《涉疆法案》生效对中企的影响及应对

文/刘新宇 郭欢 编辑/王亚亚

美国所谓的《维吾尔族强迫劳动预防法》（Uyghur Forced Labor Prevention Act, 下称“UFLPA”）于2021年12月经美国总统拜登正式签署生效，其具体实施阶段配套的《美国海关和边境保护局进口商操作指引》（U.S.Customs and Border Protection Operational Guidance for Importers，下称《进口商指南》）《防止在中华人民共和国使用强迫劳动开采、生产或制造的货物进口战略》（Strategy to Prevent the Importation of Goods Mined,Produced, or Manufactured with Forced Labor in the People’s Republic of China，下称《战略报告》）也在2022年6月陆续发布。

UFLPA及其相关配套文件（上述文件合称《涉疆法案》）的生效，进一步“倒逼”特定产业的企业开展大规模的溯源调查，增加对涉疆供应链的限制和排除。而美国进口商及其国内企业为了保证供应链稳定以及交收货、工程施工等正常运行，极端情况下甚至会考虑逐渐更换相关中国供应链企业。因此，这一系列动作，使得《涉疆法案》成为美国限制中国关键出口商品、重振其国内经济以及保护其国内产业的新型法律工具。

本文将结合笔者处理相关案件的实务经验，从中企经营和应对的角度，梳理《涉疆法案》的重点内容及其近期执法动态，为中企提供总体应对策略和合规建议。

《涉疆法案》重点内容解读

《涉疆法案》的执法机制

依据UFLPA第三条，《涉疆法案》建立了“可反驳推定”原则，即对美出口产品的供应链中，有环节在新疆地区开采、生产、制造，或存在UFLPA实体清单中列明的实体，则该出口产品将被推定为存在“强迫劳动”而不得进入美国市场，除非美国进口商可以提供“清晰且令人信服”的证据证明出口产品不存在“强迫劳动”。《涉疆法案》极具拓展性，由于美国执法机关审查对美出口产品时，并不考虑产品“涉疆成分”的价值构成比例，因此理论上只要出口产品中含有“涉疆”元素，则将面临美国海关极为严格的调查并有可能无法通关。

为了确保《涉疆法案》的有效实施，美国国土安全部牵头成立了“强迫劳动执法工作组（Forced Labor Enforcement Task Force，FLETF）”，其组成成员包含美国贸易代表、商务部、司法部、劳工部、国务院、财政部，观察组成员还包括农业和能源部、海关与边境保护局（Customs and Border Protection，CBP）以及国家安全委员会等。由于FLETF是多部门联合组成，在执法实践中，各行政主管机关之间也会分享相关案件信息，共享执法资源，进而通过多部门协同合作达到禁止进口存在所谓“强迫劳动”的产品。

对美国进口商的强制性要求

作为UFLPA的重要配套文件，CBP于2022年6月13日向美国进口商发布的《进口商指南》旨在为美国市场利益相关者提供操作指引。美国进口商遵守该指南为强制性要求，应当按照该指南中的要求进行供应链尽职调查和追踪管理。

在《进口商指南》中，CBP提供了非穷尽式列举的证明资料清单，以提示进口商可以通过证据资料证明进口产品中不含有“涉疆”元素，或含有“涉疆”元素但不涉及所谓“强迫劳动”，具体证明资料包括但不限于供应链尽职调查情况，如尽职调查报告和过程文件等，供应链追踪信息，如供应商名单、生产制造商名单等，供应链管理措施信息，如内控管理制度和审计表单文件等，以及未在“强迫劳动”下开采、生产或制造的证据，如生产工人工作时间、工资支付、强迫劳动事项审计等。

首次公布UFLPA实体清单

2022年6月17日，美国国土安全部发布了UFLPA项下的战略报告，该报告主要从开展全面风险评估、设置UFLPA实体清单/执法计划/执法重点领域、供应链的识别和追踪工具和技术、CBP有效执法计划、联邦机构统筹资源、进口商指引以及与适当的非政府组织和私营部门开展合作七个方面进行了详细阐述。其中，对中国企业出口美国市场而言，应注意到目前UFLPA项下已经直接将涉及棉纺织业、多晶硅、电子等行业的多家中国企业列入UFLPA实体清单。

被加入该清单的企业会被认为涉及所谓“强迫劳动”，将成为美国执法部门的重点关注对象。CBP一旦发现进口产品供应链中存在UFLPA清单实体，则将依据美国《1930年关税法》第307条及UFLPA，禁止进口该类产品，从而将UFLPA清单企业排除在美国进口产品的供应链之外。具体清单类别和目前清单实体数量见表1。

表1 UFLPA实体清单一览

被美国认定为涉及存在所谓的“强迫劳动”的中国企业或者属于UFLPA实体清单上的企业，想要通过提供相关证明文件以达到美国海关的溯源要求并实现通关，难度极高。

根据笔者的持续观察和相关推测，随着执法实践的不断积累，未来很有可能会有越来越多的企业，特别是涉及上述清单的关联企业和多次未能通过CBP审查的企业被列入到清单之中。由此，产品溯源、供应商合规管理、劳动合规等事项，已经进入美国的视线审查范围。被美国认定为涉及存在所谓的“强迫劳动”的中国企业或者属于UFLPA实体清单上的企业，想要通过提供相关证明文件以达到美国海关的溯源要求并实现通关，难度极高。

CBP例外情形的证明标准

UFLPA增加了企业的溯源和证明难度

《涉疆法案》生效之前，CBP往往通过发布暂扣令（Withhold Release Orders，WRO）和调查结果的形式来实施美国《1930年关税法》第307条，以防止全部或部分在外国使用“强迫劳动”生产的商品进口到美国。而在UFLPA生效后，与原WRO相比，UFLPA执法的产品范围更广、调查时间更短并且企业的证明难度更高。通过表2对比可以清楚地看到，UFLPA相关措施生效后，企业的溯源和证明难度均大大增加。

表2 WRO与UFLPA执法内容比较

《涉疆法案》生效对企业造成的整体影响

一是从宏观层面看，《涉疆法案》会对出口美国和欧盟市场带来影响。该法案规定，除特定情况以外，美国海关应推定，涉及全部或部分在新疆开采、生产、制造或供应链存在UFLPA清单实体的产品违反《1930年关税法》相关规定，不得入境美国。而在2022年6月9日，欧洲议会高票通过反“强迫劳动”海关措施决议，要求在欧盟各国海关采取措施禁止“强迫劳动”的产品进入欧盟市场。欧盟很有可能效仿美国当前执法措施，采用“有罪推定”，把来自特定地区的产品视为“强迫劳动”产品并在海关扣留，而欧盟进口商也将因为面临巨大的合规、追溯和证明压力，向相关中国供应商传递溯源和合规要求。

二是随着UFLPA的正式生效以及有关细则（包括上述《进口商指南》及《战略报告》）的进一步公布和实施，中企面临着溯源资料要求更加具体且详细、紧迫且全面的挑战。比如，溯源成本增加，难以有效证明各供应链环节之间的溯源逻辑的困扰明显出现，还有可能造成大量企业的数据甚至产业链整体数据的对外披露等。实践中，涉及溯源的部分生产企业，受限于现代化管理水平不高，或者生产类型较为粗犷原始等，短期内，难以有效建立起符合当前法律要求的采购、生产、仓储和销售等环节一一对应的溯源管理体系。此外，全面的溯源资料，往往涉及整个产业链上下游的整体情况包括上下游企业状况、产能、交易模式等，因此，对外披露该等信息不仅可能造成企业自身商业秘密的披露，也可能对中国的相关企业、行业甚至不排除对国家安全造成一定程度的风险和影响。

三是有关企业溯源工作中，在原WRO项下，进口商有责任在三个月内证明该批货物的可接受性，可以向暂扣某批货物的入境口岸提交相关可接受性证据，以证明其“供应链的清洁性”，并最终提请CBP释放该批被暂扣的货物。然而，随着UFLPA以及《进口商指南》的出台，对进口商而言，货物被CBP根据UFLPA扣留后的审查应对期限，由此前的90天直接缩短至了30天。可预见的是，前述审查应对时限的重大调整必将会对进口商上游合作伙伴乃至整个行业产业链产生巨大影响——在面临高额滞港费的同时，为了避免扣留货物被CBP最终排除进入美国境内或被没收，各进口商未来也会从供应商管理与合作的利己角度，希望并要求上游合作伙伴提前准备或模拟双方认可的供应链溯源资料，甚至对合作伙伴提出建设供应链溯源信息系统等更高的要求。此外，不排除该等要求还将成为双方长期合作、常态业务以及后续商业合同条款谈判等各方面的强制性要求。

企业直接应对要点

针对进口商而言，当货物发生被CBP根据UFLPA扣留、排除、扣押的情况后，可申请适用“可反驳推定原则”的例外情形，并提供“清晰且令人信服的证据”来证明该等进口货物、物件、物品以及商品并非完全或部分通过“强迫劳动”开采、生产或制造而来。

为了避免扣留货物被CBP最终排除进入美国境内或被没收，各进口商未来也会要求上游合作伙伴提前准备或模拟双方认可的供应链溯源资料。

根据《进口商指南》的规定，达到CBP前述例外情形的证明标准需要满足下述三个条件，即：完全遵守UFLPA《战略报告》及其配套法规规定的要求、全面且具有实质性地回复了CBP专员的问询、针对涉案货物提供了清晰且令人信服的证据。

但从实务上来看，UFLPA项下要求的证明标准非常严苛。如某纺织公司分别于2020年12月21日和22日在纽约入港两批货物，CBP因为怀疑其生产的过程中使用了朝鲜员工，在2020年12月23日对两批货物进行了扣留，并在2021年1月22和26日对两批货物进行了排除。而为证明该公司所出口美国的商品并未违反规定，该公司提供了“环球服装生产责任认证”报告以证明其员工均为持有中国身份证的中国公民。但CBP认为该报告的调查时间和报告时间不匹配、调查中的员工数量模糊不清、照片中的纸箱与揭露朝鲜“强迫劳动”的报告的纸箱高度相似、中国公民身份证件模糊不清以及调查人员有利益帮助该公司遮掩员工身份等，最终认定该纺织公司没有提供足“清晰且令人信服”的证据，从而驳回了该公司的申请。

虽然“清晰且令人信服”这个证明门槛理论上不需要排除一切使用“强迫劳动”的可能性，但在实际操作上，若美国海关认为证明达到了“清晰且令人信服”的程度，其需要将不存在“强迫劳动”的结论上报国会，并说明在作出审查结论时所考虑的价值与证据，因此达到该证明标准的难度可想而知。

企业长期合规建议

一是精准评估并理清适合企业自身实际情况的溯源逻辑及应对方案。各企业的应对准备和合规管理应充分考虑企业自身的追溯管理能力，同时需了解上游供应商的配合意愿和实际情况，可以当前较为严格的通关标准作为内部排查的参照，但具体拟披露数据信息通常“以有限材料实现有效证明”为目标，尽量做到在符合法律要求的同时，不过多对外披露相关商业信息。

二是与已有合规体系结合，建立或增加合规体系要素。企业可以结合自身原有的合规管理制度，如已建立的出口管制合规体系/数据合规体系等，适当嵌入涉疆法案的相关合规要素，如供应商尽调和分级管理，定期内审、外部审计制度完善，企业自身生产活动中的“强迫劳动”禁止等，以点带面，逐步完善有关涉疆法案的合规和追溯管理体系。

三是长远审慎经营和极限情况应急预案的准备。企业一旦收到美国海关的暂扣通知，若想在30天内完成美国海关的多轮问询，并达到美国海关认为的“清晰且令人信服”的标准，现阶段笔者认为难度较大。因此为了避免临时应对的窘迫，建议企业结合自身的情况，提前做好完善且有针对性的应急预案，必要时可寻求第三方专业机构的协助。