浅析设立国家海洋产业投资引导基金

于 平 李先杰

国家海洋信息中心 天津 300171

“十三五”时期，中央和沿海地方财政通过统筹现有资金和增设新投入项目保障海洋领域基础经费需求，支持海洋经济结构优化和创新发展，资金规模不断增长[1]。但总体来看，扶持手段较为单一，财政补贴等传统支出方式在资金分配中仍占主导地位，信用担保、风险补偿、引导基金等方式运用较少。由于传统支出方式多属于一次性定向投入，无法循环使用，因此作用范围较窄，影响周期较短，资金的乘数效应有限。改进财政资金投入方式，探索通过基金化、市场化方式支持产业发展十分必要。2014年以来，沿海各地相继成立不同规模海洋产业投资基金，但受业绩考核等条件约束，普遍存在投资期限短（投资项目阶段偏成熟期），社会资本参与积极性低，配套扶持政策缺乏，对战略性新兴产业投入不足，投资方向未能充分体现国家海洋宏观规划意图等问题。

在此背景下，设立国家海洋产业投资引导基金，对海洋经济发展重点领域进行投资，既可以为财政资金投入海洋领域探索更加高效的使用手段，又可以为地方海洋经济发展和海洋产业基金提供方向上的指引，应成为下步的研究重点。

1 战略意义

1.1 推进经济高质量发展

我国经济发展正处于向高质量发展的战略转型期。多年来，海洋经济快速增长，其总量已占到国民经济总量的十分之一左右，成为拉动国民经济的增长极，海洋经济的发展质量直接关乎国民经济的发展质量，设立国家海洋产业投资基金，以基金化的资金投入方式有效解决海洋经济发展中面临的科技创新不足、开发方式粗放等问题，可以缓解陆域资源短缺，促进陆海统筹，为经济发展创造新的增长点，推进经济向高质量发展。

1.2 顺应世界发展趋势

新世纪以来，世界发达海洋国家纷纷制定政策、加大投入，将海洋战略提升为国家战略，提升国家海洋竞争力，在新一轮国际“蓝色圈地”运动中占据主动权成为各国竞相发力的目标，欧盟更是成立了专注海洋投资的蓝色投资基金[2]。目前我国财政资金对海洋经济投入仍以传统的补贴为主，长效性有限。海洋作为国家战略的重要组成部分，其自然属性和发展阶段决定了培育战略性海洋产业需要长期投入，设立国家级海洋产业投资基金势在必行。

2 条件分析

2.1 相关指导文件

党的十八大提出“海洋强国”战略，十九大指出“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”。 “十三五”规划提出“坚持陆海统筹，发展海洋经济，科学开发海洋资源，保护海洋生态环境，建设海洋强国”。拓展蓝色经济空间，实施系列重大工程，保护海洋生态环境，探索市场化的海洋生态产品价值实现路径都离不开资金的支持和引导。 《全国海洋经济发展“十三五”规划》提出“支持有条件的地区建立各类投资主体广泛参与的海洋产业引导基金”。中国人民银行等八部委在《关于改进和加强海洋经济发展金融服务的指导意见》中提出“积极引入创业投资基金、私募股权基金支持海洋经济发展”。以上文件和政策的出台从宏观层面明确了国家发展和壮大海洋经济，建设海洋强国的战略部署，而海洋领域相关规划和指导意见则明确鼓励和支持以基金方式促进资本参与海洋产业投资。由此，设立海洋产业投资引导基金具备了政策基础。

2.2 财政资金对海洋领域投入情况

各级财政投入为统筹财政资金设立国家海洋产业投资引导基金提供了资金来源基础。 “十三五”期间，中央和各沿海地方财政统筹现有资金，发挥财政资金支持和税收优惠等手段，支持海洋经济结构优化和创新发展。其中，中央财政资金投入主要有：一是通过一般性转移支付充实沿海地区地方财力。2016年至2019年累计对沿海省市下达转移支付148.67亿元，支持其加大海洋管理力度。二是整合科技专项资金支持海洋重点科研攻关。其中，海洋可再生能源专项资金自2010年设立以来，截至2018年累计拨付经费13亿元，支持100多项海洋能项目。三是为海洋生态修复提供专项转移支付。通过专项转移支付“海岛及海域保护资金” “海洋生态保护修复资金”等实施重点治理项目。其中， “蓝色海湾”治理共拨付35.05亿元，渤海综合治理项目共拨付28亿元。四是为海洋区域示范提供资金支持。通过战略性新兴产业发展专项资金等，共向15个海洋经济创新发展示范城市拨付45亿元，支持其在海洋生物医药、海洋高端装备、海水淡化等领域进行创新发展和区域示范。此外，还通过油价补贴（海洋渔业）、保险补偿（渔业保险和“首台套”保险）等方式为海洋产业发展提供支持。

地方层面，各沿海地区财政统筹安排中央补贴和地方自有财力，整合存量资金，加大对海洋经济发展的支持，形成稳定财政投入机制。如，山东省在用好中央财政创新示范资金外，每年从全省财政资金中划拨100余亿元资金，支持实施海洋重大项目；广东省明确在2018－2020年，每年投入3亿元用于支持海洋工程装备、海上风电、海洋生物、天然气水合物、海洋公共服务、海洋电子信息等六大产业发展。

2.3 地方海洋产业基金发展实践

2014年开始，我国沿海地区纷纷成立海洋产业投资基金，现已成立或对外公开拟成立的海洋产业投资基金超过10支（见表1），主要分布在海洋经济发达省份，且海洋生产总值较高地区的基金目标规模相对较大，目标投资领域一是海洋新兴产业，如海洋生物医药和制品、海洋新能源、新材料、海洋信息服务业等；二是传统海洋产业转型升级，如海洋交通运输业、海洋渔业等。

表1 各沿海地区海洋产业投资基金不完全统计

目前，地方海洋产业基金在运作过程中主要面临以下问题：一是涉海企业的资金需求与投资基金运作思路间的矛盾，即供求矛盾。投资基金青睐的投资目标大多是经营较为稳定的涉海企业或者“短、平、快”的项目，大都追求短期利益，而现阶段资金缺口较大的涉海企业以中小型企业为主，客观上要求较长的投资期限，因此真正需要资金支持的涉海企业难以得到海洋产业基金扶持。二是具有较大外部经济性、资金需求量大且高风险的基础性、公益性投资项目乏人问津，导致海洋产业基金的功能无法充分发挥。此外，对跨区域投资的限制、基金管理的低专业化程度、退出机制的相对缺乏也是影响海洋产业投资基金充分发挥功能的瓶颈。随着各地对海洋经济重视程度的不断提高，涉海金融人才队伍的不断壮大，基金管理专业化程度正逐步提高。在国家注册制改革正式启动后，产业基金的退出路径将更趋明朗化。整体上看，虽然面临诸多困难，但沿海地方海洋产业投资基金的运作为设立国家级海洋产业投资基金提供了丰富的经验和项目储备。

3 运作模式设计

3.1 相关经验借鉴

3.1.1 国际蓝色基金发展情况——以欧盟为例

欧盟向来重视发展蓝色经济。在其区域协调机制中，基金是使用最为广泛的政策工具之一，在推动欧盟一体化和区域经济发展的过程中发挥着重要作用。在数支基金中，欧洲海洋与渔业基金（EMFF）、蓝色投资基金是欧盟为发展蓝色经济提供资金支持的重要手段。前者为公益性基金，后者为金融机构管理的有回报要求的基金。

欧洲海洋与渔业基金优先支持环境可持续、资源高效和富有竞争力的捕捞业与养殖业，促进水产品销售和加工业发展，可谓环境价值和经济价值并重，可持续渔业占基金使用总额的75%以上。此外，该基金支持渔业数据收集和管理、渔业立法和管控，促进欧盟共同渔业政策的实施。

蓝色投资基金由欧盟委员会联合欧洲投资银行旗下的欧洲投资基金（EIF）共同启动，主要为活跃于蓝色经济中的初创企业、中小企业提供股权融资和技术援助，支持可以促进蓝色经济可持续发展的产品和技术研发，确保“欧洲绿色协议”碳中和目标的实现。蓝色投资基金在基金管理和投资理念方面的经验值得借鉴：一是利用专业化管理团队提升基金运作质效。蓝色投资基金的管理者欧洲投资基金（EIF）是欧洲私募股权市场领先的金融机构，在投资初创期的创新型中小企业方面经验丰富，建立了良好的社会声誉和信用，这使其在开展投融资活动中优势明显。二是坚持长期价值投资。欧洲投资基金背后有欧洲投资银行（EIB）的强大支持，可以为企业提供符合生命周期规律的长期价值投资，有助于企业团队把科研做深、产品做精和服务做细，有利于进一步延伸产业链、创新链和资金链，保持企业的稳健发展和创新动力。

借鉴相关经验，国家海洋产业投资基金的设计应同一般私募基金有所区别，要充分落实专业化管理和长期投资理念，深耕海洋关键领域，体现国家级产业基金的战略性优势。

3.1.2 我国主要国家级产业投资基金发展情况

目前，我国设立的国家级政府引导基金的数量并不多，已成立的有中国文化产业投资基金、国家军民融合产业投资基金、国家集成电路产业投资基金、国家绿色发展基金等，它们主要由国家部委或者央企发起，其参与设立的子基金或者直投项目不受地域限制。作为国家级的投资基金，其融合了“政府” “产业”“基金”等多个要素，具有投资强度大、持有周期长、投资产业聚焦的特点，兼具战略性与财务性双重目标[3]。

其中，中国文化产业投资基金由财政部、中银国际控股、中国国际电视总公司和深圳国际文化产业博览交易会有限公司共同发起成立，目标总规模200亿元，首期募集60亿元，其中财政部出资5亿元。该基金主要以股权投资方式，投资新闻出版发行、广播电影电视、文化艺术、网络文化、文化休闲及其细分行业，以引导带动社会资金投资文化产业。国家绿色发展基金由财政部、生态环境部、上海市人民政府于2020年7月共同发起设立，首期总规模885亿元，出资方包括财政部、长江经济带11个省份、金融机构和大型企业。该基金重点聚焦长江经济带沿线的绿色发展，优先投向长江经济带沿线11省份，同时适当投向其他区域，主要支持环境保护和污染防治、生态修复和国土空间绿化、能源节约利用、绿色交通、清洁能源等绿色发展领域。

已成立的国家级投资基金既有产业聚焦类（文化产业投资基金、集成电路产业投资基金），也有区域聚焦类（国家绿色发展基金），但海洋领域基本没有涉及。海洋领域投资的风险性、技术性、长期性、规模性、全局性对社会资本和地方政府海洋产业引导基金而言吸引力有限，但在深海资源开发、海洋可再生能源等领域发展和培育一批有技术、有实力、有市场的企业，除了可以引领海洋经济的发展，更可以为我国参与全球海洋治理和海洋资源开发提供重要的技术能力储备，具有深远的战略要义。通过资本力量助力战略性海洋产业发展的重要性和意义不亚于现有的几只国家级产业基金。

3.2 主要建议

当前，我国海洋新兴产业呈蓬勃发展态势，结合上述经验和我国海洋产业发展现状，建议国家海洋产业投资引导基金应由海洋主管部门牵头，统筹安排中央财政海洋发展专项资金、海洋经济创新发展示范城市专项资金等涉海专项资金及海域使用金上缴中央财政部分资金进行引导投入，吸收沿海地方政府、相关金融机构和企业共同出资设立国家海洋产业投资母基金。同步，成立国家海洋产业投资基金管理公司对基金进行专业化管理。

图1 国家海洋产业投资基金出资和运营模式

基金按市场化运作，仅在投资方向上接受海洋主管部门指导，拟投资方向包括：高端海洋工程和技术装备、海洋可再生能源、海洋药物和生物制品、海洋信息服务、海洋生态产品开发等。基金主要业务模式有以下4种：一是对战略性海洋产业领域进行股权投资；二是联合领域内大型企业成立专项子基金，对海洋科创企业进行直接投资或开展相关并购业务；三是有条件地投资地方海洋产业投资基金；四是参与蓝色经济影响力投资（公益投资部分），开展国际相关合作。

为推动项目落地，建议相关管理部门一是要研究各级财政投入海洋领域的资金数量和结构，对中央财政出资的可行性进行分析；二是组织金融机构、涉海企业、重点沿海地区海洋主管部门进行交流，明确出资意向和参与积极性；三是组织地方海洋产业投资基金进行经验交流，建立项目储备库；四是组建涵盖中央、地方、金融机构人员在内的专项小组，开展项目研究、协调和沟通。