可及性视角下我国普惠托育服务的供需匹配及路径优化

朱 晓,刘 越

(1.南京邮电大学 人口研究院,江苏 南京 210042;2.江苏高质量发展综合评估研究基地,江苏 南京 210042)

中国正面临由低生育率、低生育意愿和生育赤字构成的生育危机[1]。为进一步释放生育潜力、优化人口结构,政府出台了大量生育支持政策。其中,发展普惠托育服务,对于激发“生”的意愿、解决“育”的难题和减轻“养”的负担具有十分重要的作用[2]。近年来,在一系列政策的支持下,我国婴幼儿托育服务呈现出良好的发展态势,但在发展过程中也出现了公共托育服务供给不足、政府引导市场发展力度不够、服务质量参差不齐等问题,而大力发展普惠托育服务已成为政府应对上述问题的一剂良方。多个政府文件中也将加强普惠性质托育服务有效供给作为重要工作目标之一。十三届全国人大常委会第三十次会议表决通过了关于修改《中华人民共和国人口与计划生育法》的决定,明确提出“推动建立普惠托育服务体系,提高婴幼儿家庭获得服务的可及性和公平性,规范托育服务”。国家发展改革委等21部门印发的《“十四五”公共服务规划》强调发展普惠托育服务,并将其列为非基本公共服务扩容的首位。国务院办公厅发布的《“十四五”国民健康规划》提出,鼓励和引导社会力量提供普惠托育服务。建立普惠托育服务体系是一项复杂的系统工程,我国目前仍处于起步探索阶段,亟需各方共同努力。

一、托育服务相关研究及文献述评

国外较早开展托育服务相关研究且研究成果丰富,主要围绕对托育机构、托育服务功能效用的探索,如关注儿童早期教育与照顾(Early Childhood Education and Care)[3],并将托育服务纳入公共政策范畴,以减轻儿童早期发展的不平等。

我国学者主要从供给侧和需求侧两个逻辑链条展开研究。供给侧层面分别有托育服务实践模式[4]、国际典型供给模式及比较[5]、我国不同时期托育供给模式研究[6]等,并主要从托育政策、服务功能、发展体系、法规制度等角度进行研究,强调政府在供给侧改革中的职能定位及作用发挥[7-8]。基于需求侧层面的研究大多依据不同形式的调查展开,如引进选择实验法测量家庭对托育服务的需求偏好研究[9-10]、基于Kano模型分析家庭支持需求及群体间的差异[11]。现有文献较少从“普惠”“可及性”的角度对托育服务展开评价分析。此外,随着社会经济发展和人口形势的变化,发展普惠托育既难以回归计划经济时代的单位制(集体制)模式,又不能完全依托于市场化自发的发展模式,那普惠托育的内涵究竟是什么?面临何种困境?又该如何优化?对上述问题进行深入探讨和反思,可以为普惠托育服务体系的建立和健全提供政策支撑。

二、“可及性”视角下普惠托育服务内涵及分析框架

从供给与需求匹配情况来看,有学者将托育服务分为四种类型[12]:第一类是弱需求欠供给的“弱平衡型”,该阶段的社会经济发展程度较低且供给效能低,家庭支付能力较弱且缺乏社会性需求,供需双方处于弱平衡状态。第二类是强需求弱供给,属于资源漏配。第三类是弱需求强供给,属于资源错配。第二类和第三类都属于供需不平衡,托育服务不能有效惠及家庭,呈现出“不可及”状况,要么表现为家庭不得不承受较重的托育负担,要么会带来社会资源的闲置和浪费。第四类为强需求强供给,是一种适配平衡状态,也是社会资源有效配置、服务可及的理想状态,这也是托育服务供给侧的改革目标。因而,托育服务发展重点就在于如何去衡量供需的适配程度以及在此基础上进行优化。

就“普惠性”这一概念,我国政府一直没有给出具体明确的界定,业界对普惠托育服务的理解主要基于《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案(试行)》文件中所提及的“质量有保障、价格可承受、方便可及的托育服务”。一些研究认为普惠性的价值取向为“普遍惠及、人人享有”,其核心要素是无排斥、无歧视、低收费、非营利、有质量[13]。可见,“普惠性”内涵丰富。作为一个公共服务问题,运用“可及性”分析视角,有利于我们理解“普惠性托育服务”。

“可及性”(Access)是评价公共服务公平与效率的重要概念,也是制定公共政策的基本出发点。Ronald Anderson较早在医疗服务领域中提及可及性,认为可及性是指公民搁置支付能力后,评价个体能否获得平等的医疗服务的标准[14]。一些研究更强调可及性是个体实际使用服务的情况,应关注其中使服务更加便捷或使用服务受阻的因素[15-16],由于社会福利服务的输出可能存在分割性、不连续性、不负责任和不可获得性,导致社会福利服务及其输出情况并不一定等同于政策对象实际获得情况[17]。为便于实证分析,学者对可及性的构成要素进行操作化度量,如有学者创造性地构建了可及性5A维度[18],即可用性、可达性、可适应性、可负担性、可接受性,不同维度之间既有区别,又彼此关联,该方法已得到广泛应用。

通过借鉴可及性的五个维度,本文认为普惠托育服务的内涵在于国家和社会愿意并能够为3岁以下有托育需求的婴幼儿家庭提供具有一定可用性、可达性、可负担性、可接受性和可适应性的保育及教育机会和资源。这五个维度在其中发挥重要作用,任一维度存在障碍,都将会减少或削弱有托育需求的家庭从现存的服务体系中获取服务的机会、意愿和能力。

托育服务的可用性(Availability)是指以家庭需求为导向,在充分考虑需求数量和结构的基础上,考察现有托育服务或资源的数量是否充足、结构是否合理。它是衡量不同参与主体在提供托育服务资源上的能力,以“有用”为原则。如“可用”资源较少,则呈现供需的弱平衡或漏配。一般情况下,托育服务供给数量越充足,托育类型和婴幼儿家庭需求越匹配,可用性就越高,反之,可用性越低。托育服务的可达性(Accessibility)多指从时间、空间、交通成本等方面考查婴幼儿家庭所居住的地区与提供服务载体之间的关系。它是衡量婴幼儿家庭能否在可接受的地理空间或时间内获得所需的托育服务,以“就便”或“就近”为原则。托育服务供给方的空间位置与婴幼儿家庭距离越远,家长付出的时间成本等越高,托育服务的可达性越低。可达性也是政府在规划公共设施空间时最为看重的指标之一,比如《上海市城市总体规划(2016—2040)》就明确提出要构建包括十分钟步行可达小学、婴幼儿以及儿童托管点的15分钟社区生活圈。托育服务的可负担性(Affordability)是指托育服务收费标准和付费方式与家庭支付意愿和能力的关系。它是衡量家庭对托育服务价格的可承受能力,以“适度”为原则。托育服务定价过低,托育机构盈利空间较少,不利于培育和激活市场主体活力。相反,定价过高,家庭经济负担过大,会降低育龄家庭的送托意愿。托育服务的可接受性(Acceptability)是指婴幼儿家庭对托育机构及其所提供托育服务的认知和态度,以“认可”为原则。具体指家庭对服务供给方在育儿理念、托育方式、师资队伍、保教内容、安全监管等方面的接受性。家庭对托育机构各个方面越了解,越认可机构所提供服务的方式和内容,就越有可能选择送托。托育服务的可适应性(Accommodation)是指婴幼儿及其家庭适应托育机构的服务组织和服务输送方式及对服务做出相应评价的能力,以“满意”为原则。如师资队伍素质较差导致服务专业化水平偏低,或者服务人员流动性大而导致婴幼儿接受服务的持续性受到影响等,都会降低婴幼儿家庭对托育机构的满意度,从而暂缓和中断送托。

提升可及性是发展普惠托育服务的核心任务和关键环节。由于我国不同地区的资源禀赋存在较大差异,普惠托育服务发展水平不一,面临的主要矛盾也各有不同,因此在可及性五个维度推进方面的优先次序也存在一定差异。对于托育资源相对匮乏的边缘城区或农村,由于托育市场不够成熟及公共资源较少,如何提高托育服务的“可用性”和“可达性”是首先需要关注的。同时,农村家庭的经济消费能力远低于城镇家庭,如果托育服务“可负担性”较差,即便有丰富的托育资源也难以得到有效利用。而对于托育资源较多且服务设施分布较为密集的中心城区,托育资源供给数量并不是大问题,供给结构和质量往往是发展托育服务的关键,其中“可负担性”“可接受性”和“可适应性”这三个维度更具政策研究价值。此外,加快普惠托育服务的发展亦离不开政府在责任体系、保障体系和监管体系三个方面的建设和完善,任一体系中结构或功能的缺失都会影响托育服务可及性的提升。

三、“可及性”视角下普惠托育服务供需匹配的困境

本部分主要基于宏观人口数据和多源实地调查数据来揭示普惠托育服务供需匹配的困境。其中,供给侧层面的问卷调查数据一是2020年针对江苏省92家普惠托育机构的实地调研,二是2021年10月份对江苏省两个地级市中已备案的托育机构进行的抽样调查,剔除重复提交、无托班的早教机构和幼儿园、正在建设中的托育机构等,得到有效问卷200份。需求侧层面的数据来自2022年10月、11月以18～60岁的江苏常住人口为对象的问卷调研。问卷采取多阶段抽样,有效样本量为1 295个。引入“可及性”视角进行综合分析,可知我国在普惠托育服务上面临的五个发展困境。

(一)供给与需求失衡,托育服务“欠供”

一是总量明显不足。根据中国人口统计年鉴中的人口数和出生率进行计算,2022年我国3岁以下的婴幼儿数量约3 220万人,如果其中有15%婴幼儿需要送托,则需要的托位数为483万个。如果30%的婴幼儿需要送托,则需要966万个托位。根据“十四五”规划纲要提出每千人托位数由2021年的1.8个提升到2025年的4.5个的要求,以2020年第七次人口普查数据进行推算,预计我国托位数要从254.18万个增至635.45万个,这也意味着5年内要增加381.27万个托位数,供给压力巨大。

二是结构性矛盾突出。调查显示,42.47%的人希望获得以家庭成员照护为主的婴幼儿照护服务,分别有21.39%和17.53%的人希望获得以幼儿园托班为主和以社区托育服务中心为主的婴幼儿照护服务,选择以市场上的托育机构或其他类型为主的极少。可见,人们更看重政府创办及公立性质的托育服务资源。由于抚育孩子需要极强的责任心,而基于市场逻辑雇佣劳动来实现抚育的社会化必须建立在信任的基础之上[19],一些民办托育机构虐童事件的发生,给社会力量办托带来消极影响。此外,人们普遍认为公立性质的托育服务机构相对质优价廉,而民办机构收费普遍偏高且质量参差不齐。但托育服务机构民办“强”公办“弱”的特征明显,从调研结果来看,民办民营占比84%,公办公营为6.5%,民办公助为2.5%,集体办为1.5%,公办民营为0.5%,其他类别为5%;从举办者类型来看,65.5%为个人办,12%为企业办,12%为非营利组织办,7%为事业单位办,1.5%为政府部门办,0.5%为部队办,另有1.5%为其他类型举办者办。虽然托育机构呈现多元化的发展态势,但以市场化发展为主的托育机构无法满足大部分家庭的送托需求。受家长送托意愿、招生季节波动以及新冠肺炎疫情影响,调查中67.38%的民办托育机构实际入托率不足50%,大量托育资源闲置。

(二)供给分布的不均衡,托育服务“难达”

一是区域分布不均。我国各个地区经济社会发展不平衡,受人们养育观念和生活消费水平差异的影响,地区之间、城乡之间在托育服务资源、市场培育、工作基础等方面都存在较大差异。以江苏为例,托育机构主要集中在苏南经济发达地区,其中南京市、苏州市托育机构逾500家,而连云港、盐城、宿迁等苏北地区托育机构不足200家,部分苏北地区托育服务难达。从普惠托育机构分布情况来看,虽然全省这些年将新增普惠托育机构作为重要民生实事工程大力发展,但普惠机构总量较少,部分地市的普惠托育机构只有几家,分到各个区县更少,细分到街道、社区,托育机构分布就越不均衡。另外,对托育机构的调查显示,50.50%的托育机构在城区,另有42%的机构在镇区,仅有7.5%在乡村,可见乡村的托育资源严重不足。

二是社区优势尚未彰显。大多家长希望在家或单位附近有托育机构可以送托,能接受的通勤距离大多在15分钟以内,不仅方便老人接送,同时在孩子遇到突发应急事件时可以及时解决。但调查显示,33.67%的人认为家庭或单位附近面向3岁以下婴幼儿的托育机构数量很少,16.45%的人认为家庭或单位附近没有托育机构,另有12.66%的人表示不清楚。目前,我国“1+N”托育模式以及社区育儿互助服务体系尚未形成,社区嵌入式、分布式、小型化的托育服务也极为缺失,社区天然地理位置优势并未有效凸显。主要原因在于:基层社区工作繁多,而且缺乏相应的资金支持,社区开展托育服务的积极性不高。此外,社区类型多样,土地和房屋性质差别较大,加上没有相应的配套政策支持,难以提供托育服务。

(三)收费高于家长预期,托育服务“价高”

一是托育经济负担过重。调查显示,23.4%的人认为婴幼儿照护服务的经济成本分担中家庭应占10%以内,29.27%的人认为家庭成本分担应为11%～30%,21.93%的人认为应为31%～50%,8.88%的人认为应为51%～70%,分别另有3.55%和1.78%的人认为家庭承担比例为71%～90%和90%以上,还有11.20%的人表示不清楚。可见,大多数认为其在婴幼儿照护服务中的成本分担应在50%以内。普惠托育机构收费一般低于所在地区托育机构的平均价格。对2020年江苏省92家普惠托育机构的收费价格进行计算,普惠托育机构的收费平均为1 927元/人/月左右,按1个家庭1个孩子托育1年来计算,费用为23 124元/人/年。同期,江苏省城镇常住居民人均可支配收入为53 102元,普惠托育费用占人均可支配收入的43.55%。如果按照不同经济条件的城镇家庭来分类,普惠托育费用已经高于低收入户人均可支配收入(18 564元/年),占到中低收入户(33 238元/年)和中等收入户人均可支配收入(46 414元/年)的比例分别为69.57%和49.82%。对于低收入、单亲家庭等来说,家庭的托育经济负担过重。目前,托育机构定价更多基于市场价格机制,还未充分考虑到家庭实际的经济负担。

二是民办机构举步维艰。民办机构普遍面临前期投入多、运营成本高、投资回收周期长、抗风险能力弱等问题,一些民办机构陷入“定价高却入托率低”和“定价低却难以为继”的两难处境。部分民办托育机构为了压低运行成本而降低托育服务的供给质量,甚至有的不堪压力选择退出市场。政府也鼓励公办幼儿园在满足当地学前教育富有余力的情况下开设托班,但大多该性质的幼儿园在学前教育和托班实行不同的定价机制,幼儿园的普惠价格为700～1 000元/月,而托班价格大多与民办托育机构相当。因此,要加强托育服务的可负担性,重在形成基于“政府-社会-家庭”三方托育成本分摊的定价机制。

(四)缺乏整合型信息平台,信息渠道“受阻”

已有研究多从托育服务模式、内容、质量、家庭期待等角度来剖析婴幼儿家庭对托育机构及其服务的可接受性[20-21],但往往忽视托育服务可接受的前置环节,即家庭对各类托育服务信息的掌握情况。婴幼儿家庭多通过亲戚朋友或邻里等非正式渠道获取托育服务信息,信息鱼龙混杂,降低了家长的送托意愿。如2020年江苏新增92家普惠托育机构,南京市已建成50家普惠托育机构、557家社区亲子室、46家街道(镇)指导站,但从信息平台上很难充分获得这些机构和亲子室的相关信息。同时,部分托育机构也面临招生困境。调研显示,有73%的托育机构认为制约机构发展的首要因素是招生难、生源不稳定。一些托育机构在招生宣传方面主要依靠教职人员在小区或街道发宣传单或是家长们相互推荐,但效果有限。大多城市并没有可供查询机构资质的信息平台,难以有效提升托育服务资源配给的效率效能。

(五)托育人才队伍薄弱,服务质量“欠佳”

托育服务人才培育和队伍建设是托育机构运转的根本保障,也是托育服务具备可适应性的重要指标。托育行业入职门槛较低,不少托育机构用育婴师、幼儿教师替代专业保教人员,甚至存在保教人员“无证上岗”情况。这会造成保教质量良莠不齐,难以保证提供的服务符合3岁以下婴幼儿身心发展特点。从托育人才培养方面来看,人才培训体系尚不健全。国家卫健委办公厅2021年发布了《关于印发托育机构负责人培训大纲(试行)》和《托育机构保育人员培训大纲(试行))》,但政策还处于推行阶段,效果尚未显现。国家尚无托育机构保育教师专项职称认定,保育队伍缺乏系统的职业上升空间。江苏两个地级市调研显示,托育服务人员工作责任重、待遇低。托育机构教师工资平均为3 799元/月,保育员工资平均为2 826元/月,远低于多数行业。这不仅造成托育从业人员的大量流失,而且机构也难以招到高素质或岗位适能人员,不利于保育质量的提升。

四、普惠托育服务“三大支持体系”存在的短板

政府在托育服务体系构建和协调中发挥主导和重要的支持作用,但由于我国普惠托育服务仍处于起步阶段,政府在责任体系、保障体系和监管体系构建等方面还存在不同程度的“短板”,进而影响托育服务的可及性。

(一)责任体系:标准规范不完善

一是具体标准缺失。尽管国家和省级层面都出台了一系列指导性文件,但建筑设计、人员管理、卫生保健等相关标准还较为宽泛,部分标准不适用于现有的托育机构。同时,质量评估、课程教材、监督管理等方面的标准规范缺失,因此,迫切需要加快完善相关标准规范,促进托育服务标准化、专业化、规范化发展。

二是市场有待规范。从中央到省级、市级各类文件都鼓励有条件的幼儿园办托班,但因为政府、市场边界不清,也会引发一些问题。部分幼儿园挤压原有的教育资源大量开设托班,有的缩减小中大班、挪用原有的配套空间,用于高价的托育业务。一些民办幼儿园采用不正当竞争手段,把上本园托班作为孩子将来进入幼儿园小班的前提条件,诱导家长入托班或从其他托育机构转入该托班。这会使得不同类型托育机构进行不良竞争,容易造成市场价格的扭曲。

(二)保障体系:配套支持不足

一是支持力度小。托育服务属于非基本公共服务,政府投入少,中央投资项目要求严、争取难。如《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》中普惠托育服务专项行动建设项目,按每个新增托位1万元的标准给予支持,但省级层面多元化且常态化的资金筹措模式和运作机制尚未建立,只有极少部分普惠托育机构得到补贴。

二是实际落地难。尽管从国家到地方都明确政府在购买服务、财政补贴、提供场地、减免租金、税费优惠等方面应给予托育机构配套支持,但很多政策并未真正落地,托育机构实际获得感较低。2021年抽样调查显示,超8成的托育机构在财税金融、用地用房、人才培养培训及其他社会支持等方面并未得到实际支持。如果民办托育机构要向普惠方向发展,提供普惠性托育服务,更需要得到政府的大力支持。

(三)监管体系:监管缺乏力度

一是监管制度规范不够明确且不具备可操作性。托育机构涉及职能部门多且职责界定不清晰,实施跨部门协同综合监管存在一定的壁垒,如托育机构登记备案制亟待厘清各部门和条块监管职责。目前,机构监管主要强调“框架性”的考评制度和标准规范,未能促使各职能部门有效落实监管权责。

二是执法缺乏法律依据及有效管理手段。3岁以下婴幼儿照护服务工作缺乏相应的法律支撑,无执法队伍、执法依据和约束手段。如一些机构有营业执照但由于种种原因无法取得消防、餐饮等方面的许可,出现大量有“照”无“证”的经营情况,依据现有《人口与计划生育法》仅能进行查处,如直接对这些机构予以取缔又不利于社会稳定。群团组织、行业协会、公众等社会力量对托育机构的监管作用还十分有限,并未形成综合监管体系。

三是托育机构质量评估未受到足够重视。目前我国尚未建立起全国性的托育机构质量评估体系(国家卫健委已展开对《托育服务机构质量评估标准》的研究,但目前并未广泛实施),缺乏权威的质量评估标准、专业的评估机构和评估队伍,也不对社会公开质量评估结果,无法通过评估有效促进托育机构质量提升。

五、普惠托育服务发展的路径优化

普惠托育服务是一项刚性的民生需求,也是我国新时期托育服务发展的重要方向。发展普惠托育服务体系,要以提升托育服务可及性为目标,进一步理顺托育服务的供需关系,找准发展定位,探索有效路径,逐步实现从“幼有所育”到“幼有善育”“幼有优育”。

(一)改善可用性:以托幼一体化及民办公助为发展的主要内容

就婴幼儿家庭而言,已有研究表明1岁以上,尤其是2～3岁的婴幼儿家庭对托育类服务具有更高的需求[11],而且更青睐公立性质的托育机构[22]。相比其他类型的托育机构,幼儿园托班具有多重优势。一是政策优势。国家出台的相关政策都明确表示鼓励开展托幼一体化服务。一些城市如上海、北京、深圳等也在积极推动托幼一体化的落地。深圳2021年出台的《深圳经济特区学前教育条例(草案)》中明确了幼儿园等学前教育机构开设托班,招收2～3周岁的幼儿实施保育和教育活动,并在专项规划、配套完善、民办园扶持等条款中予以说明。二是成本优势。幼儿园可以在现有的基础上进行适婴幼儿改造,可以最大程度利用园所经营的空间,避免了教育设施重复添置、设点布局难以统筹规划等弊端。三是人才资源等优势。幼儿园的保教人员如有更好的职级上升通道,不仅可以避免保教人员无法融通且学术科研与实际工作无法形成合力等弊病,而且托幼衔接和联动更有利于提升园所的综合实力和整体优势。

少子高龄化是我国人口发展的重要特征之一。受人口负增长惯性、低生育意愿等方面的影响,我国人口出生率在2016年达至13.57‰后持续下降至2020年的8.52‰,(1)数据来源于《中国人口统计年鉴2021》2022年出生人口仅为956万人。可以预见在人口惯性负增长叠加新冠肺炎疫情的影响下,未来我国出生人口仍会持续减少[24],而学前教育的招生规模整体呈下降趋势,2016年招生规模为1 922.1万人,2021年为1 526.2万人,五年时间减少约400万人,可见未来幼儿园的学位数量会相对过剩。尤其是人口流出地,青壮年人口的大量流失使得学龄阶段儿童数持续减少,进而造成大量撤点并校和学前资源的闲置浪费。在学前教育普惠性及公益性发展的基础上,重视向更低月龄的婴幼儿延伸,不仅有利于资源的再利用,而且纵向上实现了托龄和幼龄的有机衔接,形成连贯协调的保教服务。

就国际托育发展形势而言,托幼一体化已成为学前教育纵深发展的必然趋势。很多欧洲国家以及日本于20世纪90年代开始,先后将“托幼一体”的理念落实于政策实践中,并在法律、财政、监管等方面予以支持。如OECD超过70%的成员国在积极推行托幼整合模式[24],其中瑞典幼教机构大多由政府设置,以公立为主。日本在2006年出台《学龄前儿童育儿·教育综合提供推进关联法》,通过有限放宽幼儿园设置标准等措施,鼓励幼儿园实施小规模的保育事业,整合保育所和幼儿园两类资源来增强托育服务的有效供给[25-26]。

因此,对于学前教育资源富余的地区,政府要强化部门联动、地区联动、属地联动,鼓励发展“托幼一体化”,将2～3岁幼儿托育服务纳入以公立机构为主的普惠性学前教育服务体系中。同时,在政府财力等资源允许的情况下,增加资金上的扶持力度,可采取公建民营、民办公助等模式,尽可能扩大公立托育服务的覆盖面,并加强对民办托育机构各方面的监管,使之尽可能达到公办机构的标准。

(二)降低可负担性:形成“政府-社会-家庭”三方的成本分摊机制

解决托育民生难题,归根到底还是成本如何负担、财政如何投入的问题。托育服务过度市场化,会导致办托成本高,也决定了托育服务不可能低价,而托育服务价格偏高,又会让大多数家庭消费不起,从而导致托育资源的闲置和浪费,进而陷入死循环。因此,政府财政补助对于托育机构降低收费、面向大众和保证办园质量具有重要意义,这也是民办托育机构实现普惠性的关键所在。除了补贴之外,政府还应对托育市场进行经济监管,打破垄断或价格管制,防止托育服务资源配置低效率及确保婴幼儿公平获得托育服务。

最行之有效的方法是增加财政投入力度,按照占GDP一定比例的标准投放经费。这也是发达国家普遍采取的做法,如福利国家瑞典,其在托育和学前教育方面的财政投入较大,家庭所负担的托育服务费用不得超过家庭总收入的1%～3%,家庭缴纳费用约占托育服务机构运行经费的8%[27]。日本政府对托育服务实行“公定价格”,并以此作为政府向保育机构拨款的凭据。公定价格由“基本额+加算额”构成,基本额反映托育服务的基本价格,依据机构规模、服务时间、人员工资、运营成本等来核算,并对服务人员专业水平、第三方质量评估、服务内容等方面进行多种形式的加算,同时还设立儿童抚养津贴制度,单亲、残疾人等弱势群体家庭可以根据家庭收入和孩子数量获得不同的儿童抚养津贴[25]。我国可以借鉴发达国家经验,构建从中央到地方各级的合理财政分担机制。如将托育服务工作所需经费纳入各级政府的财政预算,并设置为专项进行独立核算,逐步均衡0～3岁与3～6岁婴幼儿学前教育经费的投入比例。

我国普惠托育服务发展较晚,各级政府的资金投入还十分有限,因而资金如何分配就显得尤为重要。目前各地政府主要采取三类财政补贴方式。第一类是补供方,补贴对象通常为托育机构,通过建设补贴(如一次性建设/改扩建奖补)、运营补贴(如落实水电气福利价、对从业人员给予补贴、生均补贴等)、示范机构奖补(以挂牌方式精神奖励为主,并根据其在区域中发挥的示范、引领和开展的帮扶、培训工作给予资金支持)、连锁品牌奖补等方式来减少托育机构建设和运营成本,目前这类补贴主要是针对普惠/示范托育机构。如苏州的托育政策是社会办托育机构备案运营后,不高于普惠托育服务价格收托适龄婴幼儿的,根据实际收托数(不超过机构最高核定托位数),按托大班、混龄班不低于300元/月/人,托小班不低于500元/月/人,乳儿班不低于800元/月/人给予普惠托位运营补助。第二类是补需方,通过现金补贴、发放“托育券”等方式补贴婴幼儿家庭。如浙江湖州市南浔区正式出台了《南浔区发放托育补助金实施细则(试行)》,符合条件的家庭,政府每月补贴400元,直接发放到家长社保卡。江苏省《“十四五”消费促进规划》提出,鼓励探索发放托育、家政、健康等领域的服务消费券。第三类是混合制,采取补供方和补需方兼有的方式。

托育服务处于起步和发展阶段时,补供方能够快速激发托育市场的活力,增加普惠托育服务供给。如用以奖代补的方式引导托育机构规范化、专业化、品质化发展,但也可能带来权力寻租,低收入家庭仍被排斥在制度之外。托育服务市场处于成熟饱和阶段时,补需方更能够让婴幼儿家庭直接受惠,不仅有助于提升家庭托育消费意识与支付能力,也能通过家庭“用脚投票”的方式来重整托育服务市场,促进机构之间的公平竞争,提升服务质量以及财政资金利用效率[28]。可以借鉴发达国家的经验,成立托育专项基金,采取“个人发展账户”的形式予以补贴,实行有条件现金转移支付模式,尤其是加大对中低收入家庭财政补贴的力度,以提高托育服务的“可负担性”。

(三)提高可达性:以社区为载体形成“十五分钟”托育服务圈

社区服务中心作为天然的家庭托育点,距离家庭最近,服务可获得性最强。加快社区托育服务硬件设施建设,可以为社区开展托育服务提供场所。大力推进城市新建住宅小区,在符合条件的完整社区建设托育服务设施,持续扩大社区托育服务覆盖面。盘活社区中心、闲置校舍等存量资源,并对老旧居住小区进行综合改造,共建共享婴幼儿照护室内外活动场地。在农村社区综合服务设施建设中,应统筹考虑托育服务设施建设,加大对农村婴幼儿照护服务的支持,重点关注困境儿童、留守儿童的早期发展,推进托育服务优质均衡发展。

就社区托育服务而言,目前主要有三种类型。第一类是综合型的社区托育服务指导中心,主要是对辖区内的托育服务提供指导和技术支持。应从需求管理的视角,对经济社会发展水平、公众感受、婴幼儿年龄特点以及地区婴幼儿照护的传统习俗等进行多维度、多方位考量,并引导有托育需求的家庭与托育资源的适配。如采集辖区内托育机构信息和婴幼儿个案信息,建立婴幼儿发展档案并对其发展状况进行评估指导。根据辖区内家庭需求,举办各种科学育儿讲座、专家咨询等活动,提高家长科学育儿能力。第二类是延伸型的婴幼儿服务设施,为婴幼儿家庭提供临时性服务。如通过政府购买服务的形式,为辖区内婴幼儿家庭提供育儿技能指导、亲子活动体验、个体发展咨询等服务。如江苏省南京、无锡等地通过政府购买服务的方式,支持多家普惠托育机构开展社区亲子活动等服务。浙江省杭州市在全国首创“婴幼儿成长驿站”这一服务载体,积极推动成长驿站建设纳入区、县(市)为民办实事项目,并将该工作纳入对街道(乡镇)的目标管理考核,推动将成长驿站纳入政府购买服务名录。其中成长驿站按面积大小分为示范型(面积为80m2)和基础型(面积为30m2)。基础型每周免费开放5天以上,定期开展养育照护小组活动、养育技能提升课堂、育儿指导活动。示范型的场地空间更加宽阔,除了增加功能区外,还能根据实际情况提供临时托管服务。也有一些地区探索“社区服务+托育服务”“物业服务+托育服务”等服务新模式,充分整合就近就地的服务资源为婴幼儿家庭提供免费或低价的临时性托管服务。第三类是提供替代性照护的托育机构。主要由专业社会组织利用社区场所和当地政府资金成立,也有托育机构通过“1+N”模式进入社区。如江苏省南通市探索“1+N”普惠托育新模式,依托1个示范性托育机构带动N个社区普惠托育园共同发展。此外,还可以开发有助于充分发挥邻里互助、社区合作的托育协作服务体系,让托育服务更具群体性、互助性和互动性。社区作为承接托育服务的重要载体,不仅为婴幼儿家庭提供了额外和具有扩展性的服务,同时也为家长的参与和合作提供了一个公共空间,有利于营造生育友好的社区环境。

(四)增加可接受性:推进育儿的互联网化、数字化和智能化

互联网、大数据、物联网等技术的快速发展,也改变了传统的育儿模式。智慧托育并不是对传统托育服务的替代,而是将互联网数字技术融入传统托育服务中,并提升了信息透明度、服务便捷性和养育的个性化。可以从两个层面拓展,增加家庭对托育服务的可接受性。

政府层面,应加强政府在托育服务资源布局方面的主导性,通过搭建智慧托育服务管理平台,在实现托育服务全流程、可追溯、可视化监管的基础上对托育服务机构的合理布局给予指导。一是开发备案机构、普惠托育机构的电子地图,动态更新托育服务供需信息、监管奖惩信息、政策信息等,有助于将婴幼儿家庭需求与托育服务机构的信息串联、匹配、对接,打通供需双方的信息鸿沟,引导有需要的家庭就近就便选择服务机构。如南京政务APP“我的南京”,现已整合托育机构的相关信息,婴幼儿家庭可以根据机构资质条件、地理位置等来进行选择,但平台还仅限于被动推送信息,未形成供需的双向互动。二是整合妇幼保健机构、疾病预防机构、卫健教育等部门,并建立云平台,为家庭、托育机构提供线上咨询直通车服务,在卫生保健、安全防护、疾病预防、营养膳食、生长发育、早期教育等方面为有需求的家庭、机构提供远程咨询指导服务。

机构层面,鼓励机构自主建设智慧托育服务平台。推动数字技术广泛应用于托育机构的日常管理、入托测评、建档立卡、健康档案管理、晨检签到、喂药记录、接班记录、班级管理等,也可以通过门厅监管展示等形式为家长提供园内实时监控,并通过互动式直播、在线课程、线上咨询等活动提供育儿指导。目前市场上已涌现出一批智慧托育服务品牌,比如“卡宝AIOT智慧托育平台”,采用软硬件相结合的方式让人工智能浸透到托育机构的方方面面,提高了托育服务的效率、水平和质量,进一步提升婴幼儿家庭送托的可接受性。

(五)增强可适应性:激励保障和监督约束双管齐下

一是创新激励方式。一方面,对托育行业从业人员进行赋能建设。依据国家托育机构负责人和保育人员培训大纲,以岗位职责为核心,以个人素质能力为基础,实施“线上+线下”双路径能力提升培训,持续提高托育人员岗位胜任能力。同时,完善托育从业人员激励机制,增加公共支出对教师薪资补贴的力度。另一方面,对机构进行激励。如广西壮族自治区出台《广西托育机构责任保险实施方案》,由政府买单为登记备案的托育机构购买保险,以此提升托育机构责任意识和风险意识,降低托育机构运营风险,保障婴幼儿合法权益。

二是建立“综合监管、行业自律、科学评价”的监管体系。综合监管层面,在横向上明确细化各职能部门职责的基础上,构建多部门、多领域的协同监管体系,协同解决托育服务监管中的重难点问题。纵向上落实属地化分级管理责任,建立“市-区-街镇”三级联动的综合管理网络,按年度对各项托育服务政策落实情况进行督查。对托育服务质量制定标准或禁止、限制特定行为,对违法违规行为进行依法打击和查处。推动工会、妇联、计生协等群团组织充分发挥社会监督职能。推动家长委员会的广泛建立,促使家长委员会及时向有关部门举报托育机构违法违规行为。以综合监管为切入点,提升普惠托育服务的优质性和公平性,如出台普惠托育机构的管理办法,引入竞争和淘汰机制。行业自律层面,推动建立行业协会,加强托育行业内自我监督能力,提升从业人员素质,提高家庭科学育儿水平。如北京正式成立北京婴幼儿照护服务专业委员会(北京妇幼保健与优生优育协会下设组织),在协会统筹指导下开展全市婴幼儿照护服务行业自律和服务工作。科学评价层面,建立科学系统的质量评估体系,推行托育机构分级管理,定期向社会公布托育机构评估等级结果。通过信息公开“以评促改、以评促管”,在促进托育机构持续改进质量的同时,扩大公众知情权,切实让家长放心送托。

总之,政府在发展普惠托育服务时应完善责任体系、保障体系、监管体系三方面的建设,以此来提升托育服务的可用性和可达性,让婴幼儿家庭更适应、负担得起和可接受托育服务,在实现质与量的适配、供与需高效能平衡中促进托育服务普惠安全发展,构建更加优质均衡的托育服务体系。