幸福河湖建设现状分析与思考

徐 伟，朱 锐，邓 雄，2

（1.水利部河湖保护中心，100038，北京；2.重庆市河道事务中心，401147，重庆）

2019 年9 月18 日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上发出“让黄河成为造福人民的幸福河”伟大号召。以此为标志，把每一条河流都打造成造福人民的“幸福河”，成为新时代河湖长制和河湖管理保护工作的目标指引与遵循，各地幸福河湖建设的理论研究和实践探索也由此启动。为进一步强化“幸福河湖”顶层设计，实现河湖长制“有名有责”“有能有效”，从国家层面、流域层面和地方层面系统梳理幸福河湖建设推进情况，总结各地在推进幸福河湖建设中的典型经验，分析了存在的问题，并提出了有关建议。

一、总体情况

1.国家层面

2022 年，水利部办公厅印发《关于开展幸福河湖建设的通知》，在全国遴选6 条河流、1 个湖泊，以“防洪保安全、优质水资源、健康水生态、宜居水环境、先进水文化”为目标，实施幸福河湖项目建设，既有山区型河流，又有平原河网区河流；既有城区段河湖，又有流经城市和农村地区的河流，各具特色和典型代表性，对探索在不同类型河湖开展幸福河湖建设具有积极意义，目前7条河湖已基本完成建设任务。2023年，经省级推荐，水利部组织专家评审、部务会审议，选择12条河流、3个湖泊开展第二批幸福河湖试点建设，进一步扩大了国家层面幸福河湖建设项目实施范围。此外，水利部河长办印发了《幸福河湖建设成效评估工作方案（试行）》，从安澜、生态、宜居、智慧、文化、发展、公众满意等7个方面构建了幸福河湖建设成效评估指标体系。

2.流域层面

2021—2023 年，水利部淮河水利委员会与河南、湖北、安徽、江苏、山东等五省河长办沟通协商，连续3年共同选定70个基础条件好、具有典型性的河湖开展淮河流域幸福河湖建设，进一步深化了对幸福河湖的认识，突出重点河段（湖片）、整条河（湖）、流域委直管河湖3种建设类型，深入探索、优化幸福河湖建设方式及内容。2022 年7 月，长江流域省级河湖长第一次联席会议发布了“携手共建幸福长江”倡议书。2022年9月，珠江流域省级河湖长联席会议要求，以机制创新为切入点，深入推进河湖长制3.0版本，以造福人民为出发点，加快建设幸福河湖。2022年12月，海河流域省级河湖长联席会议要求坚持以人民为中心的发展思想，共同守护幸福安全河湖。2023年8月，太湖流域片省级河湖长联席会议提出进一步加大幸福河湖建设力度，加快构建河湖保护治理新格局。2023年9月，松花江、辽河流域省级河湖长联席会议审议通过《松辽流域“十四五”幸福河湖建设工作方案》，要求系统治理、综合施策，携手共建流域区域幸福河湖。

3.地方层面

除国家层面和流域层面外，全国已有20 多个省份正在探索开展幸福河湖建设工作，其中江苏已建成省级幸福河湖315 个，山东已建成省级美丽幸福河湖490 个，广西已建成美丽幸福河湖139 个，甘肃已建成省级美丽幸福河湖河段45 个，海南已建成127 个幸福河湖。目前，从调研情况看，各省市对幸福河湖的理解和推进差别很大，推进理念也大有不同。

二、典型做法

1.高位推动，系统谋划幸福河湖建设顶层设计

河北、辽宁、江苏、江西、山东、河南、广西、重庆、甘肃等地以省级总河长签发方式发布了关于建设幸福河湖的总河长令。安徽将省级幸福河湖建设写入了省政府常务会议审议通过的《安徽省水利发展“十四五”规划》。黑龙江印发建设幸福河湖的指导意见；江苏、安徽、广西、海南等省级河长办还印发了幸福河湖建设的具体指导意见或实施方案大纲。浙江省级总河长会议审议通过《浙江省全域建设幸福河湖行动计划（2023—2027年）》，部署全域幸福河湖建设工作。此外，山东威海市，河南平顶山市，及安徽固镇县、巢湖市、广德市等地也在探索推动市县乡镇全域开展幸福河湖建设。

2.因地制宜，出台幸福河湖建设评价标准规范

省级层面，河北、江苏、安徽、山东、湖南、广西、海南、甘肃、新疆等省级河长办已经颁布幸福河湖评价办法或验收指南。福建以省级地方标准形式出台了《幸福河湖评价导则》；江苏明确了幸福河湖建设评价部分指标可直接采用已有的河湖健康评价成果，实现了评价标准与参数的统一。市县层面，四川成都市，江苏南京市、常州市、泰州市，浙江杭州市、湖州市南浔区等地均发布了幸福河湖评价方法或地方标准规范，江苏南京市、浙江湖州市南浔区等地还发布了幸福河湖建设规范或技术指南。此外，南京大学宜兴环保研究院联合江苏泗洪县水利局等单位编制了团体标准《幸福河湖建设与管理规范》。

3.数字赋能，不断提升幸福河湖智慧水平

江苏、云南等省构建幸福（美丽）河湖管理子系统，并与河长制微信小程序对接，扩充小程序功能应用，向社会公众展示幸福河湖建设成果，让公众对附近的幸福河湖进行打分反馈，提升幸福河湖公众满意度。江苏、安徽、福建、广东等省选择信息化条件较好的河湖开展数字幸福河湖系统建设。充分应用物联网、大数据、人工智能、数字孪生、三维建模等技术，结合利用其他部门数字流域、数字孪生河湖等数字化建设成果，探索对幸福河湖建设成果进行全场景数字化映射。

4.探索创新，扩大幸福河湖建设管护投入

福建组建全国首个幸福河湖促进会，广泛动员社会各方面力量参与幸福河湖建设；江苏省水利厅会同合作金融机构设立了千亿规模的幸福河湖建设基金，为本行政区域内幸福河湖建设提供资金支持；江西通过多元融资，筹措440亿元建设幸福河湖；广东通过用好用活省级涉农资金统筹融合政策，积极申报地方政府专项债券，用于幸福河湖项目建设。湖南、贵州、陕西等省通过统筹涉及河湖管理保护、污染防治、生态修复、环境治理、乡村振兴、人居环境整治等资金，加大行业资金整合力度，结合水利风景区、中小河流治理、农村水系整治、水美乡村等项目加快幸福河湖建设；江苏、安徽、湖南、云南、贵州等省还通过资金奖补，支持各地省级幸福河湖建设，其中云南将省内市州分为河湖资源富集区和非富集区进行分类奖补支持。

三、存在问题

1.政策引领还需加强

目前，全国各地均在幸福河湖理念引领下探索建设示范河湖、美丽河湖或幸福河湖，但对什么是幸福河湖和怎样建设幸福河湖的认识差别很大，导致各地建设成效千差万别，特别是部分幸福河湖建设过程中出现了一些未经审批的涉河建设项目和活动，还需从全国层面进一步规范。

2.与河湖健康评价衔接不够

河湖健康评价是河湖长制和河湖管理工作的重要抓手。根据前期调研发现，部分已经被地方评为幸福河湖的河湖依然存在水灾害、水污染事件，甚至连基本的河湖健康水平都未达到，如何将幸福河湖建设与河湖健康评价工作有效衔接还有待进一步加强。

3.部分地区河湖系统治理理念不强

目前，很多地方因地制宜出台了幸福河湖评价标准或办法，但出台幸福河湖建设技术规范的地方还不多。此外，受技术、人员力量等限制，各地幸福河湖建设仍多以工程手段开展河湖治理，侧重点仍多为防洪安全达标和水环境治理，河湖系统治理理念不强，对河湖管护能力、助力流域区域发展的重视程度不高。

4.部分地区幸福河湖建设经费不足

幸福河湖建设是为人民群众谋福利的公益事业，多数省份已在河道治理、河湖健康评价、河湖日常管护等方面投入了大量资金，但仍有部分地区因财政困难导致幸福河湖建设工作未有效开展，财政资金引导社会资本投入的杠杆作用未充分发挥。

四、有关建议

1.出台幸福河湖建设实施指南

建议尽快出台国家层面可操作性的幸福河湖建设实施指南或指导意见，以便各地区能够结合自身实际情况，深入推进幸福河湖建设等工作。国家层面的幸福河湖建设实施指南或指导意见应明确以下内容：一是要科学界定幸福河湖内涵，从理念上明确什么是幸福河湖，着重突出安澜、生态、宜居、智慧、文化、发展、公众满意等7个层面。二是要合理制定幸福河湖建设阶段性目标。建议“十四五”期间即到2025 年，国家层面可以具体河段湖泊为目标，侧重打造幸福河湖的样板典范；2026年开始，借鉴国家创新型示范县、水土保持示范县等创建模式，以县域为单位，分批次创建国家幸福河湖示范县。三是要制定幸福河湖建设正负面清单，加强幸福河湖建设内容的合规性审查，严防涉河违规建设项目。

2.优化幸福河湖建设推进模式

我国河湖众多，由于自然禀赋差异和经济社会发展模式不同，河湖本底差异大。建议将幸福河湖建设与河湖健康评价结果相结合，分类推进幸福河湖建设工作。其中，对于河湖健康评价结果为一类（健康状态为非常健康）和二类（健康状态为健康）的河湖，可直接推荐开展幸福河湖评价；对于河湖健康评价结果为三类（健康状态为亚健康）的河湖，可申报幸福河湖建设项目，通过达标创建的方式建设幸福河湖；对于河湖健康评价结果为四类（健康状态为不健康）或五类（健康状态为劣态）的河湖，既不可直接推荐开展幸福河湖评价，也不得申报幸福河湖建设项目，可根据河湖健康评价结果，通过“一河（湖）一策”方案滚动编制与实施提升河湖健康水平，进而再开展幸福河湖建设工作。

3.完善幸福河湖建设评价标准

建议结合各地河湖实际，从国家层面出台幸福河湖建设技术规范和评价标准，进而有效指导地方幸福河湖建设工作。幸福河湖建设技术规范方面，应围绕安澜、生态、宜居、智慧、文化、发展等方面，明确水系水道、堤防与护岸、生态流量、水土保持、水污染防治、水资源节约利用、河湖管理信息化平台建设、遗产本体保护等保障或建设技术要求。幸福河湖评价标准方面，建议采用约束性指标、通用指标和差异化指标相结合的评价方式，其中约束性指标为幸福河湖评价的资格条件，即所有幸福河湖必须要满足的底线指标，有一项不符合即不能认定为幸福河湖，通用指标和差异化指标分别为必选指标和根据河湖本底特点选择的可选指标，经综合得分满足一定分值后即可认定为幸福河湖。同时，还可根据需要将河湖分为不同等级或不同类型的幸福河湖。

4.拓宽幸福河湖建设管护资金渠道

加大幸福河湖建设投入，构建多元化投入机制。建议加大中央引导性资金和各级政府财政投入力度，合理安排年度幸福河湖建设和管护资金；省级通过奖补的方式，对幸福河湖建设给予一定支持。各地要统筹不同渠道项目建设资金，健全落实流域上下游横向生态保护补偿机制，用好政策性银行和部分商业银行低息贷款、专项债券等金融信贷政策，创新投融资体制机制，拓宽资金渠道，集中力量开展幸福河湖建设，积极提升河湖管护水平。此外，还应深入挖掘幸福河湖经济价值，扶持“河湖+”“水利+”经济融合发展产业和项目，将生态资源优势转化为经济优势，实现河湖保护可持续发展。

五、结 语

建设幸福河湖是当前及今后很长一段时间强化河湖长制和做好河湖管理保护工作的着力点。本文对当前幸福河湖建设推进情况进行了研究，总结了典型经验，并从政策引领、健康评价、建设评价标准、经费保障等方面分析了推进中存在的问题，提出了出台幸福河湖建设实施指南、优化幸福河湖推进模式、完善幸福河湖建设评价标准、拓宽幸福河湖建设管护资金渠道等建议，可为进一步强化河湖长制、统筹推进幸福河湖建设提供参考支撑。