深入推进农业供给侧结构性改革的研究

摘要：对于农业供给侧结构性改革方面，我国经过三年多努力已取得了一定成绩，农产品供需不匹配问题得到明显改善，农产品质量持续提升，发展“绿意”更加浓郁。但农业发展仍然存在诸多问题亟待解决，需要进一步针对供给侧进行改革，逐步细化工作，推动农业由增产导向转为提质导向，不断提高农业创新力和竞争力。

关键词：农业；供给侧；结构性改革；对策

一、深入推进农业供给侧结构性改革的意义

中国作为传统性的农业大国、粮食产量大国、农村人口大国，农业生产发展在经济发展中占有重要地位。改革开放以来，通过持续推进农业产业结构体系改革，农业综合实力显著提升。但随着经济进入新常态，“三农”改革进入深水区，农业快速发展中积聚的问题和矛盾逐渐凸显，主要表现为供给侧结构性矛盾。农业生产面临着农产品供需失衡、农业生产效益比下降、农民增收速度渐缓、农产品品牌竞争力不强和农业生产资源环境压力较大等突出问题。加快实施农业供给侧结构性改革是破解农业发展主要矛盾的重要途径，对于推进发展现代化农业具有重要的意义。一是有助于农产品消费结构升级，提升农产品品质，提高供给效率，满足高品质、多样化农产品需求，在提高农业生产效益的同时还能提升农民收入水平；二是顺应农业生产结构化的要求，增强农业发展动能，实现农业多元化发展，推动农业向高新技术领域拓展；三是通过体制机制改革，全面激活市场、要素和主体，提高农业生产效率，实现农业标准化、规模化发展的重要目标，大幅提升农业的综合竞争力；四是推动农业转变发展方式、资源利用方式，走集约化、可持续化发展道路，实现农业健康、绿色发展。

二、农业供给侧结构性改革面临的问题

（一）农业基础设施建设方面

2020年，农作物总播种面积165930.7千公顷，耕地灌溉面积仅67601千公顷，占农作物播种面积40.7%，较2019年、2018年分别增长0.2%、0.6%，虽然近年来耕地灌溉面积逐步增加，但增速较缓慢。一方面，由于投入力度不足，灌溉工程和设备不配套、渠系不健全，且新建水利设施规模小、效率低，难以发挥出较好的灌溉效益；另一方面，多数水利设施超龄服役，设计标准低、质量差、工程不配套，加之无人看管、多年未修，导致设施出现老化、机井报废、渠道淤塞等问题，运行效益严重衰减，影响灌溉作用正常发挥。

（二）生态环境和资源利用方面

因对生态環境破坏的历史欠账较多，目前生态环境部分功能失衡，资源环境压力较大。一是化肥农药的过量使用。从表1可知，2018～2020年，农业耕地化肥的使用量都在5600万吨以上，每年的平均使用量为473千克/公顷，这是发达国家225千克/公顷标准的两倍还多。虽然化肥对粮食增产有一定的促进作用，但若使用过量，往往会造成土地板结，土壤肥力下降，产量因而大大降低，对生态环境的影响也是百害而无一利，人类的健康也会受到危害。农药使用情况相类似，虽然单公顷农药使用量有所降低，但较绿色发展仍有较大差距。二是秸秆回收利用率低。秸秆作为农业生产的附属品，可以作为再生资源加以利用，但多数农户为了节省人力、物力，往往将秸秆直接燃烧，不仅浪费资源，还会对大气环境造成污染。三是农用薄膜污染严重。2018年到2020年薄膜使用量虽然逐年递减，但平均使用量为253.2万吨，较2010年217万吨增长16.7%。农业生产推广薄膜种植技术，虽对提高农产品产量和丰富性具有重要作用，但目前农业生产中多运用不可降解薄膜，残留在土壤中长时间不能分解，造成严重的土地污染，甚至造成地下水污染。四是畜牧禽畜养殖过程中粪便排放造成的污染。禽畜养殖过程中产生大量的粪便，而种养结合循环农业发展较缓慢，产生的粪便回收利用迟滞，基本上未经处理直接排放，对环境造成巨大负面影响。

（三）农产品附加值较低

产业集群辐射带动效益不强，缺少大型农产品加工集团，初级农产品仍占据市场主导地位，生产的农产品新品种少、名优品种少、原料产品多。虽然近些年农业新业态方面得到快速发展，但是部分地区休闲农业大多停留在中低档的“农家乐”层次，对本地优势产品、特色资源和独特文化深耕不够，乡村旅游项目同质性强，缺乏差异化竞争和创新性开发，市场吸引力有限。目前虽有乌江榨菜、西峡猕猴桃、海南芒果等特色农产品品牌，以及双汇、鲁花等多个知名企业，但具有市场竞争力的农产品品牌和优势大型企业仍然比较欠缺。多数农产品低端化、大众化销售，实现效益和价值有限；多数农产品生产加工企业规模较小，设备工艺落后，科技研发能力弱，难以占据高端市场。随着生活水平逐年提高，人民需求日益丰富多彩，农产品供应难以与人民需求相对接，农产品消费无动力，不能产生较好经济效益。

（四）标准化生产发展滞后

“三品一标”发展仍需进一步加快，2018年底绿色食品、有机农产品和农产品地理标志总数37778个，“三品一标”农产品121743个，较发达国家还有一定差距。农产品标准化生产仍处于起步阶段，在农产品生产过程中依旧有不少落后方面，暴露出来的问题是农产品发展没有健全的标准化加工体系，高端的标准化生产程度以及完善的配套设施。就食品安全形势而言，存在着质量监管体系不完善，监管权力分散，管理松散效率低下等问题，特别是急需建立特色、优势农产品方面的技术质量准则。

（五）新型农业经营主体发展较慢

当前新型农业经营主体培育虽取得显著成绩，总体数量得到明显增多，但发展制约依然突出，面临诸多短板，存在发展不充分、不平衡、实力不强等问题，难以满足农业农村现代化的要求。从新型农业经营主体自身发展水平看，家庭农场仍处于起步发展阶段，农民合作社的运营机制还不够规范，存在经营规模偏小、集约化水平不高、产业链条不完整、经营理念不先进等问题，各新型农业经营主体协同发展水平低，利益联结机制有待完善。从外部环境看，新型农业经营主体融资贵、融资难、风险高等问题突出，金融、财税、用地等扶持政策倾斜力度不够，措施不具体，农业农村指导服务能力提升迫在眉睫。

三、推进农业供给侧结构性改革的思考建议

（一）夯实农业发展基础

1. 完善农田水利设施。完善农田灌溉工程体系，加快大中型灌区、灌排泵站、水库、塘堰等水利基础设施建设。一是深入实施小型农田水利重点县建设，完善农田排灌设施，降低农田灌溉成本；完善管理和维护机制，推进小型农田水利设施达标提质。二是积极进行现代化的改造措施，促进大中型灌区续建配套设施，改进用水计量器械，根据用水总量采取定额管理方式，精准控制用水量，建设节水型、生态型、智慧型灌区。推进灌区标准化、规范化管理，实现大中型灌区灌溉的自动化和智能化。三是加强抗旱应急水源工程建设，增强灾害防御能力，确保旱涝保丰收。

2. 加强农村通信、互联网等基础设施建设。搭建农业农村信息服务平台，促使互联网与农业生产经营、管理服务、产品销售相融合。建立农产品市场价格信息监测服务体系和“种养帮”移动信息服务平台。充分发挥通信技术和信息技术的优势，及时将农业市场信息、农产品价格趋势和气候灾害预警等信息发送给农业经营主体，使农业经营主体能够根据市场趋势和灾害信息，及早做出应对调整，减少风险损失。

3. 完善农业物流体系建设。目前电商农业发展迅猛，一、二、三产业融合发展已成大趋势，产销对接更加紧密，需要更加完善的物流体系来支持现代农业发展。充分发挥政府的政策扶持作用，逐步完善乡村级物流体系网络。加快补上农产品冷链物流的“短板”，加强冷链物流的整体规划、分级布局，促进仓库储备保鲜冷链物流中配套器械设备的建设与完善。引导具有一定实力的物流企业转型升级冷链物流业务，推进建立冷链物流企业与新型农业经营主体、大型商超及电商平台的战略联盟，真正实现农产品从农田到冰箱全程新鲜。

（二）加大农业人才培育和引进

1. 加快培育新型职业农民。高素质新型职业农民队伍的壮大不仅是农业供给侧结构性改革的发展基础，更是促进农民增收的重要手段。完善农民教育培训长效机制，探索高素质农民培育衔接学历提升教育。打破高等农业职业教育固定学制的弊端，对于新型职业农民采取更加灵活和弹性的学制。创新职业农民培训机制，整合利用技术资源，鼓励支持专业合作社、经营管理和创业发展涉农企业、专业技术协会等开展培训活动，全面加强专业生产技术、经营管理和创业发展等培训、指导力度，提升农业经营者的基本素质和技能水平。

2. 加强农业专业人才培养。广泛开展培训，加大农业主体的培训力度，完善教育培训体系，实施好分类培训计划。鼓励各地通过补贴学费等方式支持涉农院校，依托新型农业经营主体建设实习实训基地；加快农科院校专业、课程、教材等体系改革，转变教学、考评模式，推动农业职业教育服务产业向好发展；为满足农业发展对技能技术人才需求，需要按照人才培养的规格、梯次和结构，科学布局中等、高等职业教育，实用型本科以及高端技能型专业学位研究生教育，制定出符合现代职业发展的教育体系。

3. 加大人才引进力度。深入推进“三乡”工程，以市民下乡、能人回乡、企业兴乡为抓手，打造农业建设性力量。企业家、技能人才和外出务工人员在农业建设中的作用极为重要且等待发掘，利用乡情乡愁这一情感纽带来制定全面且高效的激励制度，通过返乡创业、投资项目等方式支持农业发展。通过政府出台政策鼓励农业技术人员向职业农民转型，并提高其社会地位。为有意愿成为新型经营主体的个人和企业提供专业的培训和指导，幫助其成立专业大户、农村家庭农场、农产品加工企业。加大对农业领域高层次复合型人才的引进力度，优化农业人才发展环境，吸引具有高等或中等教育的高素质人才为现代化农业生产建设做贡献。

（三）调优农业产业体系

1. 发展现代农产品加工业。农产品加工业产业融合度高、行业覆盖面广，能够有效延长产业链，促进农业提质增效，是为经济增长助力，安排农民就业和增收的重要产业。 一是优化产业布局，协同发展农产品初级加工、精加工和综合利用。加快农产品初级加工发展，提高农产品生产、加工和包装质量，促进农产品商品化，实现均衡上市、错季销售。二是促进规模化经营，扶持一批目前初具生产规模的农产品加工企业，着重培养一批具有农产品加工特色的大型龙头企业和农产品加工集团。三是实现一、二、三产业融合发展，通过农产品生产、加工、销售等环节的交叉融合，形成完整的产业链，增强产业集群的辐射带动效应。四是实施品牌战略，开展品牌提升行动，培育一批产品叫得响、质量信得过、美誉度高、消费者认可的国内知名品牌和区域知名品牌。

2. 扶持农业新产业新业态。促使农业发展进入新时代，在深度挖掘农业独特资源优势的基础上，大力推动发展休闲农业。一是加强项目情景化的顶层设计。要充分挖掘文化特色和独特资源优势，增强项目体验感，讲好景观背后的“故事”；要尊重原貌、利用原貌、开发原貌，保持原始特色，避免活动过度商业化和低俗化。二是创新项目品质。增强乡村文化自信，处理好传承和创新的关系，避免大拆、大建和照抄照搬，通过不断拔高创意，增加景观颜值，展现项目特色，可根据不同的消费人群去打造分类主题。三是建立项目市场化的运行机制。创新项目管理机制，实现规范化经营，提升经营效益。创新项目经营模式，开创多样化经营模式，满足市场需求。

（四）提高农产品品质和效益

1. 提高农产品质量和安全水平。推动农业往优质化、品牌化、特色化、绿色化发展，促使农产品质量效益得到大幅度的提升。一是加快推进农产品质量安全保障工程，在全国农产品行业中建立质量安全追溯平台，扩大追溯体系覆盖面，实现农产品质量安全全程可追溯。二是建立健全农产品品质保障管理制度，完备农产品品质保障检测系统和安全监管体系。三是提高农产品品质保障的法制化标准，健全相关的规章准则，积极做到有法必依、执法必严，在法律之上加大力度打击食品安全违法行为。四是激发“三品一标”农业品牌发展活力，拓展“三品一标”农业品牌发展成果，打造一批“三品一标”企业、培育一批“三品一标”产品，发挥品牌市场引导作用。

2. 加快推进高标准农田建设。高标准农田实施科学的标准化管理，大农机下田，统一灌溉、施肥、喷药，极大提升了作业效率，不仅降低人工、肥料、农药等的投入成本，提高农产品收益率，而且降低资源消耗，推动农业生产“变优”“变绿”。据统计高标准农田较普通农田粮食产能平均提高10%～20%，化肥施用量减少13.8%，农药施用量减少19.1%，每亩多打200斤粮食，每亩省出100多元，每亩增收500元。一是筹备更完善的规范化农田构建蓝图，增加政府对高标准农田的财政投入，打造全国重要的粮食生产核心区，在黄淮地区打造小麦生产核心区、西北地区打造棉花生产核心区、东北和长江中下游打造水稻生产核心区。二是全面普查已建成的高标准农田，集中整治发现的问题。三是产量大县新增建设高标准农田经确认后，可跨区域调剂指标，实现中、低产农田旱涝保收、高产农田稳产，真正实现“藏粮于地”，保障粮食安全。

3. 推行农业绿色发展方式。践行绿色生产理念，实施绿色农业生产，种植业和禽畜养殖业结构调整都要服务于质量兴农、绿色兴农这一主线。转变传统农业“水大肥大”的增长模式，实施环保绿色的生产技术，实施化肥农药零增长行动，积极引导推行土质配比测量技术和降低病虫害对农作物危害的方法，鼓励施用有机肥和生物农药。优化养殖空间布局，鼓励行业发展绿色环保生态的养殖与循环再生农业，积极推进畜禽养殖废弃物无公害处理和资源化利用。加大农产品加工绿色新技术的研发与推广，实现农产品初级加工、深加工和副产物综合利用的发展模式。打造绿色生态农业，加快开展农业多功能开发，加强生态基础設施和生态景观建设，让农业生产更加多元化，打造集生态、文化、休闲旅游为一体的现代农业。

（五）强化农业补短板保障措施

1. 增强农业科技创新支撑作用。加大科技的贡献力量，将农业发展转变为技术密集型产业是农业深入改革的重点。一是鼓励产学研合作，重点发展实用性技术。将农民与行业组织、科研机构、政府联结起来，创立产业技术创新战略联盟，推动农业提质增效技术和绿色生态技术的研发应用。通过投资建设农业科技产业园区，构建农业科技创新载体。扩大科技在农业上的应用范围，将科技成果转化为生产能力，促进产能的提高。实施科技特派员工程，促进农业科技成果、科技人才、科研机构等与农户、企业有效对接。二是加速农业信息化建设，实现信息技术与农业各个环节有效融合。推动互联网、物联网、大数据、智慧气象和遥感技术等新技术在农业生产中的应用，提升农业的科技含量。近年来，农产品价格的波动如坐过山车般起伏不定，始终未能得到有效的控制。为了走出这个看不见的市场“迷宫”，要积极推动大数据服务与农业生产有机融合，有效解决农业生产的盲目性。三是全面推进农业机械化进程。加强科研机构、高等院校与设备制造企业联合攻关，推动农技核心零部件技术研发和推动农机产品升级换代。大力推广小麦、水稻、玉米等一系列农产品全部机械生产，综合机械化水平达到85%，促进农作物种植、畜牧业、设施农业和农作物加工机械化方面同步发展。加大研发力度，通过技术手段优化农机装备结构，推动农机装备产业转型升级。

2. 创新农业金融服务产品和方式。农业发展离不开金融服务的有力支撑，应瞄准现代农业发展融资难、融资贵的薄弱点推进农村金融服务创新。一是健全有利于农村发展的金融和信贷制度，建立省市县三级财政，对农业分级、分项目、分环节、分重点予以扶持，打通金融服务“三农”的各个环节。降低信贷担保服务门槛，在农业发展的薄弱环节、重点领域和重点项目上配置很多金融资源。二是将金融体系向乡镇延伸，扶持小型金融机构，各金融服务向“最后一公里”延伸，保持农村金融活力，加强农村金融服务往可行和便利方面发展。为个体或小规模农户量身定做扶持基金，简化贷款程序，将融资成本降到最低。三是结合农业生产的季节特点和生产周期，创新“三农”小额贷款产品，满足不同类型和规模的主体在资金上差异性的需求。

3. 健全农业保障政策体系。为农民的收入提供安全保障，需要完成以下三方面工作：确保农民的基本收入稳定、提高抵抗自然风险能力、降低市场风险不利影响。一是丰富补贴的功能，让农业生产者获取更多的非经营补贴，确保稳定的基本收益。依据历史单位面积产量、种植和养殖规模，研究农产品生产情况，制定合理科学的利润补贴，为农民提供兜底收入保障。二是通过实施农业生产保险来转移自然风险。按照扩面、增品、提高的原则，促进农业保险体系完善度的提高，在研究之下，构建保险企业和农民利益同享、风险共担的合作模式。针对特色优势农产品，鼓励开展以奖励代替补偿试点；鼓励开发多种新型保险产品，为农业设施、优质蔬菜与水果种植提高安全与质量保障，扩大保险的覆盖面；丰富农业保险功能，使成本与收益共同得到保障，丰富农民和农业经营者的抵抗灾害措施，促进农业发展。三是依靠价格保险和目标价格补贴双重保障来防范市场风险。加强农业的市场信息化建设，为价格保险和价格补贴提供定价依据，并不断完善监督管理体制，确保精准地把补贴发放到经济受损的农民手中。

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（作者单位：张月玲，济源市农业科学院；张江波，焦作市中站区龙翔街道办事处；王利君，焦作市中站区发展和改革委员会）