国土空间规划时代地质环境规划的法律定位

宦吉娥，张玉婷，庞设典，黄群龙

(1.中国地质大学(武汉)，湖北 武汉 430074； 2.武汉市勘察设计有限公司，湖北 武汉 430022；3.武汉市测绘研究院，湖北 武汉 430022)

1 引 言

习近平总书记指出，统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则[1]。人为或自然因素引发的地质灾害是国家财产、人民生命财产安全的重大威胁，我国历来重视地质灾害防御，然而地质灾害的防御必须从地质环境保护层面进行系统性布局，处理好国土空间开发利用与地质环境安全之间的关系。国土空间规划时代，我国国土空间整体开发利用布局进一步优化与整合，对地质环境的安全与稳定提出了新的挑战。因此，有必要对地质环境规划进行法律定位，使其在国土空间规划体系中得到应有的重视。

2 地质环境规划的法规与编制现状

2.1 法规现状

以“地质”和“地质环境”为主要检索词在北大法宝对我国现行的法律法规进行检索，共搜集到中央层面的法规5部，地方层面以31个省级行政区划单位(港澳台除外)为主要研究对象，搜集到地方层面法规共计29部。根据规定内容的差异，可以将上述法规划分为综合性法规(表1)和专项性法规(表2)两大类。

表1 我国地质环境领域综合性法规

表2 我国地质环境领域专项性法规

从汇总的情况可以看出，我国地质环境领域的法规纵向上涉及国家和地方两个层级，横向上涉及的范围较广泛，内容上除了综合性的规定，还存在地质灾害防治、地质勘查、矿山地质环境、地质资料、地质环境监测、地质遗迹和地面沉降等七个领域的专项法规。因为涉及地质环境规划相关规定的内容均存在于综合性法规之中，所以下文主要针对地质环境领域综合性法规进行分析。

从当前地质环境综合性法规的现状来看，主要存在以下两种普遍现象：第一，法规的位阶较低，缺乏高位阶统一的立法指引。综合性立法只存在于地方，中央层面的相关法律法规的制定有所缺失；第二，法规制定的数量较少。全国(港澳台除外)仅有16个地区对于地质环境规划在法规中进行规定，海南省是地方政府规章的形式，其余均为地方性法规的形式，涉及地质环境规划方面立法的覆盖率不高，地质环境缺乏较为完善的法规保障体系。

虽然16个地方省份(如表1所示)在地质环境领域进行了综合性立法，但是具体到法规条文规定的具体内容，各个地方对于地质环境规划编制的规定和处理也不尽相同，具体分析主要有以下几个方面：

(1)规划的名称

规划的名称体现规划编制的内容与侧重，体现规划的核心要义，规划名称的差异也展现出各个地区对于地质环境的关注点不同。从各个地方法规的具体规定来看，江苏省、广西壮族自治区、湖南省、河南省、黑龙江省、辽宁省、甘肃省、贵州省8个省份选择“地质环境保护规划”为名称，内蒙古自治区、西藏自治区、湖北省以“地质环境保护与(和)利用规划”为规划名称，新疆维吾尔自治区选择编制“国土空间生态修复规划”，四川省以“地质环境保护、利用规划”为规划名称，海南省选择制定“地质环境保护、利用和地质灾害防治规划”，山东省规定组织制定“地质灾害防治规划、矿山地质环境保护等”规划，云南省规定要制定“地质灾害防治规划”。

(2)规划的内容

针对地质环境规划的具体内容，仅有江苏省、河南省和甘肃省在法规中作出了详细的规定。其中《江苏省地质环境保护条例》第九条规定：地质环境保护规划主要包括以下内容：①地质环境现状；②地质环境保护的基本要求与规划目标；③地质环境保护功能区划分；④地质环境保护和重点地质生态环境修复工程；⑤地质环境保护规划实施保障措施。《河南省地质环境保护条例》第九条和《甘肃省地质环境保护条例》第七条规定一致，内容均为：地质环境保护规划主要包括以下内容：①地质环境现状与发展趋势；②地质环境保护的基本要求与规划目标；③地质环境保护功能区划分；④地质环境保护的主要任务；⑤地质环境的恢复治理，地质灾害的预防、控制和治理；⑥地质环境保护规划实施的保障措施。

相对比而言，河南省和甘肃省的条文规定比江苏省的规定更加全面，河南省和甘肃省不仅要求对地质环境的现状、目标、功能区划分、修复以及保障措施等方面进行编制，同时对于地质环境保护的主要任务以及地质灾害的预防、控制和治理的内容也需要编入规划内容之中。

(3)与其他规划关系的处理

规划之间关系的处理是否得当对于规划目的能否实现至关重要。各个地方法规条文内容中规划关系的处理主要涉及经济发展规划和其他相关规划两大类。详细来说，第一，针对经济发展规划，16个省份中，除了山东省和云南省未对地质环境综合性规划的编制作出要求，剩余14个省份中，有13个明确提出要坚持贯彻经济发展规划为根本遵循的原则，规定将地质环境规划纳入国民经济与社会发展规划(计划)之中，只有甘肃省未在条文内容中将此进行明确。第二，针对其他相关规划，除了甘肃省明确写明在编制和实施城乡规划、土地利用总体规划以及矿产资源、水利、交通、旅游、能源等规划，应当与地质环境保护规划相衔接，阐明了其他相关规划与地质环境规划之间的衔接关系，剩余15个省份都没有较为清晰的关系界定，处理方式可以大致分为两种，江苏省、广西壮族自治区、河南省、黑龙江省4个省份在条文中以“土地利用总体规划、城乡规划、矿产资源规划、旅游发展规划以及水利、交通、能源等重大建设工程项目规划，应当符合地质环境保护的要求”此类似话语进行了规定，只突出强调地质环境保护要求对规划编制的影响，未直接处理规划之间的关系，其他11个省份条文内容对于规划关系的处理均没有涉及。

2.2 编制现状

规划的编制是规划目标实现的重要前提条件。因为规划不同于法律，可能会涉及国家保密数据，不存在强制公开的属性，为进一步对我国31个省级行政区划单位地质环境规划和涉及地质环境内容的相关规划的编制情况进行追踪，以“地质”“规划”为检索词条，以标题为主要检索范围，以2022年3月为时间节点，在31个省级行政区划单位人民政府门户网站和自然资源规划厅(局)网站进行检索，并将检索结果根据规划的内容和关系进行了分类汇总(如表3所示)。

病理学分析 完成磁共振扫描后，将大鼠过量麻醉处死后立即解剖，取部分右叶肝脏用于病理学分析，采用HE染色及Masson染色，利用METAVIR分期系统进行病理学分期(F0：无纤维化；F1：汇管区纤维化；F2：少量的汇管区-中央静脉纤维桥或纤维分隔；F3：大量的汇管区-中央静脉纤维桥或纤维分隔；F4：早期肝硬化)。本研究定义F1～F2期为轻度肝纤维化，F3～F4期为重度肝纤维化。

表3 各地方地质环境领域相关规划编制情况汇总

续表3

从整体上来看，我国地质环境领域编制的规划数量较多，总计138个，但是地质环境内容要素较分散，更多地分散于专项规划和其他相关规划之中，各地方更加偏向于以地质环境某单一要素为基础编制相对应的下位专项规划。专项规划在具有较强针对性的同时也不可避免地存在调整范围狭隘的弊端，地方缺乏综合性地质环境规划的编制在一定程度上就可能会导致某些地质要素保护的缺位，因此地质环境综合性规划的编制对于地质环境安全的保障是十分必要的。但是从检索结果的汇总情况可以看出，其编制的整体情况并不乐观，一方面，地质环境综合性规划编制数量较少，31个省份中只有河南省、贵州省、江苏省、浙江省、广西壮族自治区5个省份进行了地质环境综合性规划的编制工作；另一方面，综合性规划编制的法律落实情况并不理想。虽然在前述法规统计中有16个省份法律明确规定要编制地质环境规划，但实际只有河南省、贵州省、江苏省、广西壮族自治区将法律规定进行了落实，有四分之三的省份仍处于未编制的状态。

综上所述，地质环境综合性规划存在法律保障体系不健全，法律规定内容不全面，规划之间关系的处理被忽略，规划编制工作落实不到位等诸多问题，这也反映出我国对于地质环境整体的保护在法律保障和编制实践方面的重视程度远远不够，为满足新时代绿色发展的现实需要，缓和人类发展与自然生态平衡之间的矛盾，推动地质环境规划的落实和实施，需要我们从立法和编制实践两方面对其进一步完善。

3 国土空间规划时代地质环境规划编制的机遇与挑战

2019年5月23日中共中央国务院发布关于建立国土空间规划体系并监督实施的意见，其中明确提出将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，打破了我国传统的规划体系，正式将我国带入国土空间规划时代[2]。一直以来，地质环境与空间规划联系十分密切，对于空间规划的布局与发展意义重大。国土空间规划时代的到来，是对我国规划体系的重大变革，这也为地质环境规划的完善与发展带来诸多机遇与挑战[3]。

3.1 地质环境规划的发展机遇

(1)法律地位的提升

我国的规划编制成果自城乡规划法之后有了明显的法定规划和非法定规划之分，尽管对于两者之间的界定条件还存在较大的争议，但是相较之法定规划拥有更高的法律强制力、更为严格的编制和修改程序这些是无可厚非的。国土空间规划体系的提出与构建，就是为了解决我国传统规划体系中存在的规划冲突、重复等诸多问题，改变我国现代治理体制和公共政策中碎片化、短期行为，严格规范规划的编制与实施程序，突出和强调规划的强制性和权威性，进一步提升我国整体规划体系的法律地位。地质环境作为国土空间规划编制的依托，是国土空间规划编制和实施的前提和基础，因此对于我国地质环境规划法律地位不明确，规划权威性和强制性得不到充分体现的现实局面，必然会因为国土空间规划时代的到来受到影响和改变，这为地质环境规划法律地位的提升提供了强有力的基础支撑。

(2)规划体系的完善

国土空间规划不仅仅带来空间结构和空间治理的优化布局，对于我国规划体系的整体改革和调整也具有重大意义。我国地质环境规划的编制工作起步较晚，至今仍未形成较为完整的规划体系。规划体系存在缺乏高位阶规划的统一引导、规划编制层级较混乱、技术标准的不统一等问题，影响规划目标的实施效果。“五级三类”的规划编制体系与“多规合一”的编制理念，不单单是国土空间规划体系的编制思路，从另一个层次来说，这也是地质环境规划体系的构建指南，为其进一步完善和发展提供了机遇和强大的外部推动力。一方面，将地质环境规划体系与国土空间规划体系相对接，落实“三区三线”的具体要求，优化地质环境开发与保护的布局，促进国土空间用途管制目标的统一实现；另一方面，通过自上而下的规划编制和传导体系，进一步协调不同层级政府之间的利益关系，确保规划的内容由浅入深、由粗至细，在确保规划的内容全域、全覆盖的同时，又能够对于重点领域进行针对性、具体性的安排，科学进行规划之间的统筹协调，为地质环境规划的编制和落实进一步清除障碍。

3.2 地质环境规划面临的挑战

(1)与国土空间规划之间关系的处理

地质环境规划与国土空间规划联系紧密，两种规划之间并非是简单的包含关系，而是交叉关系，国土空间规划的编制对于地质环境规划的存在形式提出了新要求。主要的存在形式有两种：第一种是叠加，即地质环境规划作为国土空间规划体系中的一项专项规划，与总体规划、详细规划并行存在[4]；第二种是融入，即将地质环境规划的内容融入总体规划、详细规划之中，不再单独制定，将地质环境作为一种空间类型进行管控。两种存在形式各有利弊，其取舍需要综合考虑与国土空间规划关系之间的协调。

(2)与国土空间规划之间内容的厘定

2012年党的十八大报告中将国土空间划分为生产空间、生活空间和生态空间三类，指明不同空间类型要发挥不同的功能作用，注重经济、社会、生态效益的协调统一[5]，进一步揭示了国土空间具有自然、经济和社会等多重属性。从一定意义上面来说，国土空间是指人类社会及其活动与自然环境之间相互交融所形成的，以资源和环境为外在基础，以社会经济发展为主体的动态综合体。资源、环境和社会经济是整个国土空间三大基础构成要素，三大基础构成要素相互联系、相辅相成，共同促进国土空间的开发与利用。具体来说，资源是社会经济发展的物质基础和外在推动力，主要包括水资源、矿产资源等；环境是资源的重要依托，是社会经济发展的外在基础，主要包括生态环境、地质环境等；社会经济人类利用资源和环境发展的产物，其涉及人类生产生活的各个领域。

而地质环境是一个多因子系统，其主要是由岩石、土壤、有机成分、气体、地下水、微生物以及动力地质作用和现象等组成，为人类社会的生产生活提供了基础场所，为社会经济的发展提供了土地、矿产、地下水等自然资源，在促进社会经济发展的同时，还提供了涵养水源、保持水土、减轻自然灾害等生态服务，是整个经济社会发展的资源基础、环境基础、生态基础和工程基础[6]。

基于此，地质环境作为国土空间的重要组成部分，无论是从基础构成抑或是社会功能方面考量，地质环境规划与国土空间规划在规划的对象和内容上面都存在一定的重叠，并且重叠的部分对于规划本身的编制来说都是较为基础的要素，因此需要进一步将其内容的边界进行明确。

(3)地质环境规划目标管控和空间表达能力的协调

国土空间规划更加强调的是多层次、多维度、立体式的空间治理和空间管控。地质环境规划作为国土空间规划的重要组成部分，其是国土空间规划制定的重要基础，也是国土空间规划在地质环境保护领域中的细化，因此地质环境规划与国土空间规划内容之间的衔接十分重要。但是，从编制的历史实践来看，地质环境规划编制的内容往往更加偏向于目标管控，规定更加偏向于原则性，空间功能信息淡薄，规划整体内容的空间性并不高，空间表达能力较弱[7]。因此，在国土空间规划的空间管控的理念下，地质环境规划在编制过程之中，如何在实现地质环境保护的规划目标的情况下，增强自身的空间表达能力，做好与国土空间规划内容上面的衔接，是新时代对于地质环境规划提出的新挑战。

4 国土空间规划时代地质环境规划的法律定位与完善

4.1 提升地质环境规划的法律地位

从长远来看，规划不应该仅仅作为一项国家政策而存在，规划的地位应该提升到法律层面，需要将其纳入法律法规的范围之内，明确赋予其法律强制力。具体来说，其可以归入“行政规范性文件”之内，原因如下：第一，从制定的主体来看，规划的制定主体是国务院相关主管部门、地方政府相关部门或者是与其他部门联合制定，这与行政规范性文件的制定主体是相重合的；第二，从效力来源来看，规划的效力是来源于部门规章或者地方性法规，规划的内容主要是对部门规章或者地方性法规相关规定的明确和细化。我国针对行政规范性文件的范围虽然没有较为具体的规定，但是从一般意义上面来说，可以将范围基本限定在国务院部门规章和地方政府规章效力之下的规定，所以说二者的效力来源是一致的；第三，从制定、发布的程序来看，规划的制定和发布程序与行政规范性文件也大体相似。例如《地质灾害防治条例》第11条规定“国务院国土资源主管部门会同国务院建设、水利、铁路、交通等部门，依据全国地质灾害调查结果，编制全国地质灾害防治规划，经专家论证后报国务院批准公布。县级以上地方人民政府国土资源主管部门会同同级建设、水利、交通等部门，依据本行政区域的地质灾害调查结果和上一级地质灾害防治规划，编制本行政区域的地质灾害防治规划，经专家论证后报本级人民政府批准公布，并报上一级人民政府国土资源主管部门备案。”从条文的规定可以看出，规划的制定也需要审核、专家论证、批准公布和备案，基本流程是与行政规范性文件相类似的[8]。

基于上述论述，地质环境规划的法律地位具有一定的提升空间，并且具备纳入“行政规范性文件的范畴”的条件，进而从根本上提升地质环境规划的强制力和约束力，强化对地质安全的保障措施，更好地服务于我国城市发展和生态文明建设。

4.2 完善地质环境规划体系

地质环境是国土空间规划编制的重要基础，也是国土空间规划实施的重要依托，是国土空间规划体系构建中不可忽视的重要影响因素。因此，地质环境规划应当作为国土空间规划的组成部分，纳入国土空间规划体系之中。从具体操作而言，可以从以下几个方面入手：

第一，从横向上面来说，地质环境规划体系的构建首先应当区分总体规划和专项规划，从统一规划体系出发，地质环境总体规划可视为国土空间规划体系中的专项规划[9]，是地质环境领域开发与保护行为的根本遵循，为了更好地与国土空间规划进行对接与协调，规划期限与国土空间规划时间相统一，可以设定为15年；地质环境专项规划可以根据其内容的不同具体细分为地质环境调查与评价、地质环境监测、地质遗迹保护、地质灾害防治、地热资源的合理开发利用、矿山地质环境修复等，地质环境专项规划是以总体规划的总体要求出发，以本领域特色为基础，对总体规划目标的细化，规划期限可以设立为5年。当前我国过多地关注于地质环境中的某领域专项规划的编制，忽视了地质环境总体规划的统领作用，进而造成职能重叠或者缺位情况的出现，因此需要从宏观和微观两个层面加强对地质环境的管理和保护。

第二，从纵向上面来说，对应国土空间规划体系，地质环境规划应当分为国家级、省(自治区、直辖市)级和市县级“三级”规划。国家级层面的地质环境规划是从中长期出发对全国范围内地质环境的保护与利用作出统筹布局，与全国国土空间规划相衔接，制定地质环境保护与利用的宗旨和目标，明确强制性内容，主要是发挥战略性、统领性的作用；省(自治区、直辖市)级地质环境规划侧重协调性，根据国家级地质环境规划的战略指引，对于本省内地质环境现状进行分析处理，为市县级地质环境规划的编制作出进一步的要求；市县级地质环境规划需要分解战略目标的要求，进一步细化、落实，由市县级政府组织，根据本地区地质环境的现状进行单独编制，既不能违反地质环境的总体要求，同时也要保证规划的因地制宜性与特殊性[10]。

第三，从内容界定上面来看，地质环境规划与国土空间规划内容边界的确定可以从以下三个角度进行考量。首先，国土空间规划内容是地质环境规划的目标导向[11]。国土空间规划结合经济发展与资源环境保护的双重需求，提出一定的规划目标，其内容是地质环境规划编制的风向标，所以地质环境规划是对于国土空间规划内容的进一步细化和落实；再者，地质环境规划的重要成果和结论，应当成为国土空间规划编制的基础。例如，地质环境规划在编制的过程中对地下空间开发条件、地质资源、土地和地下水环境、地质灾害等进行分类分析评价所形成地质调查评价成果，应当成为国土空间规划编制的基础资料[12]；最后，地质环境规划空间落实的主要结论应该纳入国土空间规划内容之中，这是地质环境规划对于空间规划目标的落实成果，应该成为国土空间规划的组成部分。

4.3 构建地质环境规划法律保障体系

第一，制定地质环境保护条例，完善各地方地质环境相关立法。国家应结合地质环境规划的编制理念和实践经验，尽快推进地质环境保护条例的立法进程，确立地质环境规划的法律和统领地位，通过立法，明确规划体系的层级和政府职权的划分，统一规划的编制与管理，以高位阶的法律来保障规划的落地和实施，提升规划的权威力[13]；各个地方应根据地质环境保护条例的具体要求，结合本地方实际出台相对应的地方性法规，以确保各级规划有相对应的立法提供保障和支撑；以行政法规和地方政府规章为基础，构建和完善地质环境规划体系的框架，全面推进地质环境规划法制化建设的进程。

第二，增加未来国土空间立法中的占比份额。国土空间规划立法已经纳入第十三届人大常委会的立法计划之中，地质环境规划的内容需要在未来国土空间规划立法之中得以体现，并且其所占比例也应当适当增加。针对未来的入法形式，建议地质环境规划以单章立法的形式在未来国土空间规划立法之中存在[14]，这样可以在满足地质环境规划编制技术要求较高的前提下，还可以提升地质环境规划整体的法律地位，减少法律之间的割裂，增强法律之间的融合，以实现法律保障与地质环境保护双重利益的最大化。

4.4 强化地质环境规划的空间表达能力

调整规划内容的总体指向，完善地质环境规划的空间属性，推动地质环境规划的编制从“目标指引”向“目标指引+空间管控”方向转变。进一步考虑地质环境规划中生态服务、土地、矿产、地下水等各类构成要素的空间差异性，完善空间基础信息，逐步建立地质环境分区管控体系[15]；依托地质环境评价，将地质环境规划的目标与国土空间管控的要求相对接，并落实到相对应的空间单元之中；同时，在国土空间规划编制的过程中，要将国土空间的开发利用与地质环境规划的保护要求相衔接，使得地质环境规划的目标和要求能够在国土空间开发的各项活动中得以落实和体现[16]。

5 结 论

国土空间规划是我国整个规划体系架构的创新之举。国土空间规划时代，无论是从地质灾害防治角度抑或是城市发展建设角度，地质环境的基础地位始终都不可被忽略。文章以国土空间规划为时代背景，从理论和实践的角度分别分析了当前我国地质环境规划立法与编制现状，阐明了国土空间规划时代的到来为地质环境规划未来的编制和完善提供的机遇与挑战，并从提升法律地位、规划体系、法律保障体系以及规划内容四个方面为地质环境规划的定位与完善进行了明晰。提出应提高地质环境规划的法律定位，构建和完善地质环境规划体系框架，实现其与国民经济、城市空间布局、生态文明建设等相互融合的新局面，使地质环境规划能够更好地推动和服务于我国的经济发展、环境保护和城市建设，实现可持续发展战略的目标，促进和保障社会的发展与进步。