大渡河流域水电移民安置历程回顾与思考

吴立恒

(中国国际工程咨询有限公司，北京 100048)

0 引言

水电工程建设不可避免会涉及淹没土地和移民搬迁，移民工作是水电工程建设的重要组成部分，是水电开发中需要解决的关键问题之一[1-3]。多年来，水电行业坚持在保护好生态环境、妥善安置移民的前提下，积极稳妥发展水电的指导思想，努力实现水电开发与移民安置及地方社会经济发展的和谐共赢。大渡河水能资源丰富，是我国规划建设重要水电基地。截至2022年底，干流共建成14座水电站，合计投产装机1737万千瓦，在建装机538.2万千瓦。伴随着水电开发，流域已完成约16万移民安置，征收耕园地面积约15.9万亩，水电开发成就辉煌，移民基本安居乐业。

近年来，“碳达峰碳中和战略”“长江大保护战略”《中华人民共和国长江保护法》《关于做好水电开发利益共享工作的指导意见》等一系列新的法规政策及技术规范陆续发布实施，水电移民工作要求愈来愈高。为做好大渡河流域后续移民工作，需要梳理流域水电移民安置历程，思考流域移民安置工作面临的新特点，为后续移民工作提供经验和借鉴。

1 流域水电开发和移民安置总体情况

1.1 流域水电开发总体情况

大渡河流域干流共规划“两库二十四级”，总装机容量约2496万千瓦，年发电量约1104亿千瓦时。20世纪80、90年代，流域建设了下游龚嘴、铜街子水电站，21世纪初，掀起水电开发新浪潮，2005年后，中游以猴子岩、长河坝、泸定等电站为主，全面开展建设。截止2022年底，猴子岩、长河坝、黄金坪、泸定、大岗山、龙头石、瀑布沟、深溪沟、枕头坝一级、沙坪二级、龚嘴、铜街子、沙湾、安谷等14座水电站已经建成，总装机容量1737万千瓦；双江口、硬梁包、金川、巴拉、枕头坝二级、沙坪一级等6座水电站正在建设，总装机容量538.2万千瓦；安宁、巴底、丹巴、老鹰岩一级、老鹰岩二级等水电站正在开展前期工作。

1.2 移民安置总体情况

大渡河流域建设征地主要涉及四川省阿坝、甘孜、雅安、乐山、凉山4市(州)12县(区)，中上游阿坝、甘孜片区以少数民族聚居为主，耕地资源匮乏，基础设施配套不完善，经济社会发展相对一般，中下游雅安、乐山片区以汉族为主，耕地资源较为丰富，但后备资源不足，基础设施配套较为完善。流域各梯级水电站共规划移民人口约17万人。

截至目前，大渡河干流累计完成搬迁安置移民约16万人，征收耕园地约15.9万亩，迁建县城1座(汉源县城)、城集镇25座，涉及的专业项目包括G317、S211等重要等级公路约500km，寺庙11座，工矿企业超200余家。龚嘴水电站、铜街子水电站、龙头石水电站3个电站已全面完成移民安置；其余投产电站移民安置已接近尾声，还未完成移民专项竣工验收。

2 流域水电移民安置历程

大渡河流域移民安置经历了国家不同的经济体制，从计划经济到社会主义市场经济，伴随着国家移民政策不断完善，行业技术规范不断健全，流域移民安置工作也在改革中不断发展前进。根据流域水电开发建设基本情况以及移民安置政策和标准规范变迁，大渡河流域水电移民安置历程大致可分为5个阶段，水电开发启动期(1982年以前)、水电开发初期(1985—1991年)、水电开发发展期(1991—2006年)、水电开发高峰期(2006—2019年)、水电高质量发展期(2019年至今)。

2.1 水电开发启动期(1982年以前)

1982年以前，大渡河干流只开发建设了1个水电站，即龚嘴水电站。这时期，国家尚处于计划经济时代，移民工作主要参照1958年国务院颁布实施的《国家建设征用土地办法》，依托行政指令和政治动员的方式开展，法律法规依据和技术标准规范不完善。水库淹没处理及移民安置规划简单，生产安置基本上全部采取农业安置，搬迁安置基本上采取就地后靠，移民补偿一般按人头或满足基本生产生活条件即可，补偿标准偏低，对移民的后续发展考虑不多。移民房屋建设较好，生产安置缺少措施，但由于当时农村经济不发达、环境容量充足、物价比较稳定，一般移民安置后也能较快恢复正常生产生活。

如龚嘴水电站移民生产安置措施主要通过耕地产量平衡计算，移民安置后人均耕地不少于1.0亩，人均粮食不低于600斤(原有水平)；移民搬迁安置以就地就近不出本公社为原则。

2.2 水电开发初期(1982—1991年)

这时期，大渡河干流开发建设了铜街子水电站。1986年，国务院办公厅转发水利电力部《关于抓紧处理水库移民问题的报告》，国家移民政策法规体系开始建立。水利电力部颁布实施第一个规范SD 130—1984《水利水电工程水库淹没处理设计规范》，明确了移民安置规划设计工作各阶段内容和各方职责，补偿标准有所提高，补偿体系初步形成，移民安置规划设计变得有章可循，有法可依。这时期也是我国开发性移民方针从萌发到提出的重要时期[4]。虽然移民搬迁仍以行政指令为主，但开始提出移民安置规划方案，多渠道、多产业进行移民生产安置，积极探索开展了兴办乡镇企业等多种生产安置方式。

如铜街子水电站采取多种生产安置方式安置移民，峨边、沐川两县以种植业安置为主，集中部分补偿资金兴建一座小水电站；沙湾区以兴办乡镇企业为主，结合种养业安置。搬迁安置方式除了少数投亲靠友外，其余均就近后靠建房安置。

2.3 水电开发发展期(1991—2006年)

这时期，大渡河干流开工了龙头石、沙湾、瀑布沟、深溪沟等水电站。1991年，国务院颁布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第74号)(以下简称《移民条例》)，这是我国第一部针对水利水电移民安置制定的专项法规，初步形成了移民安置工作的制度框架[4]。74号令明确了移民安置的基本目标，提倡开发性移民方针，变单纯的补偿与平调为开发性发展，将工程建设和移民安置以及地方社会经济发展统一了起来。1996年电力工业部在SD 130—1984基础上修编颁发了DL/T 5064—1996《水电工程水库淹没处理规划设计规范》，该规范是与74号令配套的技术标准，推动了移民安置规划设计工作的规范。

这时期，移民政策体系进一步完善，以法律形式正式提出“提倡和支持开发性移民”。移民安置规划深度逐步加深，开始分析移民安置环境容量，生产安置以农业安置为主，探索兴办乡镇企业和第三产业安置移民，并鼓励移民选择投亲靠友等自主安置方式。同时，逐步重视对水库浅淹没区的综合利用，以减少淹没损失，降低移民安置难度。此外，进一步理清了相关各方职责，地方政府、业主单位、设计单位密切配合，保障了移民安置工作的进度与质量。

如龙头石水电站建设征地涉及石棉县新民集镇，考虑到新民集镇在乡域政治、经济中的重要性及移民安置难度大，规划采用了原址垫高复建方案，对原地面945m以上水库淹没线以下进行垫高，新造土地5.7万用于集镇复建。

2.4 水电开发高峰期(2006—2020年)

这时期，大渡河流域水电迎来开发高峰期，其中横跨2006年前后电站开工和移民安置实施的水电站有龙头石、沙湾、瀑布沟、深溪沟；2006年以后开工的水电站主要包括双江口、猴子岩、长河坝、黄金坪、泸定、硬梁包、大岗山、安谷等。

2006年，在总结当时期移民工作需求和实践工作经验基础上，国家颁布了《移民条例》(国务院第471号令)，明确了移民工作管理体制，提出编制移民安置规划大纲和移民安置规划等一系列指导性要求。随后，电力工业部更新配套了以DL/T 5064—2007《水电工程建设征地移民安置规划设计规范》为代表的“1+7”系列规范。这时期也是四川省移民政策的丰收期，四川省也相继出台了四川省移民条例实施办法、停建通告管理办法、先移民后建设试行通知等大量与移民相关政策文件和规定，移民工作管理体系更加系统化、细致化，更具备可操作意义。这时期，移民安置政策强调以人为本，更为注重听取移民意愿和地方政府意见，注重减少淹没损失，提高补偿补助标准，提升安置点和专业项目建设标准，探索新的生产安置方式，多渠道安置移民，促进移民安置规划与地方社会经济发展有机结合。

如猴子岩水电站发挥移民安置对地方经济的带动作用，采取农村城镇化安置思路，采用城镇建设标准高起点建设移民安置点，配套完善的基础设施体系，衔接地方旅游规划打造旅游产业链，发展移民特色旅游城镇[5]。

2.5 水电高质量发展期(2020年至今)

这时期，水电开发面临新形势新要求。2019年，国家发展改革委等6部门联合印发《关于做好水电开发利益共享工作的指导意见》，提出建立健全移民、地方、企业共享水电开发利益的长效机制，构筑水电开发共建、共享、共赢的新局面。2021年，《中华人民共和国长江保护法》施行，对水电开发提出更高要求，并将包括大渡河流域在内的长江流域大中型水电站核准权限上收至国家发展改革委。水电行业在DL/T 5064—2007基础上，对移民技术规范体系进行了重构，覆盖水电工程建设全生命周期的技术标准体系。总体来看，这时期大渡河流域水电开发逐步步入尾声，核准开工水电项目更加注重生态环境保护，未来开展移民安置工作将更重视坚持以人民为中心，尊重移民合法权益和移民意愿，更加注重安置效果和后续发展，高质量高标准编制好移民安置规划。

3 流域水电移民安置总体评价及面临的新特点

大渡河流域梯级水电站的建设，为国家清洁能源建设作出了巨大贡献，也为整个流域地区带来巨大的经济和社会效益，对地区经济可持续发展具有不可替代的作用[2]。但随着流域水电不断开发，后续移民工作面临的一些新特点也值得思考。

3.1 移民安置效果总体评价

一是推动地方经济社会发展，增强地方财政实力[6]。水电工程开工建设直接带动地方电力行业固定资本投资大幅上升，促进上下游相关产业发展，通过投资和消费两个环节拉动地方GDP增长，给地方提供大量税收，增强地方财政实力。如硬梁包水电站建设期对甘孜州州级财政税收的贡献额为16612.84万元，电站运营期甘孜州州级财政每年可获得分成税收11109.17万元[7]。

二是改善地方基础设施条件，提高城镇化水平[6]。水电工程建设征地涉及交通、邮电、广播、水利水电、输电及企业等专项工程，以及学校、卫生院、文化活动中心等公共服务设施，绝大部分专项工程和公共服务设施将结合库周村镇布局进行统筹复改建，库周基础设施和公共服务设施大多有所改善，结合城镇化安置移民也使得库区城镇化水平进一步提高。如瀑布沟水电站迁建了汉源县城，新县城的面积是老县城的1.7倍，常住人口由以往的2万多人增加到3万余人，新县城城市功能完善、配套设施齐全、阳光充沛、环境宜人，极大程度的推进了城市发展步伐。

三是增加就业机会，提升库区居民收入[6]。水电资源开发前，库区移民经济收入多以农业为主，生产方式单一。在水电资源开发过程中和水电站建成投产后，带来巨大的资金流、信息流、物流和人流，移民安置后不仅居住环境得到改善，也能获得更多的就业和后续发展的机会，移民收入得到明显增长。如汉源县瀑布沟水电站大多数就地安置地区移民借助搬迁契机，转变以土地为生观念，积极学习新技能，拓宽收入构成要素，提高再就业能力，移民幸福感在搬迁后呈上升趋势[8]。

3.2 面临的新特点

一是待建电站多位于上游少数民族地区。上游地区交通不便，经济发展总体上较为落后，少数民族人口众多，居民具有较为独特的生产生活习惯，移民民族特性需要更加充分考虑。

二是继续实施有土安置难度加大。剩余待建电站所处区域多为高山峡谷地带，地形复杂，生态环境脆弱，土地后备资源不足，以土地为依托的传统大农业移民生产安置方式难度较大。

三是地方共享电站效益要求变高。水电建设为带动当地经济社会发展做出了贡献，移民群众的生产生活水平得到了大幅度提高。但地方政府将水电开发视为地方发展的巨大机遇，库区老百姓将电站建设视为改善生产生活条件的契机，存在期望值过高、依赖性过大的现象，对共享水电开发效益的诉求增多，要求越来越高。

四是移民安置费用不断增高。移民安置实施中缺乏对地方政府、项目法人以及设计、监理、咨询审查等有关各方责权利的有效制衡和约束机制，核准的移民安置规划流于形式，设计变更频发，通过设计变更造成事实上改动规划，再来倒逼规划调整，推高了移民安置费用。

五是移民安置竣工验收推进困难。由于缺乏监督约束措施、各方责任不清晰、地方政府积极性不高等种种原因，目前多数电站建成投产并基本完成移民安置，但移民竣工验收迟迟无法完成，验收工作亟需统一规范管理[9]。

4 后续移民安置工作思考

为做好大渡河流域后续移民安置工作，建议如下。

一是完善实物指标调查和移民补偿补助体系，满足多元化移民安置需求。坚持以人民为中心，尊重当地居民生产生活习俗，综合考虑当地居民房屋建筑、装饰装修和宗教设施等方面的特点，对现行实物指标调查方法、补偿补助政策体系进行补充细化，以使移民安置更好地符合当地实际情况。

二是探索创新移民安置方式，多渠道安置移民。多方面拓宽移民安置渠道和路径，优化组合多种安置方式，研究完善逐年货币补偿政策等无土安置方式，创新水电开发移民安置模式。鼓励企业因地制宜、创新探索，给予企业一定自主权。

三是完善水电开发利益共享机制，细化利益共享政策。坚持共享发展理念，深化落实水电开发利益共享机制，由主管部门出台利益共享政策细则，明确利益共享的资金规模、合规渠道及使用范围。

四是强化设计变更管理要求，维护移民安置规划严肃性。进一步细化设计变更划分和管理程序，建立有效地、快速、完善的设计变更处理机制，强化重大设计变更管理，对重大设计变更形成约束。严格执行经批准的移民安置规划大纲及移民安置规划，控制好设计变更，不得随意调整移民安置规划。

五是出台移民验收办法，推动移民安置竣工验收。国家层面出台水电工程建设征地移民安置验收管理办法，对验收依据、各方责任、资金使用、后续发展及其他普遍关注的问题执行统一的政策，强化竣工验收刚性要求，落实参与各方责任，进一步规范、统一和促进移民验收工作。

5 结语

大渡河流域水电开发和移民安置取得辉煌的成就，目前已逐步步入尾声。剩余待建电站主要位于河流上游，生态环境更加脆弱，移民安置难度更大。后续做好大渡河流域水电移民安置工作，对于已经建成投产并基本完成移民安置的水电站，需要抓紧开展移民专项竣工验收，验收后全力做好移民后期扶持，加大产业扶持力度，在发展中切实保障移民合法权益，推动移民早日融入安置区社会发展。对于待建的水电站项目，未来的移民安置工作需要更加坚持以人民为中心，尊重移民合法权益和移民意愿，尊重移民生产生活习惯，推动库区发展、移民收益与电站效益结合，增强库区发展动力，推动构筑水电开发共建、共享、共赢的新局面。