基础设施PPP项目投资风险分析与启示

文/郭凯 编辑/王亚亚

近年来，随着越来越多的国家和地区将公私合营模式（Public Private Partnership，下称“PPP”）作为助推经济发展的重要新机制，PPP模式已成为当前海外基础设施投资项目较为主流的项目安排形式，尤其是“一带一路”沿线国家和地区借助PPP模式加快基础设施建设的意愿也更为强烈。2021年11月，习近平总书记出席第三次“一带一路”建设座谈会发表重要讲话时强调，要深化传统基础设施项目合作，推进新型基础设施项目合作。拉美和非洲是共建“一带一路”的重要参与方，由于拉美、非洲等地基础设施建设对融资需求旺盛，PPP模式已在拉美、非洲呈现快速发展势头，但在发展过程中也面临诸多风险与挑战，需积极研判、妥善应对。

PPP模式介绍

PPP是一种项目投融资模式，它强调将政府资源与社会投资相结合，通过私营部门早期介入，与政府部门建立互助互信的长期合作关系的方式，发挥各自优势，从而实现用更高水平的项目建设和运营效率来提供公共物品或服务。

PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指政府部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的资金价值，可理解为一系列项目开展模式的总称。

不同国家、地区和国际组织对PPP的定义有所差别。世界银行将PPP定义为私营部门与政府部门之间订立的一项长期合约，项目将在整个合约期内持续提供服务，私营部门应承担提供服务的相应责任；欧盟委员会将PPP定义为公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务；美国PPP国家委员会将PPP定义为是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求；在我国，PPP是指政府公共部门与私人部门之间签订合约，以合同形式明确彼此的权利与义务，从而共同承担公共服务或公共基础设施建设与营运的一种机制。

目前，PPP模式在发达经济体发展得已较为成熟，但在发展中国家仍处于持续探索的过程中。在拉美地区，越来越多的拉美国家通过制定相关法律制度，将PPP引入基础设施建设领域；在非洲地区，部分非洲国家因外债和贷款额度已达到或接近上限，也逐渐倾向于用PPP模式开展新的基础设施项目。

基础设施PPP项目在拉美、非洲发展现状

2018—2021年全球基础设施PPP项目投资情况 （单位：亿美元）数据来源：世界银行，作者整理

受新冠肺炎疫情影响，2020年海外基础设施PPP项目投资水平下降，2021年有所反弹。根据世界银行历年发布的《全球基础设施PPI（Private Participation in Infrastructure）投资分析报告》显示，2018年全球基础设施PPP项目总投资额为900亿美元，2019年为967亿美元（见附图）。自2020年初以来，受新冠肺炎疫情影响，一些国家政府信用评级下降，基础设施投资风险加大，许多基础设施项目被推迟或取消，基础设施PPP项目投资总额有所下降。2020年，全球基础设施PPP项目总投资额为457亿美元，较2019年减少52%。2021年，基础设施PPP投资出现了复苏迹象，总投资上升至762亿美元。

从细分区域来看，拉美地区基础设施PPP项目投资占比呈上升态势，非洲地区（特指撒哈拉以南非洲地区）投资额保持基本稳定。总体看，2018—2020年，拉美地区基础设施PPP项目投资占全球比重由15.89%逐步提升至30.63%（见附表），2021年略有回落，非洲地区基础设施PPP项目投资额基本维持在60亿美元的水平，约占全球的比重10%。

虽然基础设施PPP项目取得了较快的发展，但其投资风险不容忽视。据世界银行统计，1990—2015年全球发展中国家PPP项目共7035个。其中，有305项被取消，84项未被取消但处于困境之中。从时间来看，项目失败大多发生在其完成融资阶段之后的第5年，主要位于拉美和加勒比地区，失败项目150个，东亚和太平洋地区，失败项目90个，撒哈拉以南非洲地区，失败项目61个。

近年来，我国对拉美、非洲的直接投资总体呈波动增长态势。来自商务部的数据，我国对拉美直接投资从2010年的105亿美元上升至2020年的167亿美元，对非洲直接投资从2010年的21亿美元上升至2020年的42亿美元。从行业看，我国对外直接投资统计公报数据显示，截至2020年末，软件和信息技术服务业、租赁和商业服务业是我国对拉美直接投资占比较高的行业，建筑业和采矿业是我国对非洲直接投资占比较高的行业。由于拉美PPP立法与实践起步较早，我国已在拉美开展了一些基础设施PPP项目，道路、电力等行业均有涉猎。当前PPP在非洲仍处于起步阶段，《中非合作论坛—达喀尔行动计划（2022—2024）》中提出，中非将积极鼓励中国企业以政府和社会资本合作以及三方、多方合作模式在非洲实施互联互通等项目。未来，PPP有望成为我国在拉美、非洲地区基础设施投资的重要模式。

拉美、非洲基础设施PPP项目主要风险

一是政治风险。从国际情况看，地缘政治因素对基础设施PPP项目投资影响较大。从国别情况看，政府更迭、国有化及政府征用、政策或制度重大变化等易引发PPP项目投资不确定性。此外，东道国政府的效率及透明度也会对PPP项目的顺畅推进带来影响。以墨西哥为例，自2018年墨西哥国家复兴运动党新总统洛佩斯执政以来，墨西哥能源政策面临大逆转，能源改革放缓，遭遇搁置的能源项目大量增加，影响了外国投资者的热情。

二是宏观经济风险。一方面，东道国宏观经济的变化，或将带来市场需求和产品/服务价格的波动，影响PPP项目的履约或财务状况；另一方面，受经济环境影响，该国汇率、利率以及通货膨胀率的变化均将影响PPP项目的运营。如外汇能否自由兑换、投资所得与收益能否顺畅汇出、汇率是否保持基本稳定、东道国金融市场开放程度均会对项目成败以及投资收益产生较大影响。例如，在2001年金融危机中，阿根廷为了维持社会稳定，对布宜诺斯艾利斯供水系统的收费费率进行了冻结，要求其不得涨价，但是在比索大幅贬值、通货膨胀率快速上升的情况下，企业各项成本都有所增加，而收入却不能相应上升，不少境外投资者退出投资项目，项目由政府接管。

三是信用风险。PPP项目中的信用风险主要是指政府部门不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务，从而给项目带来直接或间接危害的风险。政府部门对PPP项目的补贴资金，一般均来自政府的财政预算，这也保证了政府部门投资PPP项目的资金可靠性。因此，政府部门的信用在PPP项目中发挥着至关重要的作用。通常来说，一些经济类指标可以前瞻性反映一国政府的信用水平，如通货膨胀率、财政赤字和公共债务水平、国际收支情况以及外债偿付记录等。

2018-2021年拉美、非洲地区基础设施PPP项目投资情况表

四是法律风险。首先，从国家层面看，健全和完善的法律制度会降低PPP项目的投资风险。不过不同的法律体系会给PPP项目投资带来挑战，原因在于法律制度的差异会造成项目投资方对问题的理解与认识的不同。在我国，建设施工项目是政府明确监管的对象，立项、招投标、开工、竣工等环节都处于政府监管之下。而在英美法系的国家，除规划环节外，大多项目并不必须接受政府的审批和监管，这就要求投资方要更加重视项目合同的内容，通过设计合理的条款，选择最佳的投融资工具，保护投资利益。部分发展中国家的PPP法律机制不健全，对投资者保护不足，此时，投资者就要特别关注风险的防范。其次，从项目层面看，PPP项目多方参与者的职责、权利、收益的清晰界定对PPP项目的成功至关重要，PPP项目的具体运营机制与合同条款必须仔细研判。此外，项目实施中的法律风险也需要特别关注。如在招投标程序中出现暗箱操作，争议解决机制不能被有效遵守导致纠纷解决程序冗长，不同政府部门之间的法律政策存在冲突等情况，均会给PPP项目实施带来不确定性，进而影响投资效率。

五是建设风险。境外基础设施PPP项目大多为绿地项目，需关注工程超期、超过概算等建设风险。一方面，项目竣工时间延误导致项目迟迟不能进入到营运阶段，没有产生相应的现金流，项目收益受到影响；另一方面，建设成本超支可能迫使项目追加投资。此外，在项目建设过程中的不可抗力风险、设计风险、工程质量风险、安全事故风险和环境保护等风险均需予以关注。例如，拉美巴西、智利、哥伦比亚等国环境保护的法律法规较为健全、执行严格，在项目运作时提交政府审批的预可行性研究报告和可行性研究报告，都需要包括环境评估报告，项目开工许可需要多环节评估，项目建设时需要对时间期限和工程成本做出合理的估算。

拉美、非洲基础设施PPP项目投资建议

拉美、非洲基础设施PPP项目参与方多，投资期限长，投资金额大，多数项目为绿地项目，这对投资者的项目建设、运营与风险管理能力均提出了较高要求。中企投资前，需积极研判，谨慎选择优质项目；投资后，需加强项目管理，主动防范各类风险。

一是深入分析东道国的经营环境。参与海外基础设施PPP项目投资，项目所在国的政治稳定是前提条件之一。投资者要对东道国的政治制度、意识形态、经济发展水平、宗教文化等情况进行全方位的了解，可借助第三方力量，认真评估投资该国的风险，尤其要关注经济较不发达地区的政府更迭与违约风险，可选取政治稳定、政府信用较高的海外项目；避免参与地缘政治矛盾焦点国家的PPP项目；要深入分析东道国政府在基础设施PPP项目中的权利、义务，分析其履约能力与意愿，可行的情况下购买投资保险，制定风险预案。同时，加强与当地政府部门的沟通，密切关注东道国政治经济发展局势，及时了解政府部门的利益关切和对所投项目的态度。

二是加强对东道国宏观经济的分析研判。前瞻性研判东道国宏观经济走势、行业发展、产业链供应链变化，深入进行项目可行性分析；预测东道国汇率、利率变化，进行压力测试，评估不利情况下项目收益；及时了解东道国外汇管制情况，确保投资收益的顺利汇出，并对不利变化提前制定应对举措。

三是深入了解、持续追踪东道国法律法规及投资政策走势。深入研究东道国PPP立法与执行情况，了解其是否存在PPP机制出现较大不利变动的情况。仔细研究具体项目机制、合同条款，厘清基础设施PPP项目参与者之间的职责、权利、收益关系，对于不合理的条款设计或不可承受的风险应在投资前与相关方进行商谈，确定合理的解决方案并写进项目合作条文；遵守东道国法律法规与ESG方面的规定，降低投资风险，提高投资效率。此外，面对跨越多个国家的基础设施PPP项目，投资者应关注不同国家的PPP立法政策协调问题。

四是建立合理的风险分担机制，及时分析项目进展。重视建设期合同管理，通过相应的合同条款将项目超支超概、竣工延误等风险尽量由项目建设方施工方承担，有利于基础设施PPP项目投资方控制并降低风险；采取现代监管手段，对项目进展进行实时分析，发现问题及时提醒及时解决，以实现项目建设期风险的有效防控和建设效率的提升。

五是加强国际合作，形成利益共同体。基础设施PPP项目涉及面较广，利益关系复杂，选择优质合作伙伴，与各方利益紧密结合，形成利益共同体，有利于进一步防范和化解投资风险。具体来看，投资者可加强与多边国际金融机构、在国际上享有较高知名度且熟悉当地政策的国际投资机构合作。此外，若PPP项目引进管理规范、财务良好、熟悉规则的当地投资者，也可规避投资的不确定性。

（文章仅代表作者个人观点）