化、举国体制优势攻坚克难。科研机构间应加强实现高效的组织协同,共同聚焦世界科技前沿,加强关键核心技术联合攻关。应持续深化科研机构体制机制改革,推进人才分类评价、科技成果高效转化等,提高科研机构的创新活力。

6.2 健全科研经费资助机制,聚焦科技前沿领域

政府来源资金按照大的创新主体与研究领域进行相对稳定而非竞争性配置,再由各创新主体按照研究基础与优势进行资金配置,以较灵活地适应科技发展趋势和前沿。根据项目的补贴类型和实施主体,主要采取前补助(无偿资助)、后补助(无偿资助、绩效奖补、风险补偿)等支持方式。立足重点科研领域,通过扶持科技攻关、科研成果转化、战略产品开发等重大项目,集中优质科技资源,重点突破一批核心关键技术,研发推广一批重大战略产品。

6.3 加强项目管理,合理制定管理制度

考虑到科技项目的类别、研究领域、参与主体差异,可以借鉴欧盟经验,从实际出发实行分类管理。无论是资助形式和可补偿成本的确定,还是经费的拨付,要避免一刀切,逐步实行分类管理,体现差异化、多样化的特点。

6.4 加强项目监管,高效使用科研经费

在为科技人员“松绑”“揭榜挂帅”制等新形势下,创新经费监管机制,成立独立的新型监管机构,如独立于科技管理部门的监管机构,负责对科技项目的预算编制、经费拨付和使用等情况进行审核,并对科技项目经费管理制度的建设与完善提供意见、建议,以提高经费使用效率,保障监管活动的效力性、独立性和客观性。加强科研诚信监督管理,一旦发现科研人员违规使用项目经费,出现失信行为的,就把信息列入个人诚信记录,并进行严惩,并对科研产出效果好、经费使用合理者,对其诚信记录加分。

7 结语

本文对美、英、德、法和我国的典型科研机构的组织管理模式、科研经费管理方式、人才管理形式以及科研产出情况进行了系统梳理与分析发现:①尽管国际科研机构的组织管理模式多样,但大多数都强调独立和自治;②国际科研机构的经费来源广泛,政府拨款一般是主要来源,同时机构也会有捐赠、出版等方面的收益;③在人才培养上,科研机构会通过项目支持以及环境支持等多种方式加强对人才的培养,同时特别注重对青年人才的支持;④在科研产出上,近10年与上一个10年相比,物理和化学依然是研究的热点,材料学已成为新兴研究前沿。通过对典型机构的特征进行总结分析可以为我国科研机构的发展提供参考借鉴。

本研究还存在以下不足:一是仅从宏观层面探讨国际典型科研机构的科研管理机制,在具体细节上不够深入;二是研究的科研机构数量有限,未来可以扩展研究数量,发现国际科研机构的更多可值得借鉴的组织机制。