河湖长制法治化的现状与实践

邓 颖

(武汉市青山区水务和湖泊局排水泵站，湖北 武汉 430080)

0 引言

我国水环境面临严峻问题，在环境保护领域，流域湖泊环境污染与生态破坏问题一直是社会重点关注的议题。环境污染不仅会严重破坏地区流域水资源与生态环境，也有可能影响该流域地区的经济可持续发展。

河湖长制要求，由当地党政领导担任重点河流和湖泊的“河长”或“湖长”，负责组织和领导保护河湖生态的工作，以避免出现“九龙治水”局面，达到解决水体生态问题和水体管护的目的。习近平在二十大报告中强调，要坚持全面依法治国，推进法治中国建设。河湖长制作为一项最近几年才推广的河湖治理体系，必须尽快完善立法。河湖长制立法由不完善到逐渐完善，体现了我国法治发展具有阶段性特征、法治具有渐进性特征。国家法治战略、国家法律决策的落实离不开地方政府的具体执行。可将地方法治作为基础，在地方法治中尝试新制度，试点实施国家法治，作为国家法治的量化实践[1]。因此，要实现河湖长制法治化目标，不但要根据现状和需求制定国家法律政策，也要与时俱进完善地方法律法规和乡约乡规，此举有助于将国家和地方法律、法规、政策与民间水利发展规范有机结合。此外，河湖长制旨在确保河湖长的职权前提下，通过专业人士的参与来实现具体目标。在立法上，从中央到地方已经出台了《关于全面推行河长制的意见》[2]与《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》[3]等一系列文件来保障河湖长制法律框架。在制度建设上，要加强规范和调整完善河湖长制法律制度，从“人治”过渡到“法治”。

河湖长制是基于我国国情创立和推行的一项创新制度，国外并无与之对应的研究理论和实践案例。国内研究主要集中在交叉学科，在“中国知网”上搜索“河长”，能搜索到7571条结果，其中学术期刊4786篇，硕博论文644篇。这些研究主要集中在行政管理、经济学、社会学、法学等方面。本文从河湖长制发展、河湖长制法治化现状、地方层面政策法规的基本特征、加强和完善制度建设的方面阐述了河湖长制法治化逐渐完善的过程，提出未来完善的方向。

1 河湖长制发展

2003年，浙江省长兴县为解决河道严重污染和管护责任不清的问题，在全国范围内率先进行了河长制试点，认命当时的任水利局局长、环卫处负责人为河长。2005—2007年，长兴县又任命了乡长、村长担任河长，所涉河流也由干流延伸至支流[4]。2007年，无锡太湖爆发“蓝藻”事件引发全国关注，300多家涉及印染、化工、制药、电镀等行业的污染企业排放污水，太湖水体含氮量、含磷量翻倍增加，导致太湖流域水源地大面积出现蓝藻，造成无锡市城镇供水紧张，居民生活用水不足，引发了社会的恐惧情绪。为此，各地各级政府积极采取行动来减少水环境问题，“河湖长制”应运而生。无锡市因此痛定思痛，决定变革管理体制机制，改变水环境污染治理不力的现状。2007年8月，《无锡市治理太湖保护水源工作问责办法(试行)》印发并实施，无锡市成为了我国第一个推行河湖长制管理的城市。无锡市随后出台了一系列相关政策，将流域治理的资源迅速整合，加入到太湖水环境的保护工作中，取得了明显成效，很快就显著改善了无锡太湖水质。2008年8月，无锡市政府在在全市范围内全面推广河长制，建立了市级、县级、乡级、村级四级河湖长制体系，细化了相关规章制度、考核制度、奖惩机制等[5]。有了无锡市“吃螃蟹”，江苏省逐步将“河长制”推广到了全省其他城市，国内其他地区也纷纷效仿、提出河长制建设目标，“河长制”的体制机制也逐渐得到了中央的重视。2014年，水利部先后印发《关于深化水利改革的指导意见》和《关于加强河湖管理工作的指导意见》，首次提出“鼓励和实施河长制”。自2016年实施该举措以来，由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推行河长制的意见》(下文简称《河长制意见》)与《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》(简称《湖长制意见》)是“河湖长制”试点推广过程中最重要的2个文件，旨在向全国地区推广河湖长制。之后，水利部按照中央部署积极推进，地方各级党委政府认真贯彻落实，最终在2018年6月底前在全国31个省份全部建立起河湖长制管理架构。2018年1月，《水污染防治法》得到修订，这意味着从国家级法律层面确定了河湖长制的地位[6]。河湖长制由一开始的政府政策引导到后来有了相关法律规范，经历了一个逐渐成熟完善的过程。

2 我国河湖长制法治化现状

从政策层面看，在经历了几年的实践探索后，我国已初步形成了以《河长制意见》和《湖长制意见》为政策基础，以流域湖泊污染防治和生态保护为履责内容，涵盖河湖长委任、运行、监督、考核、问责等全过程的河湖长制制度规则体系。从法制层面看，《宪法》规定了国家的环境保护义务和自然资源产权制度，修订后的环境保护基本法，修订后的《水污染防治法》《长江保护法》等环境法律，国务院、水利部等有关部委颁布的法律、法规和部门规章，地方政府颁布的法规和规章，共同构筑了河湖长制的规范基础[7]。

政策先导是河湖长制制度建设的重要特征。水利部在2011年印发了《关于贯彻落实2011年中央一号文件和中央水利工作会议精神进一步加强水利建设与管理工作的指导意见》，明确要求“推广河长制管理模式”。2014年，水利部陆续印发了《关于深化水利改革的指导意见》和《关于加强河湖管理工作的指导意见》。到目前为止，两办、国务院以及以水利部为主的一些中央部委都相继印发了河湖长制相关的政策文件。

2.1 中共中央办公厅和国务院办公厅印发的政策文件

《河长制意见》和《湖长制意见》可以说是在河湖长制建设中最重要的2个文件，对于河湖长制的推广提出了指导性意见。2016年12月，中共中央办公厅(下文简称中办)、国务院办公厅(下文简称国办)印发了《河长制意见》，为全国范围内的河长制的推广实施开启了新篇章，规定了河长制的指导思想、基本原则以及河长的组织形式、工作职责。2018年1月，中办、国办印发了《湖长制意见》，明确提出要将所有湖泊的管理保护纳入湖长制的工作目标，从而实现从流域河长制到流域河湖长制的升级。

2.2 国务院办公厅印发的政策文件

国务院办公厅也印发了一些涉及河湖长制的文件。例如，2020年7月印发的《国务院办公厅关于切实做好长江流域禁捕有关工作的通知》(国办发明电〔2020〕21号)要求，将长江流域的禁渔退捕工作纳入各地各级河湖长制考核体系；2018年10月印发的《国务院办公厅关于加强长江水生生物保护工作的意见》(国办发〔2018〕95号)要求，将保护长江水生生物的工作也纳入各地各级河湖长制考核体系。还有一些其他文件也同样涉及到政府对各地各级河湖长工作绩效的激励，如《国务院办公厅关于对2020年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显地方予以督查激励的通报》(国办发〔2021〕17号)等。

2.3 最高人民法院和最高人民检察院出台的政策文件

近年来，最高人民法院和最高人民检察院也出台了一些涉及到长江流域和黄河流域等流域的生态保护的指导性文件，也加入了河湖长制的内容，比如《最高人民法院关于为黄河流域生态保护和高质量发展提供司法服务与保障的意见》《最高人民法院关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的意见》等。这些政策文件也提出要严格督促落实河长、湖长责任制，推动、规范、督促和协调、保障河湖长制的推广落实。最高人民法院、最高人民检察院也印发了推广过程中的一些典型案例，如《最高人民检察院发布“携手清四乱保护母亲河”专项行动检察公益诉讼十大典型案例》《最高人民检察院关于印发全国检察机关首批检察改革典型案例的通知》等。

2.4 国家相关部委印发的政策文件

主要由水利部负责牵头河湖长制的推广落实。水利部为落实中办、国办印发的《河长制意见》和《湖长制意见》，印发了《贯彻落实<关于全面推行河长制的意见>实施方案》和《贯彻落实<关于在湖泊实施湖长制的指导意见>的通知》。随后，水利部又针对规范河湖长制运行的各个方面相继制定出台了一系列文件：如关于落实综合性事务管理的文件有《水利部办公厅印发关于进一步强化河长湖长履职尽责的指导意见的通知》《水利部印发关于推动河长制从“有名”到“有实”的实施意见的通知》等；关于落实具体事务的文件有《河长制湖长制管理信息系统建设技术指南》《水利部办公厅关于加强全面推行河长制工作制度建设的通知》《水利部办公厅关于印发全面推行河长制工作督导检查制度的函》等，在河湖长制信息化建设、制度建设、平台建设、具体实施等方面提出了指导性的意见。

其他部委在制定和出台其他方面的文件时也加入了河湖长制建设内容。例如《农业农村部办公厅关于进一步加强长江流域垂钓管理工作的意见》要求，河湖长制考核内容应当将垂钓管理工作纳入其中。《生态环境部、水利部关于建立跨省流域上下游突发水污染事件联防联控机制的指导意见》要求以河湖长制为基础，建立跨省河湖的管理保护协作机制。《财政部贯彻落实实施乡村振兴战略的意见》表示，支持推行河湖长制和严格的水资源管理制度。

3 地方层面政策法规的基本特征

河湖长制地方立法主要分为专项式立法和分散式立法2种模式，各有利弊。专项式立法通常指为河湖长制进行专门立法；分散式立法通常指将河湖长制内容纳入相关行政条例，如地方河湖条例、水资源利用管理条例、水污染防治条例等。专项式立法的优点是有助于构建系统、完善的河湖长制体系，但我国河湖长制还不够完善，仍处于摸索状态，专项式立法可能会有遗漏之处。分散式立法有助于避免制度变化对法律稳定性的影响，向地方法规及行政规章中根据需要增加相关法律条文；但分散式立法不利于系统的河湖长制体系的建立，不同法律条文可能产生冲突[8]。

在立法位阶方面，各省、自治区、直辖市等立法主体可选择出台地方性法规或地方行政规章。因为地方河湖长制立法的主要目的是在地方层面上落实河湖长制，选择由地方人大或常委会制定出台的地方性法规可能更为科学。其中，31个省级行政区应分别结合现状和实际，印发符合本省情况的省级河湖长制规定，为其下级行政区开展和落实当地河湖长制法治化建设提供参考和立法依据；除省级行政区外，其他拥有立法权的地方主体也可结合当地河湖长制开展落实情况制定地方性法律法规和行政规章，例如由地方政府或相关部门出台和制定地方性法规、行政规章、政策文件，为地方河湖长制体系的建立和有序推广落实提供法律依据。

在立法内容方面，可依据最新修订后的《水法》《水污染防治法》《河道管理条例》中新增的河湖长制相关的内容，制定有关规定，以进一步规范化和系统化地实施河湖长制。同时，应根据当地实际情况来细化具体的安排，如设立河湖长制机构(河湖长制办公室或河湖长制领导小组)，完善巡查制度、督察制度、信息公开制度、考核问责制度和奖惩办法等。比如，哪些河湖需要设立河湖长，河湖所对应的具体河湖长；河湖长制机构(河湖长制办公室河湖长制领导小组)应该设立在哪个部门；河湖长公示制度应明确信息公开的频次、内容和形式，确保能受到社会工作监督；河湖长巡查制度应明确巡查水体的长度、巡查持续时间、巡查的频次等，达到巡查管护河湖的目的；河湖长督察制度要明确督察的人员、方法、频次、目标等具体要求，达到督导督察的目的；考核问责制度应明确考核的频次、标准、范围、方式等，制定合理的考核细则；奖惩制度应明确奖励和惩处的标准和类型，对于奖励可选择物质、金钱或是精神奖励等，还要确保物质、金钱奖励的奖励资金来源，保证奖励落实到位。

4 加强和完善制度建设

在现阶段我国该如何持续有序推进建立河湖长制，要进一步以制度规范化建设为核心，一边实施示范、推广、落实，一边总结经验教训，与全面依法治国相结合，加强规范和调整完善河湖长制法律制度，从“人治”逐渐转向“法治”，以“河湖长制”行“河湖长治”，达到全面保护河流、湖泊等水体的生态环境，实现自然资源可持续健康发展的目的[9]。

4.1 明确河湖生态治理、管理、保护中的责任与权利关系

①推动河长制和湖长制结合成为河湖长制。虽然现阶段我国大多数重点河湖都设有河长或湖长，但一些河流和湖泊相连通的水域(包括河河连通、河湖连通、河库连通、湖库连通、库库连通等)并未设立河长，这极有可能会导致这些相连的河流、湖泊存在相互污染的问题，尤其是涉及多个省市的大型河流和湖泊。因此，坚持流域管理理念，将流域内单一的河长制或湖长制捏合成为整体流域管理制度，让总河湖长或流域河湖长总领统筹整片流域内水体的管理和保护，是十分重要的。②明确河湖长制各方参与者的责任和权利。尽管河湖长制能够缓解“九龙治水”问题，但在实际推广和执行过程中，由于参与者众多，各相关部门和地区仍可能存在互相推诿、应付了事、滥竽充数的现象。因此，应进一步明确各部门和地区的职责和权利，以及不同部门所负责的地区、领域、问题，压实责任，面面俱到。③解决跨省河湖治理、管理与保护问题。我国目前并未设立跨省河湖的河长或湖长，而是由水利部下属的水利委员会牵头，组织流域各部门、各地区之间的沟通协作，解决我国跨省河湖生态环境的管理与保护问题。因此，水利委员会应有更多管理权限，以便能够统筹协调跨省河湖的各级河湖长，实施跨省河湖的管理与保护工作。

4.2 加强流域水政执法

要依托河湖长制，构建完善的水域执法体系，推动河湖长制“有名有实”[10]。目前面临的问题有：水行政执法还未形成统一机制，联合执法还无法形成统一领导，涉及到水利、农业、环境等多个部门，各部门容易考虑到自身利益，各自为战。应完善与水政执法工作相关的法规，让流域水行政执法人员能够迅速和正确地执法。此外，还要做到组建专门的水政监察队伍，既要承担水政监察职能，也要进行普法宣传；同时完善水政执法的信息化建设，以便满足河湖长制的需要，现在许多水行政违法发生在夜间，不易被发现，要加强巡查、监管和建立民众监督、举报系统。迄今为止，全国多地已推行“河湖长+检察长”“河湖长+警长”“河湖长+法院院长”等机制，通过联合执法取得了一定成效。

4.3 建立河湖生态管护体系的市场化制度

①建立市场化治理制度。由政府部门牵头，让市场参与河湖治理，发挥市场在资源配置中的作用。例如对于河湖生态治理和监管，可由省级河湖长办引入第三方机构，让专业人干专业事，开展河湖治理和检查。下属各级河湖长办应定期对第三方机构的河湖管护工作成果及时进行评估，开展相关宣传，并进行社会公示，接受公众监督。②建立区域自然资产产权制度。要实施自然资源资产确权登记，推进对自然生态空间用途的监管改革，以构建归属明确、权责清晰、监督有效的自然资源资产产权制度。③建立全流域生态补偿制度。坚持“谁开发谁保护，谁受益谁补偿”。依托自然资源资产产权制度，确定补偿主体、补偿对象、补偿期限和补偿标准。④建立排污权交易制度。要建立一个基于流域的污染物排放权交易平台，设定初始排污权分配机制、市场价格形成机制及排污权交易机制，鼓励企业通过平台积极参与排污权交易，以达成减少排污总量的目的。加快建设污染治理体系、政府绩效评价体系、信息披露体系、税收金融体系等外部制度，形成内生动力机制与外部制度环境的良好结合。

4.4 完善河湖生态管护的多主体参与制度

①要设立“民间”河湖长。“民间”河湖长可根据省、市、县、乡四级“官方”河湖长对应选聘，组成一支“民间”河湖长队伍，由相应级别的“官方”河湖长或河湖长制办公室负责协调、管理和监督“民间”河长，并对其工作进行考核和评估。可赋予“民间”河湖长相应的权利，提供必要的办公场所、工作设备、信息交流平台等。②拓宽多主体参与渠道。激励企业、非政府组织、社会团体和民众参与河湖生态保护，建立畅通的信息交流与反馈机制，并加强宣传和培训。③要建立健全河湖长平台，用于相关信息的快速交流收集和有效反馈。让有关企业、非政府组织、社会团体和人民群众能够通过该平台及时将巡查河湖中发现的问题上报相应级别的河湖长或河湖长制办公室，并向政府部门提出有关推进河湖生态资源治理开发保护管理的工作意见方案和建议。还可通过该平台宣传河湖长制及其生态保护成效、先进经验、优秀人物事迹，评选最美民间河湖长，普及河湖生态治理与保护等相关信息。迄今为止，多地已搭建河湖长平台支持河湖长制工作，提供河湖长巡查履职、河湖长考核监督、日常办公等功能，但仍需在使用中不断改进。

4.5 完善河湖生态管护的考核督察及奖惩制度

①要完善考核督察制度。国务院或水利部应设立专门机构或引入第三方机构，定期对省、直辖市、自治区的河湖长工作进行考核督察，再由省级河湖长制办公室定期考核督察市级河湖长，依次类推，并将考核结果定期汇总并向社会公示。还要在河湖长信息交流与反馈平台上开通面向社会、面向群众的河湖长评价板块，让人民群众也随时能参与对河湖长的监督考核。②要完善奖惩制度。根据政府考核督察结果和社会评价，对优秀河湖长进行嘉奖，对表现不佳者提出批评。中央明确要求，河湖长制考核结果应作为党政领导考核的重要依据。此举有助于落实河湖长巡查履职，并对下一年的河湖治理工作和资金分配具有重要的指导意义。

5 结语

河湖长制是我国为管护重点河湖而推行的一项创新举措。经过十余年的发展完善，已逐步显示出其优势和成效。但如果一味依托地方党政领导的指挥而没有法律的保障，河湖长制也难以在河湖治理管护方面取得良好效果。本文从我国河湖长制发展、河湖长制法制化现状、地方层面政策法规的基本特征、加强和完善制度建设等方面阐述了我国河湖长制法制化的发展和逐步完善的过程。迄今为止，河湖长制立法还可以进一步完善，在执法中也存在权责不明、执法力度不足、效益不明显等现象，都有待于在实践中进一步提升。