数字经济赋能经济高质量发展的机理、挑战及政策建议

马 玥

引言

数字经济作为新型生产组织形式与经济形态，已为我国核心竞争力提升、供给侧结构性改革及现代经营体系构建赋予了新动能，如何高效推进数字经济赋能经济高质量发展，已经成为当前学界研究的热点议题。党的十八大以来，我国深入推进大数据战略，加速数据、信息等新型生产要素向新兴生产力的转化，推动产业体系乃至整个社会体系的创新，旨在构建数据共享的网络强国。2019 年12 月，突如其来的新冠肺炎疫情对全球经济产生了巨大冲击，我国经济发展、运行、治理的逻辑均发生了根本性改变，要求我们引入公共风险思维，从风险转化与演变视角看待各类经济问题，以实现数字经济的逆势发展。①刘尚希：《新分析框架下经济形势研判与金融风险防控》，《上海商学院学报》2022年第3期，第3—14页。在常态化疫情防控背景下，数字经济的优势日益凸显，成为推动经济复苏的新引擎和社会进步的新动力。截至2020年年底，我国已建成全球最大5G网络体系，为数字经济服务社会、赋能经济、造福民众奠定了良好基础，成为经济高质量发展的重要支撑。2021 年12 月，国务院正式印发《“十四五”数字经济发展规划的通知》（国发〔2021〕29号），为我国数字经济健康持续发展指明了方向。在2022年政府工作报告中，首次以成段文字专论的方式提出，促进数字经济发展，加强数字中国建设整体布局。数字经济赋能经济高质量发展具体表现在数字产业化、产业数字化、数据价值化与数字化治理四个方面。当前，我国数字经济发展成效显著，基础设施建设全球领先、产业稳步转型、商业模式持续创新、数字治理成效明显、数字国际合作逐步深化，但随着国家大数据战略的深入推进，数字经济稳步发展正面临着垄断性、协同性、安全性等方面的挑战，若不能有效应对，这些挑战将会成为数字经济持续发展的阻碍。

总之，数字经济事关国内国际发展大局及发展安全，已经成为疫情冲击下经济社会发展的重要支撑，表现出了强有力的韧性，对促进经济稳定发挥着重要作用。因此，系统探究数字经济赋能经济高质量发展的机理与挑战，推动数字经济更好地赋能经济发展，对于提升国家核心竞争力、建设现代化经济体系、构建新发展格局具有重要的现实意义。

一、文献综述

现有学者对数字经济的研究涵盖宏观与微观、理论与实践多个层面，涉及数字经济理论体系构建、数字经济与国家战略发展、数字经济与经济增长等相关内容。一是数字经济的理论体系构建。数字经济作为一种新的生产组织形式，其关键生产要素如信息、数据、知识的可重新编程性与数据同质化特征创新了产业产品、产业组织、产业模式等各方面，①刘洋、董久钰、魏江：《数字创新管理：理论框架与未来研究》，《管理世界》2020年第7期，第198—217+219页。亟需构建新的理论体系弥补传统经济学理论的不足。裴长洪、倪江飞和李越从政治经济学视角分析了数字经济微观主体行为和宏观社会再生产过程的特征，认为数字经济在市场机制、边际收益递减规律、无形资本投入方面对传统经济理论提出了挑战。②裴长洪、倪江飞、李越：《数字经济的政治经济学分析》，《财贸经济》2018年第9期，第5—22页。荆文君和孙宝文指出，信息技术通过成本控制从规模经济和范围经济两个层面影响微观经济主体，由此形成消费端的长尾效应，并运用索洛增长模型（Y=AF(K,L))分析了数字经济如何从宏观产能、资源配置优化、全要素生产率提升三个层面为经济增长提供新动力。③荆文君、孙宝文：《数字经济促进经济高质量发展：一个理论分析框架》，《经济学家》2019年第2期，第66—73页。汤蕴懿、李方卓和梁伟豪则是从数据要素、市场主体、产业结构、政府治理方式四个维度分析了数字经济市场建设的理论逻辑。④汤蕴懿、李方卓、梁伟豪：《数字经济推动全国统一大市场建设的理论逻辑、政策过程及主要路径》，《上海商学院学报》2022年第4期，第37—50页。二是数字经济与国家战略发展。数字经济在常态化疫情防控背景下展现出顽强的活力与韧性，已经成为世界经济发展的新动能。美国建立三大政府组织机构专职负责人工智能等科技领域的政策制定与协调，优先科技投入与培养人才，以维持数字经济的领导地位；⑤蔡翠红、戴丽婷：《美国人工智能战略：目标、手段与评估》，《当代世界与社会主义》2021年第1期，第107—117页。欧盟分阶段推进数据市场战略，通过完善制度框架约束重塑国际数字经济话语权，率先建立数据保护与治理的全球通行标准，引领数字经济发展浪潮；⑥李川川、刘刚：《发达经济体数字经济发展战略及对中国的启示》，《当代经济管理》2022年第3期，第9—15页。英国引领数字政府建设，从数据政府到平台政府，逐步建立起与数字经济高速发展相适应的治理体系；日本将数字经济融入社会发展各维度，推行超智能社会5.0 战略。⑦朱启超、王姝：《日本“超智能社会”建设构想：内涵、挑战与影响》，《日本学刊》2018年底2期，第60—86页。党的十八大以来，我国不断深入推进网络强国和大数据战略，成效显著，但仍存在隐私安全隐患、核心技术不足、数字人才不足、政府协同治理有限等问题，需要进一步改进完善。三是数字经济对经济增长的价值测度研究。致力于构建检验数字经济对产业升级、配置优化的评价指标体系，从外部环境、数字产业、数字治理、⑧葛和平、吴福象：《数字经济赋能经济高质量发展:理论机制与经验证据》，《南京社会科学》2021年第1期，第24—33页。信息发展、数字交易⑨刘军、杨渊鋆、张三峰：《中国数字经济测度与驱动因素研究》，《上海经济研究》2020年第6期，第81—96页。等维度测量数字经济对经济新发展格局的贡献与价值。王瑞构建要素基础、数字产业和外部环境三个维度指标体系，考察了第三方支付在农村居民消费中的中介效应，①王瑞：《双循环视角下数字经济发展对我国农村居民消费的提振效应——兼论第三方支付的中介效应》，《商业经济研究》2022年第3期，第149—152页。认为信息与通信技术（ICT）对消费的模式、业态、渠道产生显著正向赋能作用。程广斌和李莹基于投入产出视角，综合测度了我国各省数字经济的产出效率，得出数字经济产出综合效率总体上东部高于西部、南部高于北部、地区间“数字鸿沟”较明显的结论。②程广斌、李莹：《基于投入产出视角的省域数字经济发展水平区域差异及效率评价》，《统计与决策》2022年第3期，第109—113页。

现有文献对数字经济的研究成果较为丰富，但更多侧重于数字经济理论体系的构建及国家发展战略层面，虽有部分文献运用数量方法测量数字经济对经济新发展格局的贡献与价值，探讨数字经济赋能经济高质量发展的作用与效应，但大多数围绕理论层面的学术性探讨，从实践层面进行的相关研究仍相对不足。不同于以往文献在理论层面对数字经济进行学术性探究，本文将从实践视角出发，阐释数字经济的含义及特征，探讨数字经济赋能经济高质量发展的机理，分析我国数字经济赋能经济高质量发展可能面临的挑战，并提出相应的政策建议，对现有研究进行一定程度补充。

二、数字经济内涵与经济高质量发展内涵

（一）数字经济与经济高质量发展的界定

对数字经济内涵的研究尚无统一明确的界定，但具有一些共性认识。一是数字经济包含硬件和软件两个部分（Moulton，1999）。③Brian R.Kahin,GDP and the Digital Economy：Keeping up with the Changes,Cambridge,MA：MIT Press,1999,pp.35-48.硬件是支撑信息技术处理的设施设备，如5G 基站、大数据中心、人工智能等新型基础设施；软件是为电子商务服务的知识、信息、网络等产品与服务。Mesenbourg（2001）④Thomas L.Mesenbourg,Measuring the digital economy,US Bureau Of The Census Working Paper,2001,pp.1-19.从测量视角将数字经济分为基础设施、电子业务和电子商务三个部分，实现对数字经济整体产出、就业、劳动生产率的理解。二是数字经济内容多元，包括产业数字化、数字产业化、数据价值化和治理数字化。数字经济是社会制度与经济发展演进过程中产生的一种新形态，数字技术与传统产业深度融合、数字技术与文化创意加速重构、数字技术与经济治理结合发展三者共同构成数字发展新格局的重要内容，带动产出增加、质量提升与高效治理。三是数字经济是一把“双刃剑”，既具有正面价值，也具有负面隐患。一方面数字经济对经济高质量发展意义重大，通过数字技术充分挖掘知识与信息两个关键要素的生产潜力，带动产业数字化与数字产业化发展，推动构建新经济发展格局与现代化经济体系。另一方面数字经济发展带来新的风险与不确定性，如因人工智能等替代中低级岗位导致大面积失业、数据信息保管不当造成泄露、个人隐私安全未得到有效保障等，尚不完善的制度设计难以为数字经济发展提供有效制度框架。四是对数字经济运行规律的研究需要依托“技术—组织—制度”的交互作用机制来解释。新技术的发展带来数字化、网络化、智能化平台组织的集聚发展，资源配置效率得到高速提升，同时由于交易主体广泛参与带来的搜寻、选择、履约等交易成本的增加，使得数字经济运行必须依赖于制度创新以进一步推动生产组织变革。张鹏认为数字经济的本质是新生产组织方式的不断演化，以优化稀缺资源的整体配置，他从制度与组织变迁层面构建了“技术—经济组织—新技术—新适应经济组织”的适应性演化系统，认为数字经济发展是各阶段平台组织为优化资源配置所进行的转化过程。⑤张鹏：《数字经济的本质及其发展逻辑》，《经济学家》2019年第2期，第25—33页。

综上所述，文中将数字经济理解为一种新兴经济形式，以知识与信息为关键生产要素、以现代信息网络为载体，通过加速ICT 与传统实体产业的深度融合，促进产业数字化、贸易数字化、数字产业化和治理数字化发展的过程，旨在构建高竞争力、高质量发展的现代经济新格局。2017年，党的十九大基于我国经济发展历史规律与特殊规律提出“经济高质量发展”的新时代经济理论，引领我国经济转向以高质量为原则的新赛道。结合数字经济发展的实践逻辑，经济高质量发展则是以新经济发展理念为特征，在发展目标上致力共享、在发展方式上转向绿色、在发展内容上秉持开放、在发展要素上注重创新、在发展结构上强调协同，以数字经济、智慧经济等高附加值新经济形式为主导动力的，带动生产变革、消费升级、产业高级化的可持续发展方式，具有动能新、生态化、协调好、高稳定属性。

（二）数字经济赋能经济高质量发展的特征

数字经济赋能经济高质量发展具体表征为依托平台、网络等新兴生产组织方式，通过数字化、网络化、智能化、价值化、生态化将传统要素转换为信息这一关键生产要素，以推动市场变革、引致产业升级、实现生产与治理革新的过程，在经济发展过程中着重呈现出数字经济的新特征。

1.数字化

数字经济的核心基础是数字化，以数字化的知识和信息作为关键生产要素。随着人工智能、大数据与云计算等数字技术领域的研发取得较大进展，新一代信息技术为数字经济的发展壮大提供了良好支撑。数字技术逐步渗透到生产、分配、交换和消费等社会再生产全部环节，将消费者需求、生产者服务、贸易流程等内容转化为易传输、便捷化的数据信息，再将数据、信息、知识等作为数字经济发展依托的关键生产要素，以此整合生产与生活资源，优化交易与治理形式，加快生活方式与商业模式的转型升级。数字化增强了国民经济各部门的前后向联系，连接了供需两端与二三产业，不仅促使传统产业改造升级，也不断催生出新的产业发展模式、新型产品和技术。数字产品拉动了用户需求，加强了与第二产业的关联度，数字技术应用促进了用户供给，强化了与第三产业关联度。

2.网络化

数字经济的重要支撑是网络化，以现代信息网络为平台依托。随着数字技术将生产要素、运输途径、支付方式等转化为数字信息，网络化则将这些数字信息进行统筹配置，极大地提升信息、商品的流通效率，构建起高速流通与交互的信息网，最直接的体现是交易平台化经济发展，从而使得供需双方低成本对接，真正实现去中心化的互联互通，进一步促进数据价值流动。平台作为互联互通的枢纽，为产销两端营造信息互通的交易空间，实现了贸易虚拟化与用户多元化。用户数量越多，平台经济创造的价值越高，范围经济越明显，网络效应得以强化，最大限度地拓宽了企业满足“小众”“个性”“小利润”需求的产品与服务，从而扩大数字经济赋能影响力。

3.智能化

数字经济的关键领域是智能化，以实现推动经济社会治理为目标。数字经济因其具有丰富的海量数据，能够实现对数据进行分类、挖掘、分析，促进各项技术实现智能化发展。一方面，智能化提高技术创新能力，如在需求侧，智能化技术已能满足消费者在线购物、共享出行、智慧医疗、智慧教育等，未来将进一步实现智能化升级；另一方面，智能化提高了劳动生产效率，如在供给侧，企业生产工具实现智能化升级迭代，降低企业运营成本，从而带来更多利润。智能决策、分析、优化、运营能够创造经济与社会价值，推动政府治理由粗放向精细化的转变。①杜庆昊：《中国数字经济协同治理研究》，中央党校（国家行政学院）博士论文，2019年，第51页.

4.价值化

数字经济的根本目标是价值化，以实现经济、社会双重价值。数字经济与实体经济联系紧密，对传统行业渗透性较强，能够对诸多碎片化、场景化、实时化、互动化的需求变化作出响应。数字经济通过传统产业数字化、贸易数字化与数字产业化促进产品与服务价值增值，本质是实现多产融合与价值增值发展。利用ICT 对传统产业全产业链改造升级，通过模糊产业边界、创新产业业态赋能经济发展，②刘键、白素霞：《中国数字创意产业竞争力分析及发展对策研究》，《宏观经济研究》2021年第11期，第70—78+138页。以提升全要素生产率，数字经济成为推动其他产业发展和各种资源高效配置的助推剂、融合剂、催化剂、增效剂，最终实现社会与市场的双重可持续发展。

5.生态化

数字经济的发展方向是生态化，以构建良好的数字经济生态系统为导向。数字经济通过构建信息“收集—存储—处理—分析—应用”一体化系统降低交易成本以实现经济持续发展。信息服务业与其他部门的交互渗透构建了融合发展的良性生态系统，有助于降低各部门的组织、协调与交易成本，助推传统产业转型升级、促进新商业模式创新发展。平台企业作为关键主体，在资源配置、供需对接、技术赋能等方面具有生态普惠性，通过系统的强外部性与高协同性带动产业链、价值链增值。从演化博弈视角看，产业的数字化转型选择是一个演化博弈过程，平台生态系统为用户“有限理性”下的行为选择创造了可预见的价值增值、较高的协同系数、偏低的制度与技术转化成本，成为产业数字化转型的重要因素。①黄蕊、徐倩、李雪威：《文化产业数字化转型的演化博弈研究》，《财经理论与实践》2021年第2期，第125—133页。

三、数字经济赋能经济高质量发展的机理

在数字经济赋能经济高质量发展的过程中，消费者与企业双重市场变革、产业结构高级化转型、社会多维治理体系革新起着重要的桥梁作用，充分发挥数字经济的数字化、网络化、智能化、价值化和生态化赋能表征，有助于促进经济高质量发展。就市场变革而言，数字经济的数字化与网络化推动市场变革产生的边际效益递增、规模经济、范围经济与配置优化效益驱动消费者需求升级、刺激企业生产潜力提升。就产业结构高级化而言，数字经济的智能化与价值化发展利用数字生产要素的一体化效应、赋能效应、结构优化效应与融合效应，带动传统产业数字化升级改造、加速线上线下融合、实现产业创新增值。就生产与治理的革新而言，数字经济以资本深化效应、技术进步与溢出效应重塑经济结构，创新关键生产要素、优化资源配置，推进生产与治理的变革以适应数字经济高速发展需求。

图1 数字经济赋能经济高质量发展的机理

（一）数字经济的数字化、网络化推动市场变革

从市场主体看，一是驱动消费者需求升级。产业数字化发展改变了传统生产要素间的组织交易结构，数据化与网络化发展将消费者需求转化为数据信息等关键生产要素创新了商业模式。新型平台生态系统通过供需用户信息的“实时搜集—转化—匹配”运行机制，重塑消费场景、优化居民消费结构，更大程度地满足消费者个性化需求。平台化运作降低了消费者交易成本，各类消费、社交平台的涌现，降低了产品与服务信息的不完全性风险，供需、产销直接实时地对接提升了用户决策便捷度，信息不再受到时空壁垒限制，消费者能够随时随地购买产品与服务。同时，平台化的广泛发展进一步模糊了产销主体界线，产销两端的尾部均得到拓展，极大地丰富了产品与服务的供给与需求。二是刺激企业生产潜力提升。ICT快速发展为企业发展创造了新机遇，一方面降低了生产者生产成本，如在线交易平台极大地降低了企业的固定资产成本（研发、基建、补贴等），突破了传统服务业不可贸易的限制，使得知识、信息等服务在互联网平台成为新型服务产品，更大地满足了消费者需求。另一方面提升了市场潜力。数字经济对传统生产要素的数字化与网络化转化打破资源配置的时空界限，促进信息要素充分流动，极大地提升产业体系的匹配度与兼容性，集聚效应显著。集聚效益进一步加剧范围内的行业竞争，推动企业科技研发与创新应用，同时带来知识与技术的溢出效应，增强产品价值、企业市场地位与可持续发展能力。

从效应效益看：一是边际递增效益。巨大的用户数量增强了互联网的正外部性与正反馈效应，为规模与范围经济创造了基础支撑，庞大的新型平台系统促进了消费者信息的广泛传播与流动，形成边际效益递增与网络联动效应，带动经济爆发式增长，又进一步吸引用户进入。二是带来规模经济。生产者与消费者的双向规模经济形成的良性互动解决了交易成本与管理难度大等问题，打破了产品与服务价值增值幅度限制。三是带来范围经济。消费的规模经济催生供给的范围经济，在广泛用户优势下最大限度地降低了产品相关性，实现了个性化与规模化、小利润与大市场的兼顾。四是配置优化效益。消费者多样化、个性化需求要求通过精准的匹配机制实现供求的动态平衡。以数据的连接功能为基础，资源快速精准匹配进一步增强了新型平台系统的正外部性，使得消费者更容易找到生产者，有效减少搜寻、协调等成本，既提升交易匹配效率，又提升产品与服务的可交易性。

边际效益递增催生规模经济与范围经济，三者共同构成数字经济的环境支撑，并通过精准高效匹配机制实现供求的动态平衡。ICT为资源配置优化提供了新路径，利用数据、知识等要素的信息转化与连接功能（平台经济、共享经济）实时精准匹配供需，增强信息的有效性，弥补了价格机制传递信息的滞后性，如打车平台的动态定价策略,通过溢价算法平衡打车市场的供需。同时，“长尾效应”拓展了交易市场边界，满足个性化需求的同时吸纳了大量中小型企业参与交易，推动交易方式、商业模式、组织形态的创新。但随着网络效应、规模经济与范围经济的进一步扩大，海量企业与消费者的涌入、平台系统信息的冗余可能会增加用户的找寻、协调、决策成本，带来新的发展问题，需要市场与政府机制的改进与完善以支撑平台组织创新演化，以实现数字经济驱动创新发展。

（二）数字经济的智能化、价值化引致产业升级

数字经济引导产业升级经历技术创新应用、数字产业化、产业数字化发展三个阶段，线上线下深度融合成为目前数字经济发展的关键突破口，数字经济利用智能化与价值化引致产业升级与融合发展。一是再造传统产业模式。数字经济本质上是服务行业的转型升级，利用ICT 推动整体行业创新，优化、细分领域结构，引领低端传统服务业的数字化、网络化与智能化转型。二是推进线上线下产业融合发展。数字经济包含硬件与软件两个部分，涉及中间投入端与最终需求端两个环节、制造业与服务业两个部门，产业前后端、上下游联系广泛。新型基础设施等硬件部分的广泛布局，有助于进一步加强ICT服务行业与线下经济的关联性。三是创新产业业态与模式。大数据技术与全产业链的有效连接为产业创新带来新机遇。信息壁垒打破带来的生产模式与交易形式创新直接缩短了产品与服务产销间的环节，平台企业直接依据需求信息进行生产。这一实时性特征彻底改变了需求反应滞后性问题，实现产业高效发展。

从效益效应看：一是一体化效应。数字技术对传统产业的数字化、网络化、价值化改造，拓展了传统的产业联系，增强了数字经济与二产制造业和三产服务业的连接，实现纵向全产业链一体化融合发展与横向产业联合发展，进一步降低系统内部交易成本，逐步形成高协同性的产业集群。二是赋能效应。数字技术的创新赋能带来产品、市场、资源配置与制度的颠覆性发展，数字经济通过产品、方法、市场与组织等创新为现代交易赋予了新的可能。①祝合良、王春娟：《数字经济引领产业高质量发展——理论、机理与路径》，《财经理论与实践》2020 年第5 期，第2—10 页。其产生于现有技术基础、运作机制与制度框架，以信息通信产业为先导，形成了一个高生产率、高技术创新、高外溢效应的良好产业生态系统，促进后续产业的可持续发展。三是结构优化效应。一方面，ICT行业组织内部结构调整带动整体产业结构高级优化，推动传统产业数字化、自动化、智能化转型；另一方面，ICT发展创新的商业模式进一步带动数字经济对制造业、服务业的再造升级，使之创新发展动力成倍增长，如共享经济、闲置经济，旧的产品与服务、产业、市场、组织重生为新的产品与服务、产业、市场与组织，传统产业得以再造再生。四是融合效应。数字经济兴起于制造业，扎根于服务业，其高渗透性创新了一系列农商文旅体融合发展的新模式新业态，高效优化了资源配置，促进消费与生产、产业与区域多领域的融合发展。

数字经济智能化与价值化发展旨在构建一体化平台生态系统带动传统产业数字化与数字产业化发展，如创新智能平台商业模式，通过构建一个高生产率、高技术创新、高外溢效应的良好产业生态系统，实现生产要素、信息与管理的协同运行，以数字技术运用提升产品与服务的品质、以平台化发展稳定市场交易关系、以用户规模化发展拓展交易市场，拓宽产业发展价值源。一方面是生产与贸易两端的成本节约，规模效益与范围效益的外部环境促进各类生产资源的优化配置，降低产业价值链各环节的生产成本，同时时空壁垒的突破大幅降低了贸易成本；另一方面是全产业链的融合增值发展，ICT 通过打破各部门之间的产业边界，重塑全产业链分工逻辑与商业模式，实现各部门各产业的功能互补与协同融合发展，持续增加产业附加价值，引领产业转型升级。

（三）数字经济的智能化、生态化实现生产与治理革新

从宏观层面上看，数字经济创新生产要素、优化资源配置效率，从而影响经济发展，推进生产、服务与治理变革。一是创新关键生产要素。新要素的数字化和虚拟化特征带来边际效益递增，有效克服资本、劳动等传统生产要素的稀缺排他性，使其成为现代经济活动的关键生产要素，有助于打破经济发展的资源桎梏与增长极限。由于互联网等信息技术深度参与到市场经济活动中，其产生的网络效应、双边市场等使得经济活动更加复杂和多样，可能使得产出增长更加快速。二是优化要素配置。数字技术与全产业链各环节的融合为生产、消费与交易创造了高效的“信息收集—分析—匹配”机制，信息透明度大幅提高，有效指导供需用户资源配置。数据与信息通过投入产业生产，提高资本、劳动等传统生产要素的产出效率，改变了传统的投入产出关系，实现产出增长与价值增值。

从效益效应看，一是资本深化效应。ICT 作为功能更广、成本更低的新关键生产要素与核心技术，其带来的新型基础设施、产生的新模式新业务均会影响市场经济行为，进而影响产业结构与投资方向。数字产品与服务的边际报酬递增特征使得其成本降低的同时提升了质量，拉动用户需求增加，进一步引致资本替代与资本深化，生产效率不断提升。二是技术进步与溢出效应。随着前期基础建设与资本深化效应深入，技术进步与溢出效应逐渐显现。ICT 的广泛运用帮助实现了供给与需求的规模经济与范围经济，反之供需用户的爆发式增长进一步带动ICT 的大规模扩散与应用，形成扩散效应与溢出效应，促进技术创新在社会经济各领域的扩散与渗透。

数字经济通过创新关键生产要素、优化资源配置，推进生产与治理的变革以适应数字经济高速发展需求。数字经济发展过程中治理主体对数据价值生产过程的评价、指导与控制，有助于充分挖掘新型生产要素对产业升级、经济赋能、治理优化的价值意义。推动数字经济与社会的深度融合发展，打破各部门、各环节、各区域的时空壁垒，拓宽ICT 在社会治理与公共服务中的操作空间，有助于构建数字经济的社会多维治理体系。

四、数字经济赋能经济高质量发展面临的挑战

（一）垄断性挑战

一是平台垄断与无序扩张扰乱市场秩序。平台经济是数字经济生态系统的关键组织形式，在数字技术推动下，网络效应、规模经济与范围经济使得平台掌控着绝大部分用户的个人信息、行为习惯等数据资源，容易产生新型垄断性问题，如平台的垄断协议规制、经营者集中规制等，平台在利益最大化与零边际成本刺激下，其平台身份逐步从协调者向主导者转变，呈现出“庄家通吃”状态，最终走向寡头或垄断。二是技术垄断拉大数字鸿沟。数字技术是经济高质量发展的关键支撑。目前，数字技术自主创新能力主要受到两方面制约。从国际角度看，我国数字技术受到国际科技压制和封锁，美国凭借其在全球的影响力，通过出台一系列政策法案，如《2022年芯片与科学法案》等，企图掌握新一轮工业革命的话语权，进一步遏制我国在数字经济领域快速发展势头，这也是美国制裁我国华为、中兴等数字技术领先型企业的重要原因。从国内角度看，囿于数字关键核心技术自主创新能力不强、各地经济发展水平因素限制影响，创新技术研发与应用存在区域流动不畅等问题，数字技术发展呈现东、中、西区域性差异，形成空间层次的数字鸿沟。

（二）安全性挑战

一是数据的过度利用将造成数据侵权问题。数据价值化是实现经济高质量发展的关键抓手，但平衡用户数据保护与利用的尺度是必须要作出的考量。在追求利益最大化过程中，平台系统的垄断化趋势与过度的个性化服务使得用户数据被过度搜集与分析，如在数据交易过程中过度收集和滥用个人数据、非法交易和提供数据；在用户正常交流的情况下，被手机APP“监听”后，精准识别需求。二是数据泄露将影响个人利益和国家安全。数据是数字经济发展的核心要素，谁掌握了数据，谁就掌握了发展的资源和主动权。从个人利益角度看，数据泄露将造成个人隐私泄露，如利用大数据杀熟、利用“数据算法”压榨外卖骑手、利用海量隐私数据牟取暴利等。从国家安全角度看，数据泄露将对国家主权产生严重危害，如跨境数据流动风险、大规模数据泄露、网络攻击、电信欺诈等各类涉及数据和网络安全的问题。

（三）协同性挑战

一是产业链对外协同有待加强。数字技术的高度渗透与深度赋能使得生产环节高度自动化与智能化，生产环节产品增加值随之收缩，相应的产品研发、销售等价值链环节附加值不断提升，一产业价值收缩、二三产业价值增值，导致价值链中间收缩、两端陡峭，①黄鹏、陈靓：《数字经济全球化下的世界经济运行机制与规则构建:基于要素流动理论的视角》，《世界经济研究》2021年第3期，第3—13+134页。进一步加剧国民经济各部门的不平等。二是基础设施配套建设不尽合理。数字感知、通信网络、数据中心、云计算等基础设施建设缺乏完善设计，呈现区域空间布局短板，且城乡互联网普及率差距仍较大，一定程度上制约了相关产业数字化转型与数字产业化升级增值。据《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2022 年6 月，我国农村地区互联网普及率为58.8%，低于城镇地区互联网普及率将近24.1个百分点。三是数字治理尚不协调。数字经济作为新兴生产组织形态，处于高速扩张阶段，监管治理存在部分空白与滞后，尚未构建起协同治理机制，存在监管不力、制度不适用、效用不大等问题与风险，同时重叠监管与相互推诿并存的情况，抑制了数字经济发展活力。①王磊、杨宜勇：《数字经济高质量发展的五大瓶颈及破解对策》，《宏观经济研究》2022年第2期，第107—114页。

（四）政策性挑战

一是缺乏统一标准。制度为数字交易秩序提供稳定框架。目前，现有制度存在零散碎片化、价值取向单一、领域疏而不密、内容窄而不全的问题，②刘伟：《政府与平台共治：数字经济统一立法的逻辑展开》，《现代经济探讨》2022年第2期，第122—131页。但现有制度建设尚不能满足数字经济高速发展的需求，宏观层面尚未建立起健全的数字经济治理体系，缺乏统一的规制、市场判定标准以及法律法规等，如只关注隐私安全领域，很少关注数字技术应用、数据要素的权属确定与收益分配等领域，难以满足新业态与新模式发展的实际需求。二是监督管理体系有待加强。有效监管制度提供良好的数字交易环境。针对平台出现过度利用数据的情况，应定期开展对互联网平台不正当竞争行为的专项整治行动，完善个人数据泄露赔偿机制。三是亟需培养数字素养。地区之间、性别之间、不同教育水平和年龄阶段人群之间等各类数字鸿沟尚存；用户信息安全的保护意识不健全，如个人数据维权意识薄弱等。

五、数字经济赋能经济高质量发展的政策建议

（一）加强平台反垄断监管，促进区域间技术流通

平台系统是数字经济发展的基础载体与关键主体，平台系统的健康发展就是数字经济的健康发展。一是明确平台行为的服务性原则。平台作为交易的载体，本质上是为用户提供服务，禁止平台对用户的限制竞争行为，保障用户的自由退出权利，规避平台垄断化趋向。既需要平台实施自我规制保障用户产权权益，也需要更新传统市场势力测定指标强化反垄断认定与规制，保障产业良性竞争与行业创新动力。二是加快多元平台体系建设。优化资源配置、强化产业联合与主体协同，对内实现产业链完善与价值链增值，对外提升下一轮数字经济发展的话语权。三是建立“卡脖子”技术协同共享机制。加强数据研发端在高校院所与企业政府间的开放共享，提升社会整体创新能力、企业竞争力与公共服务能力；加强数据管理标准化体系建设，提高产业数字化的资源配置能力，探索共享互利发展模式。

（二）加强新型基建建设，推进数字协同持续发展

加强ICT 依赖的新型基础设施建设与普及，为数字经济发展完善基础设施保障。一方面，加大资金投入，通过PPP等方式利用政府项目资金撬动社会资本参与，拓展资金投入来源，保障新基建的广泛推进；加快5G 芯片技术、基站建设、人工智能的科技研发与实践运用，提升产业数字化基础设施水平。另一方面，加速ICT 对传统基础设施的再造，尤其是加快公共服务基础设施的数字化和智能化改造提升传统产业数字化发展水平；搭建产业数字化赋能平台，加快产业价值链的数字化渗透，改造升级产业环节，提高产业资源配置效率。新基建建设成效直接关系着数字技术这一关键生产要素的供给能力，要求进一步降低新基建的管理运营成本，推动共建共管共享，打造开放高效的数字新型基础设施生态。

（三）完善数字消费机制，充分保障用户信息安全

当前，数字经济发展的重点内容是加速ICT 与实体经济深度融合，关键是打通线上线下消费的融合渠道，但数据过度利用和数据泄露成为线上线下消费融合效用大小的关键阻碍。一是要适度合规，营造良好的线上营商环境。一方面，放宽市场准入规则，充分发挥竞争机制降低平台使用成本的作用；另一方面，需明确规则、把握尺度，充分明确平台经济的行为规则与制度，透明化、清晰化平台交易的价格机制，加强过度竞争性与剥削性行为的监管，避免过渡解读与利用用户数据，营造良好的线上运营生态系统。二是要提升线上线下融合发展服务水平。构建高度透明化的数字化平台，重构产品价值链条，打破传统服务业时空限制，拓展沟通的信息渠道，实现消费场景迁移、消费群体细分。不断提高消费全渠道融合过程中所涉及的服务水平，有效满足消费者的个性化需求，同时注重供给与需求两端的沟通与协调机制。三是要保障用户数据产权权益，防止数据“裸奔”。加强数据防护体系建设，进一步规范数据资产，实行数据分类分级管理制度，确保数据安全与共享。数字经济时代，任何数据泄露都可能给公众、企业、甚至国家带来威胁，防止数据泄露，保护数据安全刻不容缓。

（四）强化市场监管，健全数字治理体系

数字经济这一新型生产组织形式的持续发展离不开制度框架的引导与规范，要求政府实现自身数字化的同时为数字化转型提供保障。一是强化市场监管，规范市场竞争秩序。良好的市场秩序是经济健康发展的制度前提，有助于降低社会损失、增加社会总福利。减少数字经济领域的非行政许可审批和资质资格许可，放宽市场准入标准，尤其是数字经济在社会管理与公共服务领域的进入。二是健全数字治理体系，推动数据价值实现。微观层面上，创新个人信息保护监管手段、健全信息泄露预防、处置、追责与赔偿机制，充分发挥行业自律组织的作用，同时强化个人数据保护意识。宏观层面上，完善政策法规，推进法律法规、行政条例、管理规范等制度建设，如知识产权保护法律法规、数据安全监管与审查机制、数据保护制度等，营造良好政策环境，从系统上整体上构建安全网络体系，形成适应数字经济高质量发展要求的数字监管组织框架，为全产业数字化转型提供保障。