黄河流域水权交易的现实困境与制度构建

张瑞萍

(甘肃政法大学 环境法学院，甘肃 兰州 730070)

2021年10月，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，提出加强全流域水资源节约集约利用，积极开展水权交易。2022年10月30日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过《黄河保护法》，第102条第四款明确规定：“国家支持在黄河流域开展用水权市场化交易”，为水权交易提供了法律上的基础和依据。随着沿黄地区城镇化的加快、经济规模的扩大以及生态环境的变化，对水资源的刚性需求不断增长，导致水资源供需矛盾更加突出。因此，在黄河流域水资源配置与水权交易之间寻求协调、平衡，回应政府管制与市场配置的制度应然和实践样态，面对水资源用途配置与水权交易制度构成之间的矛盾冲突，完善相应的制度，找寻调适路径，对于实现黄河流域高质量发展具有重要的推动作用。

一、黄河流域水资源利用与水权交易的战略意蕴

黄河流域水资源的利用，既和黄河流域整体意义上的生态保护密不可分，同时又是黄河流域高质量发展的重要内涵和应有之义。目前我国黄河流域水资源的分配是以1987年颁布的《黄河可供水量分配方案》为主要依据，这部方案1997年之后进行了动态微调，但如今明显滞后于经济社会发展的新形势。因此通过政府和市场实现水资源合理配置，政府对市场社会性管控，严格水资源总量控制，水权交易二级市场以市场规则、市场价格推动水资源于各地区、各部门、各行业中有序流动，发挥市场机制在水资源配置中的重要作用。

水权交易市场作为基础性要素市场，在缺水地区具有无可替代的重要支撑作用。一般而言，承载经济发展的市场呈现出体系化存在特质，既有商品市场，又有要素市场，在生态环境保护领域，碳汇、排污权、水权、知识产权、工业产权都属于要素市场的范畴。水资源产权市场是以水使用量权为标的的要素市场，无论从理论逻辑还是从实践运行来看，高效运行的水权交易市场是缺水地区经济社会持续健康发展的重要保障条件。对于黄河流域途经的宁夏、内蒙古、陕西和山东等地而言，从区域长期持续发展和建设生态文明的视角来看，水权市场在要素市场中的地位在很大程度上甚至要明显高于电力市场、资金市场的地位。

新时代黄河流域水资源利用制度的完善和创新，对黄河流域途经地区的经济发展起重要作用。经济社会发展过程本身就是特定制度体制规范、约束、推动和牵引的结果，区域乃至整个中国的高质量发展离不开制度和体制的高质量支撑。黄河水资源在中游、上游和下游之间自然分布和社会配置不平衡，加之黄河流域中游、上游和下游的经济社会的要素禀赋和发展水平存在较大差异，将这些黄河流域的区域紧密连接要以黄河水资源利用、水环境保护和水生态治理的制度安排及其运行体系作为基础，从而构建良好有效的黄河流域高质量发展之实现路径。

从理论逻辑和实践经验的双重视角来看，黄河流域水权交易市场可以促进水资源再分配，提升水资源利用效率，缓解黄河流域各地区之间水资源利用矛盾，实现流域内上、中、下游之间的水权交易和促进转让的自由市场。(1)任保平、豆渊博：《黄河流域水权市场建设与水资源利用》，《西安财经大学学报》2022年第1期。水权交易把用水户节余水量作为资产进行转让，可以实现和体现水资源的经济价值，(2)殷会娟、张文鸽等：《基于SWOT模型的黄河流域用水权交易发展策略研究》，《中国农村水利水电》2022年第7期。促进黄河流域水资源的节约利用。同时根据黄河流域水权交易实践，制定既能全面统筹和规划又能因地制宜调整黄河沿岸区域不同情况的水权交易机制，着重为黄河流域生态文明建设和高质量发展提供可行思路和法律支撑，也是实现黄河流域生态和经济高质量协同发展最根本和有效的途径。

二、黄河流域水资源利用与水权交易的实践样态发展模式

(一)水资源利用的基本状态

黄河流域内各省、自治区取水量存在较大差异，水资源分配不均，各地经济发展水平存在明显差异。从用水的利用结构来看，2021年黄河流域用水总量1418亿立方米，水资源在各部门之间分配不均，农业发展存在很大节水空间。从流域各省级行政区水利用率方面看，黄河流域各省级区域没有合理利用大量的水资源。(3)陈艳萍、刘畅：《黄河流域水资源利用效率及其时空分异特征》，《统计与决策》2022年第8期。2021年黄河流域各省级行政区供水量和用水量见表1。黄河流域用水结构已逐渐朝着更为合理的配置方向发展，但仍需优化调整水资源配置方案，探索黄河流域水资源利用新方式、创新黄河流域水资源利用的可持续发展模式，满足黄河流域生态保护和高质量发展的新形势。

表1 2021年黄河流域各省级行政区供水量和用水量 (单位：亿立方米)

(二)黄河流域水权交易的发展历程及实践样态

黄河流域是我国重要的生态屏障和经济地带，水资源短缺是黄河流域最为突出的矛盾。为了最大程度地提高流域内各区域的用水效率，有必要引入市场机制，积极开展水权交易和水市场建设。我国对水资源的配置大体经历了从遵循计划体制由政府通过无偿或者低价的方式分配水资源，(4)胡鞍钢、王亚华：《从东阳—义乌水权交易看我国水分配体制改革》，《中国水利》2001年第6期。发展到受水资源商品化趋势的影响，由用水主体通过交易市场获得水资源使用权的部分或全部转让的转变。之所以发生这一转变，源于由政府统一定时定量分配难以充分满足用水地用水主体对水资源的需求程度以及水资源利用效率的动态变化，按需交易的市场化方式则能够规避此种弊端，优化水资源的配置。

黄河流域水权市场的培育和构建基本经历了计划配水阶段(1987—2000年)、水权转换摸索阶段(2001—2012年)、水权市场试点与构建阶段(2013—2018年)、有流域特色的黄河水权市场高质量建设和完善阶段(2019年至今)。(5)任保平、师博等：《黄河流域高质量发展的战略研究》，北京：中国经济出版社，2020年，第181页。

1987年水利部针对黄河流域的水资源使用和配给出台了《黄河可供水量分配方案》，即“八七分水”，该方案一直沿用至今。以“八七分水”方案为标志，黄河流域一级水权市场明确形成，尽管当时并不叫作水权一级市场，这显然受制于当时实行有计划的商品经济的整体经济体制。但是这一从国家层面制定的“八七分水”方案在本质上发挥着一级水权市场的功能，将有限的水资源在省(自治区)的层面上作了具有强烈计划色彩的分配。事实证明，这一制度安排客观上已然成为此后黄河流域水资源配置利用、黄河流域水环境保护和水生态治理的根本依据，甚至到今天依然发挥着不可替代的作用。随着国家层面对水资源调配和使用等一系列政策的不断出台，黄河流域各省份之间也逐渐进行了可交易水权的探索。2000年浙江省东阳与义乌两地政府进行了全国首例水权交易，此次大胆尝试一定程度上取得良好的社会效益，东阳通过水权交易将以往未能利用的水资源充分调动开发转化为经济建设所需的资金，义乌则是缓解了以往的用水压力，但是两地政府直接作为水权交易主体的方式是否具有一定的法理依据以及政府应当在水权交易这一过程中充当何种角色都还有待探析。(6)王慧：《水权交易的理论重塑与规则重构》，《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2018年第6期。

由于1999年中央发出了西部大开发的号召，黄河流域中上游省份发展经济和提升城镇化水平的驱动力空前高涨，本就存在的黄河流域水资源供需矛盾因大开发这一外驱力迅速凸显。2002年、2003年内蒙古自治区和宁夏回族自治区进行水权交易实践探索，将农业水权转让给工业水权。2004年水利部发布《关于内蒙古宁夏黄河干流水权转换试点工作的指导意见》，进一步规范水权转换工作，探索出一条解决干旱地区经济社会发展用水的新途径。(7)孙广生、乔西现等：《黄河水资源管理》，郑州：黄河水利出版社，2001年，第158页。2005年印发《水利部关于水权转让的若干意见》与《水权制度建设框架》，使得水权交易有制度可依。2011年《中共中央、国务院关于加快水利改革和发展的决定》进一步明确提出要建立水权制度。2012年，党的十八大报告中明确提出要积极开展水权交易试点，同年发布了《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》，要求建立健全水权制度，积极培育水市场，鼓励开展水权交易。

水权市场试点与构建阶段，以“确权+交易”为核心特征的水权制度改革和水市场构建得到了充分体现。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》发布，明确推行水权交易制度。2014年印发《水利部关于开展水权试点工作的通知》，在涉及河南、甘肃、宁夏、内蒙古的沿黄四个省级区域从水权确权登记、不同类型水权交易、水权交易平台的建设等开展了试点探索，为我国水权交易的进一步实施提供了借鉴。(8)陈金木、王俊杰：《我国水权改革进展、成效及展望》，《水利发展研究》2020年第10期。2015年中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，探索建立水权交易制度，开展水权交易平台建设。2016年水利部印发《水权交易管理暂行办法》，水权交易类别分为区域水权交易、取水权交易以及灌溉用水户水权交易。2016年中国水权交易所在北京设立，开启了水权交易的初始实践平台，目前黄河流域水权交易数量占到水交易平台总交易量的95%以上，可见交易量之高，这为流域水资源高效持续利用和经济社会高质量发展提供了支撑。(9)苏钊贤、张国兴：《黄河流域水权交易实践探索、瓶颈制约与突破路径》，《华北水利水电大学学报(社会科学版)》2022年第2期。

2019年逐渐步入高质量建设黄河水权市场阶段。2020年宁夏回族自治区实施用水权改革，发挥市场在水资源配置中的决定性作用，强化政府的宏观调配和监管作用，培育完善水权交易市场。(10)韦凤年：《宁夏：水资源使用权确权改革与实践》，《中国水利》2018年第19期。同时，青海省制定《青海省水权交易中心建设方案》，探索全省开展水权交易行之有效的运行模式，形成政府调控和市场调节相结合的水权交易模式。2021年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》发布，明确提出发展用水权交易，同年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，探索在长江、黄河等重点流域创新完善水权交易机制。2022年《中共中央、国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》提出，尝试建设全国统一用水权交易市场，实行统一规范的行业标准、交易监管机制。在新发展理念的指引下，运用经济杠杆配置水资源，运用水权交易有效调节水资源供求，进行水权市场建设，鼓励水权交易，促进黄河流域水价机制的形成，提高水资源利用效率。

经过较长时期的实践探索，黄河流域各省区水权交易平台陆续建立，水权交易模式逐渐丰富。黄河流域内内蒙古自治区和宁夏回族自治区率先开展水权交易，由新增工业项目出资，将灌区输水损失水量节约下来，有偿转让给工业企业，满足新增工业项目供水需求。(11)张文鸽、殷会娟等：《黄河水权转让的探索实践与发展方向》，《中国水利》2022年第13期。内蒙古自治区、宁夏回族自治区、河南省相继建立水权收储转让中心，其中宁夏回族自治区还建立了两个区县级水权交易平台；交易对象从初期单一的农业用水向工业用水的水权转让发展到目前已经形成了省区内跨区域水权交易、灌溉用水户间水权交易、闲置用水权的交易等多种水权交易模式，(12)石玉波、王寅等：《培育黄河流域水权交易市场 助力生态保护和高质量发展》，《水利发展研究》2021年第2期。交易方式也由初期的政府主导的协议转让转变为了目前以市场为主导的公开转让。尽管已经有了丰富的水权交易实践经验，但现有水资源配置仍有巨大的优化空间，现阶段的水权交易无法满足黄河流域生态保护和高质量发展的要求，还需进一步的探索与改进。

内蒙古自治区水权交易经历了从水权转换仅在盟市内进行，发展到盟市间进行，再到尝试市场化的水权交易三个呈递进式的阶段。初始阶段(盟市内)水权交易转让工作在于开展水量初次分配，政府充当组织协调和监督引导角色，确定交易价格和期限等几个方面内容。第二个阶段(跨盟市)建立水权交易平台，以组织开展跨盟市水权转让、收储转让闲置水指标为重点，建立自治区水权收储转让中心，以协议转让和公开交易两种模式进行水权交易。(13)刘钢、王慧敏等：《内蒙古黄河流域水权交易制度建设实践》，《中国水利》2018年第19期。宁夏回族自治区2014年开启了水权交易试点，在合理界分水资源使用权的基础上，经历了初始水权分配、“三条红线”分配以及面向用户的水权分配的水资源分配三个阶段，(14)王海涛、张海涛等：《宁夏水权交易建设框架及模式初探》，《水利发展研究》2021年第6期。编制水资源使用权确权登记实施方案，搭建水权交易信息服务平台，并且对水许可制度和取用水的控制指标做了严格的规定。

三、黄河流域水权交易现实困境及学理阐释

(一)水权法律性质不明晰

我国法律并没有对“水权”的概念以及内涵作出明确界定，因此学界对“水权”概念的界定形成了不同的观点。有学者认为，水权是指水资源的使用权，(15)崔建远：《准物权研究》，北京：法律出版社，2003年，第269-271页。是一种新型的用益物权。(16)裴丽萍：《水权制度初论》，《中国法学》2001年第2期。还有学者认为，水权应当包括水资源的所有权，或者包含水资源的所有权和使用权。(17)汪恕诚：《水权和水市场——谈实现水资源优化配置的经济手段》，《中国水利》2001年第11期。水权包含生活及生产用水所涉及到的水资源的处分行为，符合物权法的传统理论。也有学者基于经济学的“产权”理论，认为水权是水资源权利的集合，包括水资源的所有权、使用权、经营权、收益权等。(18)蔡守秋：《论水权体系和水市场》，《中国法学》2001年第5期。从学界关于水权概念的不同理解可以看出，水权所涵盖的权利范围不同，对于水权法律性质的界定也有着重要的影响。

在法律条文的文本解释中确立了水资源的交易基础，即水资源属于国家所有。(19)我国《宪法》第九条明确规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”；《水法》第三条规定，“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使”。《民法典》第二百四十七条规定，“矿藏、水流、海域属于国家所有”，同时第三百二十五条规定“国家实行自然资源有偿使用制度”,第三百二十九条也规定“依法取得的……取水权……受法律保护”，从私法的意义上确立了水资源的交易基础。水权的法律性质主要有公权说、私权说以及公私权混合说三种观点。(20)孟庆瑜、张思茵：《论水资源用途管制与市场配置的法律调适》，《中州学刊》2021年第9期。持公权说的学者认为，我国规定了取水许可制度，单位和个人取得取水权是向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，基于国家的规定获得的特许使用权，显然是一种公权。水权的客体是水资源，而水资源作为一种公共物品，在数量、物理形态上与其他类型的自然资源迥异，具有很强的生态效能。水资源从生态价值来看，需要由国家强制力来进行协调，水权也应当是一种公权。持私权论的学者认为，在商品经济的高速发展下，水的价值与使用价值存在相对分离的情况，在水资源属于国家所有和自然资源有偿使用制度的理论逻辑基础上，水权实质上归部门或者地方调配，所有权、经营权和使用权存在严重分离，单位或个人等私主体在获得取水权后，可以对水资源进行使用、收益以及处分，这与其他的物权没有区别，我国法律也保护这种财产关系。同时，我国将取水权规定在用益物权的篇章中，其理应是一种私权。持公私权混合说的学者则认为，水权具有公法色彩，又具有私法特征，是一种混合权利的法律制度。由于在学术界尚未形成对于水权法律性质的统一认识，一定程度上影响了水权交易的进一步发展与完善。

(二)水权交易利益协调机制衔接不畅

黄河流域水资源的合理配置以供需关系为主导，对水资源使用权进行再分配。从水资源的初始分配到水权交易市场的平等交易，从一级市场到二级市场的水权配置，从政府主导到充分发挥市场的作用，成为推动黄河流域高质量发展的重要手段。一级市场主要由水权批售(授)和拍卖市场构成，进行的是水资源的所有者(国家或水资源管理部门如黄河水利委员会)和用水户之间的初次水权交易，是以政府为主导的资源的初次分配；二级水权市场主要由水权转让市场构成，进行的是用水户和用水户之间的二次水权交易。(21)沈镭、钟帅等：《复式记账下的自然资源核算与资产负债表编制框架研究》，《自然资源学报》2018年第10期。在实际运行中，由于缺乏有效的利益协调机制，因此仍然有政府与市场、市场交易的不同主体、市场与公民等不同利益主体间的矛盾冲突。政府对水资源制定相应的综合规划、分配方案、调度计划以及对发放取水许可制度等行政许可的宏观配置，根据水资源的生活、生产以及生态的不同用途，对水资源进行初始分配。颁布《关于加强水资源用途管制的指导意见》《取水许可和水资源费征收管理条例》等行政法规和规章，对水资源在用水领域的分配、取水期限、水源类型等作了指导规定，也彰显我国运用一系列推进政府治理现代化的手段，通过“政府责任清单”等形式对政府控制水权配置作出新的规定。当然政府对水资源初始分配时通过强制性的行政手段，排除市场在这一环节应有的作用，对初始制定的水资源分配的宏观计划进行变动，加大工业生产用水的比重，而对生活、农业以及生态用水进行限制，虽然有时也是为了推动经济的发展，但一定程度上会间接损害社会利益、生态利益。

在以政府为主导的水权配置方面，市场通常呈现出一种缺位的状态。市场作用有限使得水资源的经济价值并不能有效显现出来，导致竞争取水权的不同利益主体通过不当手段谋求水资源的经营权、使用权以及其他相关权利，地方政府有时也会为了特定利益进行“寻租”，不同企业等市场主体之间的竞争关系会减弱，水资源的开发利用行为效率将会明显降低。在我国，可交易的水权类型仅仅包括灌区水权、农户水权、区域拥有的初始水权，(22)金海、伊璇等：《从水权交易国际经验看我国水权市场未来发展》，《中国水利》2021年第14期。与其他国家成熟的水权交易相比，可交易水权类型较少，而且我国的取水许可有效期通常为5年，政府主导的水资源配置影响了市场机制的效用，降低了水资源开发利用的效率。

根据我国水权交易的相关政策，实际用水的居民以及农户并不能作为水权交易主体。在对水权进行初始分配时，政府通常会将水权分配给具有相应资质、成熟的机构，而不是使用者个人，这在一定程度上限制了公民个人的水资源拥有量，也限制了个人通过市场机制转让或购买水权，降低了公民之间的水资源利用率。在我国，最基本的农业生产用水的单元是灌区，水权成为了灌区的公共财产，(23)王亚华、舒全峰等：《水权市场研究述评与中国特色水权市场研究展望》，《中国人口·资源与环境》2017年第6期。农户个人无法获得水权，基于水资源属于国家所有，当实际用水的公民的水权遭受损害时，公民个人无法提起损害赔偿诉讼。在水权交易方面，政府、市场以及公民等不同主体基于不同的立场有着不同的利益考量，这将直接影响其行为模式。缺乏有效的利益协调机制，不同利益主体之间的矛盾会凸显。

(三)水权交易要素存在缺陷

1.市场主体结构存在缺陷

市场主体的有效确立和明晰化是市场有效运行的重要先决条件。黄河流域水权交易市场的交易主体现阶段的参与主体分为政府和用水户两大类。前者是以管理者的身份参与到水权交易中的各级政府，后者是社团组织、法人单位以及个体户等，交易机构、中介机构等第三方参与者起监督和推广作用。水权跨区域交易导致水权交易主体间存在明显差异，个体用户议价能力弱，小微企业信息、资金不足，普通农业灌溉用水户作为市场主体的功能较弱，对水权供应方的信息获取能力较弱，这种水权交易主体信息的不对称会导致水权的转让与交易、水资源利用方面的差异性。

2.可交易水权对象模糊不清

国家将水权分配给各省市，各地用不完结余的指标可以二次分配，进行相互交易。地区间开展水权交易的对象往往限定于区域在年度或一定期限内结余的水量，由于水资源产权主体和范围不清，可交易水权较为模糊，水权确权方式较为传统且确权后的水权长期固定，不能适应水资源自然状态的发展变化，农业水权确权存在面积统计不规范等问题，导致水权能交易的数量、水质情况等无法准确了解。交易对象形式单一，水银行、储水中心等新型交易形式发展迟缓。新增水权和临时水权被排斥在水权市场之外，没有得到保障。作为水权市场的主要客体，水资源计算量不够精确，在水权交易案例中，水权交易的实际用水量往往与购买合同的水权数量并不完全一致。

3.水权交易价格形成机制不完善

水资源交易价格由水资源的供求关系决定，通常有政府指导定价和交易双方协商两种方式，交易双方可以平等协商达成合意，但水权价格的计算不仅仅是水资源的成本价还包括许多潜在利益与损失，交易双方如不能准确定价，就会造成交易价格不合理、缺乏市场竞价机制、水权交易运行困难等问题。水价形成机制主要考虑供水设施的运行费用和产权收益，没有考虑水的资源价值。水权交易制度建设的过程中，核心要解决的是水权的定价机制，它不同于水资源价格，也不同于水利工程供水价格，由于交易所涉及的种类、内容和对象不同，对于长期和短期交易、临时和永久交易、优质或劣质水交易等，交易价格也各不相同，水权定价不完善从而影响水权正常交易。

(四)水权交易市场运行环境的体制机制不完善

1.黄河涉水管理体制不健全

政府、市场和社会等各方力量在协同治理方面存在职能上的冲突，黄河流域的涉水管理权限和职责规定存在重叠等问题。黄河流域具有复杂的地理环境，跨越不同行政区划且上中下游行政区划间差距较大，对于流域之间水权交易要建立跨区域、跨部门的综合统筹机构，将水资源开发和水环境治理的相关职能统筹起来。现行沿黄灌区采用的是以区域管理为主、流域管理为辅，水资源的开发职能和管理职能集中于区域一体。涉水事业单位实行企业化流域管理模式，承担公共事务，不能追求利润，结果使灌区处于两难境地。当前黄河流域还未能形成统一的水权管理机构的整体管理体制，不能做到多层次、多类型的区域协同合作，因此对于水权交易的具体现实的操作缺乏可能性。

2.水权交易转让机制不完备

水权制度体系尚不健全,给水权交易和转让管理带来了困难。水权转让通过初始分配，水资源的使用权与所有权分离，又通过在平等主体间的转让，实现了水资源使用权的二次分配。水权交易转让的过程中，水资源所有权和使用权的合法享有者才有把水权转让给他人的权利，水权在市场上的交易、转让受到市场规律的制约，市场规律促使水权向效益好的行业和需水的地区流转。水权交易转让多数采用现货交易，涉及金额巨大，提高了买方的市场准入门槛，同时市场运行成本高，信息成本、谈判成本、行政审批成本和履约成本等加在一起使得市场效率低，交易成本高，这些成本在水权交易价格中的占比在某些地方甚至占到70%以上。水权交易转让机制不够完备，一是与对相关利益方的补偿机制不完善有关，二是黄河流域上下游生态补偿机制尚未建立，制约了水权市场建设的深度和广度。

3.水权市场监管机制不健全

水权交易过程中除了市场的调控手段外，政府的职能部门对其所管理的地区水权交易负有监督管理、风险防范和调控职能。国家采用行政手段对水资源进行配置和利用，将水权分配给各省市，由各省市政府对水权交易进行规制，如果政府间对水权跨区交易问题的协商不充分，以及政府对水权交易予以不合理限制，水权交易的方式及内容未做到规范管理，势必导致水权交易市场失灵。因此，水权交易中需要通过实施登记制度和监管制度，明确交易的实际水量、交易价格、方式等内容，为政府提供宏观调控的依据。实践中在水资源的初始分配乃至市场交易时，政府对水资源的权属、用途等监管并不到位，法律法规对于政府的监管职能也并未作出详细的规定。水权交易中政府涉及多重身份，不仅负有监督管理的身份，还以水资源使用权人的身份参与水权交易，在资源分配、交易、监管过程中很难摆脱角色混同以及管制越位、缺位的困局。

4.黄河流域范围内水权市场建设与运行不平衡

从水权交易试点情况看，水市场调节水资源经济价值功能发挥较好，调节水资源生态功能、文化功能发挥不力，并未达到水权市场构建时的基本目标。水权市场建设与运行不平衡的原因来自水资源初始产权的明晰化、交易监管、技术投入和交易制度设计等多个中间环节，不平衡表现为水权市场建设的现时状态、水权市场发挥功能的程度或水平不平衡，在省份之间和省份内不平衡，如水权市场较为发达的地区主要集中在宁夏、内蒙古，相对而言，河南、青海、陕西的水权市场建设相对迟缓，山东居于中间层次。水权水市场交易改革尚在推广和扩大阶段，有待对水权交易制度进一步完善。

四、黄河流域水资源利用中水权交易的制度设计和完善路径

《黄河保护法》规定国家对黄河水量实行统一配置。应当充分考虑黄河流域水资源条件、生态环境状况、区域用水状况、节水水平、洪水资源化利用等因素，制定和调整黄河水量分配方案。黄河流域水资源实行统一调度，水权交易依据《黄河保护法》，坚持量水而行、节水为重，因地制宜、分类施策，统筹谋划、协同推进的原则，完善水权交易制度，以便推动全国水权交易市场的建设。

(一)完善黄河流域水资源确权登记制度

统一完善的产权登记制度对于明确水权归属、促进水权交易以及维护水权主体利益均具有重要意义。完善水资源确权登记制度可以推动建立水权交易市场，更好地治理黄河流域内的各类水资源产权冲突问题，充分发挥市场化手段的作用，实现流域上、中、下游的资源优化配置。面对目前水资源产权不清晰带来的负面影响问题，完善水资源确权登记制度是必要手段。《自然资源统一确权登记暂行办法》要求对水资源的自然状况、权属状况以及管制状况进行登记，黄河流域水资源确权登记可以借鉴全国多地开展试点的可行经验，这对推动建立当地水权交易市场以及全国水权交易市场均有一定裨益。

从黄河水权交易市场建立的实际情况出发，推广有效的试点经验，配套其他的保障制度，创造性地发展具有中国特色的水资源确权登记制度。通过规范相关文件与配发水权证书以明确水资源权属范围，并且衔接好水权物权登记、水权行政许可、水资源开发利用等工作，做到资源开发与生态保护相结合。同时做好与其他法律规定的衔接，对水资源确权的登记范围、登记机关的职责以及法律责任等基本内容进行规定，推动建立更加法治化的水资源确权登记制度。为了避免出现同一水资源的使用权主体竞合、实际水资源利用与登记内容相悖等多种冲突情况，需要明确黄河流域各行政区域水资源的使用权主体，通过公示的方式载明于水权证书或者取水许可证之中，并且做到与水资源功能区规划要求相吻合。

(二)完善水资源管理和水权交易的监管制度

建立综合完整的水资源管理法律体系是保障黄河流域各行政区域高效协同治理的重要抓手，也是解决黄河流域面临的严峻环境问题和经济问题的主攻方向。推进制度完善，必须立足于黄河流域自身的环境特征与经济社会特征，以《黄河保护法》为重要依托，建立体系完善、内容详实的水资源保护、管理、开发、利用的法律法规体系。加强水资源空间科学规划，注重黄河流域农业面源污染、工业污染、城乡生活污染等的综合治理、系统治理、源头治理，对河道、湖泊的排污口组织开展排查整治，明确责任主体，实施分类管理。依据黄河流域综合规划、防洪规划，在黄河流域组织建设水沙调控和防洪减灾工程体系，完善水沙调控和防洪防凌调度机制。黄河流域各行政区域根据自然特征和人文特征，在不与上位法冲突的前提下制定地方性法规或地方政府规章，因地制宜地开发利用和管理黄河流域水资源。沿黄河流域各省份之间也需加强立法、执法、司法协作，弥补立法空白与短板，减少地区之间法规规章的冲突，避免“九龙治水”所带来的各种矛盾。

为促进黄河流域水权交易市场的建设，应当健全水资源管理与水权交易的法规体系，进一步明确水资源产权主体、水权权能与水权交易规则。(24)孟庆瑜、张思茵：《论水资源用途管制与市场配置的法律调适》，《中州学刊》2021年第9期。黄河流域建立省际河湖长联席会议制度，针对不同行政区域之间可能存在的冲突，协调和均衡各方的利益。对于不同类别水资源交易形式注重法律和政策制度的衔接、协调，规制水权交易二级市场手段可能带来的交易风险，完善水权交易价格监管，加强对水权交易和转让的参与者监管，以及农业水权转让的监管，(25)任保平、宋敏等：《黄河流域生态保护与高质量发展报告》，西安：西北大学出版社，2021年，第186页。对这些参与主体要让其明确水资源用途，减少水资源浪费，避免用水户和农民追求经济利益的投机行为，及时消解潜在的危机，为水权交易市场的健康运行提供良好的法治环境。

(三)完善黄河流域水资源利用与水权市场建设的保障制度

《黄河保护法》规定，建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑的黄河流域规划体系。因此要完善黄河流域水资源利用，建立以黄河流域规划为统领的规划管控制度体系，充分发挥黄河流域规划对水资源利用管理和水权市场建设的引领作用。通过立法，科学统筹黄河流域上中下游生态保护和绿色发展，明确黄河流域水权交易主体和水权交易管理主体职能，加强黄河流域地区间的联防联治，系统规范流域协同保护与管理协调机制，以推进黄河流域生态保护和高质量发展的引领、指导和约束作用。

以环境质量底线为约束，完善黄河流域水资源污染防治制度体系。黄河流域水资源匮乏，流域生态脆弱，局部生态污染严重，结合黄河流域上游过度放牧、中游排污管控不严、下游农业过度开发导致水体富营养化等造成水污染的情况，(26)李甜甜、黄宇等：《黄河流域保护的立法路径分析》，《经济师》2022年第3期。亟需从黄河流域的水资源匮乏性、生态复杂性、污染治理协同性出发，打好黄河流域节水控水攻坚战。黄河流域污染问题依据《黄河保护法》《水污染防治法》《环境保护法》《土壤污染防治法》等法律中有关污染防治的相关规定，以污染物排放总量、排污许可制度、落后生产工艺和设备淘汰制度等为基础，(27)廖建凯、杜群：《黄河流域协同治理：现实要求、实现路径与立法保障》，《中国人口·资源与环境》2021年第10期。细化黄河流域各省份水污染防治细则。

以生态红线为约束，完善黄河流域水生态修复的制度体系，保护黄河流域的自然形态、水生生物多样性、特有物种、稀有和濒危物种、栖息地。在生态修复方面，组织实施生态修复重大工程，以及淤地坝建设管理、退耕还林、退耕还湿、退田还滩，以最严格的法治规范黄河流域水生态保护，采取工程技术措施和相应的保障措施修复水资源，以此促进黄河流域水资源利用和水权交易。

(四)完善黄河流域水权市场交易的运行机制

水权交易运行机制的多样性，会提升黄河流域水资源产权市场的功能。应当通过黄河流域水权交易的高效流转提升水资源利用效率，实现用水节约化集约化目标。

首先，积极调动黄河流域水权二级交易市场活力，推行水资源使用权的有偿转让机制。对于不具有经营性质的用水采取交易双方协商定价方式有偿转让，对于经营性质的用水以挂牌交易或拍卖等方式转让水资源使用权。(28)石玉波、王寅等：《培育黄河流域水权交易市场 助力生态保护和高质量发展》，《水利发展研究》2021年第2期。

其次，采取最严格的水资源管理制度控制取水权的分配。黄河流域取用水资源，应当依法取得取水许可。黄河流域管理机构负责审批取水申请，除生活用水等民生保障用水外，黄河流域水资源超载地区不得新增取水许可。要统筹取水许可与水权交易的协同作用。利用市场调节机制为在水权交易平台的用水户提供便利，可以采取简化取水许可办理手续，或者组合水权与碳排放权交易，或者采取优化水资源税收等方式，提高水权交易便利性，(29)金海、伊璇等：《从水权交易国际经验看我国水权市场未来发展》，《中国水利》2022年第14期。营造规范的市场交易氛围，凸显水资源的经济价值，激发用水户节约用水的内生动力。

最后，构建黄河流域水权交易跨区域合作、利益协调和生态补偿机制。黄河流域各行政区域的经济发展、水权转让、水资源利用存在区域差异性，水权交易过程中会出现利益冲突和水事纠纷，可以采用政府调控、民主协商和水权转让机制进行协调弥补，按照流域、省(区)级、地区(州、盟、市)级分类协调处理。(30)任保平、师博等：《黄河流域高质量发展的战略研究》，第186页。不断完善区域水资源调配，建立区域水权合作机制，实现水资源在黄河流域上、中、下游的合理流动。建立健全黄河流域省级间共同协商机制，通过协议方式明确中下游省份不同的职责义务。创新多元化生态补偿方式，加强黄河上中下游省份财政转移支付力度。水权交易生态补偿制度的建设，对黄河流域水资源管理具有重要实践价值，上中下游有其不同的生态补偿水权交易模式，例如以上游的甘南、祁连山等水源涵养保护区为补偿对象，实行下游向上游的生态补偿型水权交易；黄河中游地区探索“以沙换水”水权交易；黄河下游地区开展短期租赁、回购上游灌溉用水户节余水权。

(五)黄河流域水权供求场景需与区域发展规划相协调，提高水权交易的运行效率

首先要统筹协调不同地区用水的需求与区域发展规划相协调，并且水资源分配要与水资源用途管控制度、碳减排目标相结合，控制不合理的用水需求。(31)马建堂等：《黄河流域生态保护和高质量发展总体思路和战略重点》，北京：中国发展出版社，2021年，第31页。实行不同区域水权动态化、实时化和智能化管理，搭建水资源使用权确权数据库，提升水权信息的准确性，实现黄河流域地下灌溉系统的产权关系的多样化，形成水权的有偿使用和转化。

其次，推动水权市场更加符合流域内各个水权供求场景的实际需要，吸纳和借鉴如俄罗斯的“水箱簿”和美国的“水银行”，尤其是把水权市场构建运行与流域内各地的产业升级转型、发挥高新技术产业的推动促进作用紧密结合。发展高新技术，进一步完善黄河水域岸线管理中水资源检测、水量计量和水量管理系统建设等。建设一个综合且灵活的水权交易平台，在技术层面，为水权交易提供便利。可以建立水量账户或水资源账户，提升黄河流域科技创新能力，运用政府采购、技术标准、激励机制等促进科技成果转化。在流域层面，应针对黄河流域不同地区间的用水差异，探索因地制宜的用水计量方式和管理体制。

最后，随着黄河流域水权市场建设的重心转向，凸显水权交易市场的多层次性和区域性。黄河流域水权市场建设的重心由提高用水经济效率转向突出水生态效率，实现水利用高质量发展，以清晰明确的市场交易角色来获取生态水权，凸显水权的生态服务价值，进而展开水环境保护和水生态治理。黄河流域水权市场应该增强多层次性和区域差异性，这是由水资源产权市场的标的特质差异性和区域禀赋差异性决定的，应当实行水资源刚性约束制度。