“双一流”建设财政教育支出绩效提升：动能与路径

罗仙慧，郑方辉

(华南理工大学 公共管理学院，广东 广州 510640)

一、引 言

习近平总书记指出：“建设教育强国，龙头是高等教育。要把加快建设中国特色、世界一流的大学和优势学科作为重中之重。”[1]“双一流”建设(“建设世界一流大学和一流学科”的简称)是新时代我国高等教育迈向内涵式发展的重要战略举措，是高等教育规模快速扩张到一定程度后，从过去注重“体量”增长转变为注重“质量”发展的方式选择[2]。事实上，突出重点、以点带面始终是中华人民共和国成立以来高教发展的基本思路和现实策略，同样，“双一流”建设试图通过重点投入、竞争分配的非均衡政策引导部分高校学科实现优先发展[3]。2017年，教育部等三部委公布首轮世界一流大学和一流学科建设高校及建设学科名单，开启全面“双一流”建设序幕，随后中央和地方政府加大财政资金投入力度予以支持。首轮“双一流”建设期间，全国高等教育财政资金投入年均增长2.85%，其中广东省累计投入专项经费超过200亿元，并带动地市财政投入近200亿元[4]；2020年，“双一流”建设带动中西部地区各级政府投入建设资金超190亿元[5]。随着新一轮周期的开启，“双一流”建设对财政资金的保障力度提出更高要求。教育托起未来的希望，“双一流”建设承载着人民获取高质量高等教育资源的期盼，是社会公众高度关注的民生工程，也是学界讨论的重要议题，涉及的问题集中于财政投入规模和比例是否达标，投向结构是否合理，监管是否到位，产出效益是否显著等。

应该说，经过第一轮“双一流”建设，部分高水平大学、优势学科逐渐展现出较强的引领示范作用，高等教育发展整体向好。但与此同时，受财政资源有限与高质量均衡发展不足的双重约束，“双一流”建设还面临教育经费的保障水平与发展需求不匹配等困境。整体上，财政资金支出规模虽已“竭尽全力”但仍难以满足需求，资金投向结构固化，区域间的统筹力度不足。从局部来看，部分地方还存在“经费不足与浪费有余”“支出指向不明与执行畏首畏尾”“重使用形式与轻绩效内涵”等矛盾和问题，导致财政资金支出低效无效，影响社会信心及政府公信力。由于大量财政资源集中于少数建设高校之中，在建“双一流”建设高校间“双一流”建设高校与其他学校间存在着明显的发展不均衡、不充分等备受诟病的突出问题。由此，提升“双一流”建设财政教育支出绩效具有迫切性，其中涉及三个核心问题：一是绩效水平。即如何衡量当前“双一流”建设财政资金绩效的整体表现，指向绩效现状。二是绩效动力。即财政资金绩效提升的应然性和持续性，指向绩效驱动。三是提升路径，指向绩效改进。显然，厘清及回答上述问题，对推进“双一流”建设持续发展及教育财政治理现代化，兑现“办好人民满意的教育”具有重要的现实意义及学术价值。

二、文献简述

财政资金是我国“双一流”建设经费的主要来源，高校对政府事实上存在“索取性依赖”的关系[6]。立足于“双一流”建设背景和任务目标，学者以区域性高等教育经费、建设高校整体经费投入等作为研究对象，集中于对经费配置效率、使用成效的探讨。

首先，针对经费配置效率。“双一流”建设是实现高等教育高质量发展的“先行工程”，引导高校办学从外延式发展迈向内涵式建设，但在资源约束条件下，相较于教育经费投入不足，更为关键的问题是每花出一块钱所获得的收益[7]102，部分国内学者对此予以关注，并基于特定区域、时期开展经费配置效率的实证分析。根据现有研究结果，在首轮“双一流”建设周期，我国高等教育资源配置效率处于稳步上升阶段[8]，世界一流大学建设高校经费投入效率较高，财政性教育投入产生的技术效率在西部、东部、中部地区呈现出递减趋势[9]。

合理的财政经费配置结构能有效促进高等教育发展，在统筹推进国家层面的“双一流”建设过程中，还应重视省级财政分配的科学性[10]。同时，政府与市场的投入均能促进对高等教育的产出效率，相比之下市场投入的经费配置更有效率[11]。上述研究多采用数据包络分析法等非参数分析法对经费配置效率展开测算，从“经费投入”变量的设定来看，在衡量省际效率参差时多使用该省份的“生均教育经费”，校际间的对比则以学校整体办学收入为主，现有成果中尚未见聚焦于“双一流”建设专项财政经费效率配置的探讨。

其次，针对经费使用绩效。世界银行曾指出，中国高等教育的主要问题不在于教育经费投入的规模，而在于其使用效果[12]。“双一流”建设财政教育投入的专项属性对其使用效率造成一定影响：一方面，在“211工程”和“985工程”出现“绩效激励递减”现象乃至产生负面作用时，“双一流”建设政策的出台、财政经费支持有效提升了绩效，产生了专项之间的“叠加效应”[13]；另一方面，当前地方财政专项配套政策普遍存在不完善、经费使用范围不明确的情况，导致教育经费支出低效[14]，“穿衣戴帽”的“双一流”建设专项资金的下达，限制了学校对于经费使用的自由度[15]，地方高水平大学在建设“一流学科”过程中，经费投入往往面临着效率与公平、优势与一般、局部与整体间的决策困境[16]。

最后，学界较多关注“双一流”建设进程中高等教育经费“投入-产出”的效率，以及建设经费的使用效应，较少将研究的注意力聚焦于专项经费的整体绩效，以及绩效提升的动力和路径。近二十年来，逻辑模型越来越多地运用到财政经费绩效管理的实践中，它通过流程图表的形式解释了特定项目从“行为”到“结果”的全过程，主要包含投入、活动、产出、成果、影响五个关键环节，旨在通过系列可控活动来解释现象发生的原因[17]。基于逻辑模型视角，有利于从整体层面剖析探讨当前“双一流”建设财政教育支出绩效表现及其提升的动力因素：一是阐释了影响绩效的因果链。支出绩效的生成历经投入(政府投入、高校收入)、活动(政府监管、高校建设与支出)、结果(高校产出、政府绩效评价)等多环节，涉及各级政府、相关部门、建设高校等多主体，受到政府政策、财政水平、监管机制、评价体系等多方面综合影响，蕴含着多维动力，也是提升绩效的有力抓手。二是揭示了政府与建设高校的互动关系。政府通过对“双一流”建设高校加大财政投入支持以驱动其优先发展，从而实现“双一流”建设的战略目标，投入的规模、结构充分体现政府对“双一流”建设应然状态的理解和资源配置的思路，建设高校作为任务目标的具体执行者、责任主体，对政府表现出强烈的资源依赖性。

三、“双一流”建设财政教育支出绩效现状

我国高等教育实施以省为主、央地两级管理体制。“双一流”建设可视为由中央及地方政府发起的以建设一流大学和一流学科为目的的政策性项目，中央高校“双一流”建设资金以中央财政投入为主，其中“中央高校建设世界一流大学(学科)和特色发展引导专项资金”是中央财政对中央高校预算拨款项目之一；地方高校以地方财政为主，中央转移地方“双一流”建设专项经费旨在发挥引导作用，仅覆盖入选国家“双一流”建设名单的高校。从绩效生成逻辑来看，“双一流”建设财政教育支出绩效是财政投入经过系列建设活动后形成的产出、成果及影响，体现为特定周期内的建设成果、效益产出，其内置了一种审视的理念，即对“为什么没花好”和“怎么花更好”的追问。从具体表现形式来看，绩效是运用财政绩效评价的理念和方法对“双一流”建设财政教育支出评价后的结果。教育财政支出涵盖配置、监管、使用等多个环节，在同一链条节点上涉及多个主体。借鉴结构主义方法论，有学者构建了基于宏观、中观、微观三维视角的教育经费整体绩效评价体系，区分决策绩效、监管绩效和使用绩效，分别指向中央政府、主管部门以及资金使用单位[18]，这一体系综合考虑了主体、目标、经费流动过程的内在逻辑性和绩效联动性，为本文评价“双一流”建设财政资金绩效提供了较为科学、全面的观测视角。

宏观层面上，中央政府对“双一流”建设财政资金的决策行为集中在“收入-分配”环节，财政经费总体投入力度较大，但在“央地”“区域”间的保障水平差距明显，各级财政协同合力不足，不利于建设任务在全国层面的统筹推进。中央财政将“双一流”建设作为高等教育投入的重点，2016—2021年共安排经费千亿余元，其中地方高校所获财政经费占比5%。在中央财政的引导下，首轮建设期内地方财政共投入800亿元，但各地差距较大：河北省每年投入5亿元连续5年支持4所大学12个学科的建设，山东省首个周期投入50亿元支持20所高校57个学科建设，北京市则投入百亿余元建设北京高校一流专业及高精尖学科等项目。另外，当前我国尚未建成持续且稳定的高等教育经费多元筹资机制，教育经费投入中，财政与民间投入大体为“八二比例”，西方国家非财政性教育经费的投入占比则已达30%～40%。由于社会资本投入有限，相较于“双一流”建设的巨额资金需求，当前财政投入总规模明显不足，仍需进一步扩大经费规模的内生动力。

中观层面上，“双一流”建设财政资金主要由财政部门监督和教育部门管理，其监管绩效表现有赖于监管体系的完善程度及其有效运行。总体而言，我国教育财政资金的监管职责较为明确，规章制度相对系统全面，能有效保障“双一流”建设财政资金使用的规范性、安全性，但在财务与业务、多元主体间相互联动的监管格局尚未健全，当前的过程管理体系未能有效发挥“以管促建”的作用。在制度管理方面，凸显绩效导向，夯实了“双一流”建设的动态调整机制，但在顶层设计上缺乏统领性的资金管理办法，在财政资源配置的统筹力度较小，部分地方管理办法则以原则性为主、指导性不足。财政部、教育部于2017年联合印发《中央高校建设世界一流大学(学科)和特色发展引导专项资金管理办法》，并在2022年进行修订，管理办法面向中央高校，明确了“引导专项”的分配方式、支出范围、使用导向，强调了资金的全过程绩效管理；在地方层面，截至目前已有半数省份出台了本级“双一流”建设专项资金管理办法，各地在首轮期间主要以“项目法”分配、“负面清单”管理为主，多地专项管理办法对“绩效管理”列专章阐述部署。从具体的监管方式来看，当前政府部门对“双一流”建设资金的监管方式主要有审计、财务评价、专项检查与巡视、专家周期评估等，综合表现为内部控制，流程化和形式化较为明显，刚性有余、服务不足，存在“多头部门监管、考核标准不一、学校反复整改” 等问题，且因缺乏全过程的管理信息系统，监管信息互通不足、绩效信息应用不够。外部监管力量薄弱，公众参与度不高，现有第三方组织或智库的参与也多是受政府委托，主要以“评价专家”的形式参与。

微观层面上，经费监督评价主要聚焦于资金的使用环节，重点关注经费使用效果，支出合理、合规、合法性。首轮“双一流”建设财政资金支持引导了一批高校和学科的综合发展水平持续提升，但存在“不均衡不充分”等问题，部分使用单位的管理方式相对粗放，使用绩效有待进一步提升。从发展势头来说，区域间高校的差距依然较大，以科研成果转化为例，东部地区高校2020年的校均专利收入、校均技术转让收入为中西部地区高校的三至四倍[19]。针对经费支出合理性，使用单位对经费支出分配、管理及执行的合理性论证较为随意，支出结构与实际需求匹配度不高，并存在“重立项，轻管理”等现象。从建设高校内部的经费配置决策论证来看，绩效目标设定较为笼统、导向性不强，多笔资金同时支持同一绩效目标的并不鲜见，经费配置的论证流于形式。从经费使用管理和执行来看，迫于经费回收及预算打折的压力，建设高校对经费的执行进度尤其关注，导致经费支出不规范，变通使用、违规支出时有发生。如部分高校存在通过虚开发票骗取科研经费的现象，个别地方高校为快速提高专任教师博士比例，甚至不惜花费巨资送教师攻读“门槛低、周期短”的国外高校博士学位。

应该说，“双一流”首轮建设取得了阶段性成效，这些成就与强化财政教育投入力度、注重资金支出绩效管理密切相关。与此同时，支出绩效存在问题也是不争的事实，背后的成因复杂，既受财政教育投入体制机制影响，也与人民对高质量均衡供给的高等教育资源的高期待落差关联。解决问题和化解矛盾的方法多样，但关键在于提升支出绩效，铸就绩效提升的动力机制。因为作为一个持续性过程，财政教育支出绩效提升需要不断向上的内在动力。

四、“双一流”建设财政教育支出绩效提升的动力源泉

作为一项系统工程，“双一流”建设财政教育支出绩效提升受制于内外诸多因素影响，工作复杂、任务艰巨，但绩效改善为大势所趋。全面总结分析绩效提升的驱动因素和牵引因素，有利于找准优化路径的关键点和突破口。矛盾是事物发展的动力源泉。一方面，“大国办大教育”的财政压力、绩效管理不彰的现实境况以及结构性矛盾形成驱动力，倒逼及强化“双一流”建设财政教育支出绩效持续提升；另一方面，教育评价的治理主义价值取向、全面实施预算绩效管理、实现教育治理体系和治理能力现代化的发展需求形成牵引力，为支出绩效的提升提供支撑。换言之，“双一流”建设财政资金绩效提升源于现实驱动与发展牵引(见图1)。

图 1 “双一流”建设财政教育支出绩效提升动力源泉

(一)现实压力倒逼绩效提升

1.财政压力：“大国办大教育”的基本国情

高质量推进“双一流”建设步伐，推动中国高等教育从“平原上插旗杆”变为“高原上立高峰”，需要超常规的经费投入。全面推进“双一流”建设面临着“历史欠账”多、国际竞争压力大等基本情况，发展需求的不断增大与经费投入增速下行形成双重张力，因此，提升“双一流”建设财政教育支出绩效刻不容缓。从历史来看，长期以来经费资源短缺是困扰我国高等教育发展的难题。1995年，我国高等教育财政教育经费占GDP比例仅为0.48%，2012年以后稳定在4%左右，但仍与发达国家有差距。同时，21世纪以来，多国政府启动并重点投入以打造世界顶尖高校为目标的建设计划，如德国政府在2005—2017年共投入46亿欧元建设“卓越大学”，日本于2014年起实施为期10年的“顶尖全球大学”资助项目，入选的A类大学每年可获财政资助5亿日元，B类大学根据招生规模每年可获得财政资助2亿～3亿日元[20]21-27。近年来，我国进入“减速换挡”的经济新常态，实施以“提质增效”为目标的积极财政政策，教育财政基于“优结构、提质量、增效益”的思路，通过不断优化资金配置效率，进一步降低资金的使用成本，提高教育经费的使用效益。2018年，国务院办公厅印发《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》，对财政性教育经费的投入提出一个“不低于”、两个“只增不减”的要求。但即使如此，“大国办大教育”的基本国情和“大国办强教育”的发展目标所内含的高要求、高标准与当前稀缺的财政教育资金不匹配，也从另一个侧面说明“双一流”建设的根本出路在于优化教育财政支出结构、提高经费使用效益，并通过多元筹资，建立健全高等教育成本分担机制。

2.绩效损耗：教育经费绩效管理欠佳

“双一流”建设致力于打破身份壁垒，以绩效为牵引，通过大量财政资金的倾斜支持以及动态调整机制，不断激发高校的发展活力，打造我国高等教育的“第一方阵”，这体现为“一流”的财政绩效产出，有赖于完善的绩效管理机制。当前“双一流”建设财政教育支出的绩效管理存在“多重发力、成效不佳”的三重困境：一是“重过程，轻结果”。绩效评价的层次性与精准性不足，对前期目标规划、政策制定、分配结构，中期经费投入、绩效监测，以及后期产出效果、公众满意、持续发展等环节的动态调整不足，缺乏全过程、全方位、全覆盖的诊断机制，忽视绩效评价的纠偏、调适和优化等功能，导致财政支出绩效的宏观损耗。二是“重问责，轻管理”。建设高校预算绩效管理缺少多元共治的财政管理体制，主体错位、权责模糊、效率低下，预算管理与绩效评价脱嵌、教育预算经费管理模式单一、“双一流”建设项目预算信息公开度较低，政府教育财权事权关系模糊、教育财政绩效管理理念淡薄，存在“大参与小协同、重预算轻管理、强问责弱监督”等弊端。三是“重表面，轻内涵”。在各类排名、评估的刺激下，当前“双一流”建设绩效评价大部分聚焦于科研水平、师资队伍、人才质量以及ESI排名等量化指标效率，高校倾向于追求“短平快”的科研产出，重视表面量化成果忽视质性内涵产出，财政资金配置服务于短期目标实现，难能推动“双一流”建设的内涵式发展。如此，教育经费绩效管理不彰直接导致绩效扭曲、流失和耗散。

3.结构失衡：结构性矛盾累积巨大动能

“重点突破、分步发展、全面一流”是实现我国“双一流”建设目标的预设逻辑，但在政策起步初期，其内置的“不均衡发展”理念容易导致资源配置与发展动力的失衡[3]。作为高等教育财政经费的重要部分，“双一流”建设财政资金来源存在“地方多中央少”、获得财政资金高校则存在“中央多地方少”的结构性矛盾，其背后蕴藏着央地政府之间教育事权与支出责任失衡、评价标准与学科基础及目标定位失衡等问题。在财政分权体制下，地方政府肩负着筹集所在区域高校“双一流”建设财政经费的主要任务，教育投入水平受制于当地的经济发展和财政收入水平，财力充足的地方政府倾向于提高财政教育经费的投入规模，积极参与“双一流”建设竞技，财政压力大的地方政府则相反[21]，“东多西少”的现象应运而生。地区间经费投入的不平衡直接导致不同地区学生获得优质教育资源的不平衡，从教师的学历水平来看，2020年全国普通高校具有研究生学历的专任教师占比为65.17%，东部地区高于平均数4.8%，中部地区和西部地区分别低于平均数4.86%、3.57%，区域投入不平衡直接影响各地“双一流”建设高校的发展动力和机会。从新一轮的“双一流”建设高校名单来看，东部地区和中部地区分别新增5所高校，东部地区优势明显，入选的“双一流”建设高校的数量占总数的63%，中西部高校总计入选仅55所，占比37%[19]。另外，获得财政资金投入的规模在一定程度上反映高校“双一流”建设的成效，从首轮被公开警示(含撤销)的16个学科来看，其中10个学科为高校自定学科，学科建设基础相对偏弱，所在高校基本处于财政缺口较大的中西部区域。换一个角度，这种结构性矛盾隐含着后发优势和短板效应，也累积了动能，成为驱动“双一流”建设财政教育支出绩效提升的强大动力。

(二)多维牵引驱动绩效提升

1.价值牵引：教育评价转向治理主义价值取向

教育评价衡量“双一流”建设成效，是财政教育经费配置的指挥棒。以治理理论为指南，教育评价的价值取向转向了以问题为导向、以质量为中心、以利益协商为基础的治理主义。教育评价立足于现实问题，重在结果的运用，并从评价导向和社会期望两个方面对“双一流”建设发挥作用，牵引财政教育支出绩效提升。具体而言，一是强化产出的“一流性”。2020年3月，国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》，全面推动高教领域深化改革“破五唯”，指出“双一流”建设成效评价要突出培养一流人才、产出一流成果、主动服务国家需求，引导高校争创世界一流。二是要求回应社会期望，兼顾利益相关者的诉求。“双一流”建设在于助力一批国内高校竞争世界“一流”，强调高质量内涵式发展，这也决定了经费的配置逻辑以及绩效提升从“公平与效率”转向“公平与质量”。“效率”通常基于管理者的视角，是对经费投入与产出比的直观评价。“质量”是需求的固有特性，侧重于教育服务使用者对服务内容的直观感受，强调获得感和满意度，这就要求“双一流”建设财政资金的投向体现人民至上理念，通过对部分高水平高校的重点支持，带动高等教育整体公平和有质量地发展。

2.制度牵引：全面实施预算绩效管理的内在要求

全面实施预算绩效管理为绩效提升提供了强大的制度保障及牵引力。《关于全面实施预算绩效管理的意见》明确要求“加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”，教育供给是最大的民生工程，高等教育经费是全面预算绩效管理的重要内容。长期以来，我国各级政府之间在教育领域的财政事权模糊地带较多，教育经费预算支出责任分散，地方政府作为经费投入的主要方，在经费使用方面展现出较强的地方偏好性，预算分配与绩效目标未形成有机联动，经费资源统筹难度较大，经费使用的规范性、决策的合理性难以追溯。以绩效导向的预算管理制度，要求教育经费使用的各主体强化“花钱问效、无效问责”的意识，回应公众对教育的需求，杜绝“重复建设”“资金沉积”，谋“事”以谋钱，依“事”以评效，将经费投放到教育事业发展的短板和弱项上，并以此为契机寻找教育发展的增长点和发力点，提高教育经费配置的科学性。2021年，教育部等三部委联合印发《“双一流”建设成效评价办法(试行)》，要求全面构建多元、多维、多主体、多样化的教育绩效评价体系，同年12月，习近平总书记签署《关于深入推进世界一流大学和一流学科建设的若干意见》，强调以绩效为导向优化教育管理评价机制，全面适应“双一流”财政绩效目标的提升。

3.目标牵引：助力国家发展战略及实现教育现代化

一流大学建设旨在强化国家现实和潜在的竞争力，助力国家发展战略实现及教育现代化。“十四五”规划提出要在未来五年和更长时期建设高质量教育体系，在2035年总体实现教育现代化，迈入教育强国行列，为保障总体教育发展目标的实现，《中国教育现代化2035》明确了要完善教育现代化投入支撑体制，对教育经费投入的增长稳定性、多渠道筹资、使用结构优化作了部署要求。但从现实条件和社会需求来看，实现我国教育发展目标任务艰巨，任重道远。经费投入增长固然重要，而结构优化更为现实。从逻辑上分析，过程服务于结果，结构优化过程即是绩效提升的过程，换言之，服务于国家战略需求，达成“双一流”建设的各项目标，客观上要求全面提升财政教育支出绩效。一方面，目标管理是绩效管理的基础，目标铸造动能，基于目标牵引形塑“双一流”建设的标杆导向，也为检验财政资金绩效提供度量体系；另一方面，没有明确的目标难有持续的动力。“双一流”建设并非一蹴而就，财政教育投入是一个持续过程，目标约束既是财政支出绩效的重要内涵，又是确保经费投入充足、经费结构有效的衡量标准和尺度。

五、“双一流”建设财政教育支出绩效提升的实现路径

针对当前“双一流”建设存在的主要问题及多重结构性矛盾，从动力驱动的视域探讨绩效提升的路径。我们以为应立足于财政资金决策、管理及使用三个层次一并发力，基于“大国办大教育”的现实背景，将经费绩效管理不彰、结构性矛盾突出转化为驱动力，立足于治理主义价值取向，将全面预算绩效管理以及实现教育现代化的目标任务转化为发展牵引力，加强“双一流”建设财政资源的统筹协调，健全支出绩效评价体系和机制，拓展评价结果应用范围，运用数字化技术创新优化绩效管理机制，增强高校对资金的整体统筹的自主性，全面提高建设高校师生及社会公众对高等教育的满意度。

第一，强化战略引领，加强“双一流”建设财政资源的统筹协调性。经费资源作为高等教育发展的核心资源，加大投入规模能有效促进高等教育发展水平提高。我国高等教育业已进入普及化阶段，建设世界一流大学、一流学科是国家的重大战略部署，也是回应人民对享受高质量教育资源的期盼。从投入主体来看，要充分调动各级财政投入的积极性，进一步明确中央、地方两级政府在不同隶属关系、不同类别高校的财政事权。服务于国家战略，不断提高地方政府的政治站位，立足“特色+优势+水平”的建设目标，将财政资金投入到本区域高等教育的“高峰”“高原”建设中。从均衡配置来看，要充分发挥中央财政的公共性、引导性，针对经济欠发达区域，锚定薄弱环节，持续加大中央财政资金转移支付力度，提高地方高校“双一流”建设专项资金的规模，同时扩大对学生资助的补助规模，对首轮建设成效明显的高校予以奖励。

第二，拓展支持渠道，持续激发“双一流”建设多元主体投资动力。财政经费投入规模不足，增长乏力，社会投入积极性不高是制约推进“双一流”建设高质量发展的主要因素。一方面，政府应承担起引导、鼓励优质社会资本投资高等教育的责任，通过创新制度机制、出台优惠政策等方式强化对社会参与的吸引力，如以“双一流”建设高校为试点，使用“PPP”模式带动企业参与高校“双一流”建设。另一方面，建设高校要主动落实筹资建设的主体责任，积极探索、创新与政府、企业及优质民间资本多方筹资模式。提高对国家、地方政府的重大战略需求的服务水平，积极对接区域主导产业发展面临的“卡脖子”问题，提供关键技术支撑，通过产学研深度合作，吸引更多财政资金、社会资本参与重大项目共研、重点实验室共建等方面。同时，高校应注重社会声誉和校友满意度的提升，进一步挖掘社会捐赠空间，通过基金会、理事会运作等方式，提高捐赠资金的使用效率，拓展收益空间。

第三，加强监督问效，建立健全“双一流”建设财政资金的绩效评价体系。进一步优化财政资金监管分配机制，充分发挥财政经费资源在调动高校积极性上的引导作用，研究制定面向中央财政、地方财政支持的“双一流”建设项目资金管理办法。一是优化财政资金绩效评价结构。针对财政投入、执行、监督、产出等环节，展开“量化-价值”绩效目标检验，明确建设经费来源结构，界定高校教育绩效评价主体，构建多级参与绩效评价机制，运行教育绩效三级评价模式。二是强化财政资金的预算绩效管理，坚持服务国家发展战略的绩效导向，明确拔尖创新人才培养的优先发展目标，在经费的预算、配置、支出、评价、反馈等方面形成闭环管理模式，加大对资金预算公开的细化程度和透明度，切实加强绩效评价结果对预算安排的影响力，做到“花钱必问效”。三是建立健全财政资金的问责机制，定期开展财政资金执行进度、招标采购、项目建设等方面的监督检查，加强内部审计以及绩效自评，营造高效廉洁的资金使用环境，落实“无效必问责”。四是提升第三方绩效评价公信力。建立第三方评价信任机制、监督反馈机制、评估诊断机制等，运行“监测—改进—评价”的“三位一体”高校绩效测评体系，吸纳专家队伍、高校师生等多元群体参与绩效评价。

第四，创新技术模式，推动“双一流”建设财政数字化治理。将绩效目标导向内嵌于数字财政的建设中，系统规划数字财政应用于“双一流”建设领域的实施路径，促进财政数字化与教育发展的有机融合，创新教育经费管理模式。以“双一流”建设高校为试点，打造财政一体化平台建设，推动核心业务的集成处理、财政数据的交换使用，提高教育经费管理效率。一方面，通过实现财政预算、国库收支、招标采购等主要信息系统的互联互通，构建财政一体化平台，最大程度减少财政资金信息的不对称，推动财政资金支出的公平和效率，进一步防止资金拨付过程中发生挪用等现象，提高教育经费供给的准确性和及时性。另一方面，在“双一流”建设财政资金供给、监管以及使用单位之间建立起高校财政数据互通机制，建立全方位、全过程的数据交换、治理体系，建立健全标准化的财政业务流程与制度规范，最大限度保障财政数据的标准化和可用性。

第五，夯实建设责任，引导高校围绕内涵式发展目标统筹配置资金。一方面，充分保障高校的办学自主权，切实发挥财政资金的提质增效作用。一流学科是推动“双一流”建设的关键抓手，处于不同门类、属性、发展阶段的学科对资金投向有着不同的需求，由此，应改变预算分配中“千科一面”情况，扩大高校对资金整体统筹的自主性，调整资助方向，既能用于设备采购、平台搭建等硬件建设，又可满足人文社会科学学科需求。同时，进一步对财政资金的使用要求“松绑”，激发基层活力。另一方面，聚焦高质量发展，强化顶层设计。瞄准“目标流”，运行“资金流”，保持战略定力，统筹规划“双一流”建设的长短期目标，强化年度绩效目标管理，加快推进建设项目库，提高财政资金使用的计划性和效率性。适应“有组织的科研”等组织新模式，积极推动促进多学科交叉融合项目的实施，构建“学科、学院、学校”三个层面的仪器共建共享机制，提高资金使用的效率。