构建基于全国统一大市场的城乡融合发展路径研究

姚毓春，张嘉实

引言

2022年3月25日，中共中央、国务院发布的《关于加快建设全国统一大市场的意见》指出，建设全国统一大市场是构建新发展格局的基础支撑和内在要求。①《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》，《人民日报》2022年4月11日，第01版。回溯我国经济体制改革历程可以看出，建设全国统一大市场并不是新近见诸于世的全新理念，而是与党长期执行的改革实践方针一脉相承的改革思路。建设全国统一大市场的过程并非一帆风顺，实践中还存在一些突出的问题，如市场分割和地方保护主义带来的负面影响，要素市场和资源市场建设不够充分、不够完善等。长期以来，我国城乡二元结构关系形成的市场分割，导致劳动力、土地、资本、数据等要素和基本公共服务资源难以在城乡之间自由流动，强化了市场壁垒，阻碍了城乡融合发展。习近平总书记指出：“城乡循环是国内大循环的题中应有之义，也是确保国内国际双循环比例关系健康的关键因素。”①习近平：《论三农工作》，北京：中央文献出版社，2022年，第5页。周殿昆：《论建立和发展全国统一市场》，《社会科学研究》1992年第6期，第28—33页。这为我们基于全国统一大市场研究城乡融合发展指明了前进方向、提供了根本遵循。为进一步消除市场分割、打破市场壁垒，推动城乡融合发展，需要进一步建立健全全国统一大市场，打通城乡堵点，实现城乡之间要素与资源的自由流动，促进城乡融合发展，解决城乡发展不平衡、乡村发展不充分的突出问题。

从本质上说，统一大市场就是劳动力、土地、资本等要素和基本公共服务等资源在区域间、城乡间的自由流动。在要素与资源可以自由流通的区域内，各地区间通常不可能存在除必要流通成本差异之外的价格差异；反过来，资源与要素在国内各行业、各地区之间的自由流通也必将降低地区间的价格差异。②刘志彪、孔令池：《从分割走向整合：推进国内统一大市场建设的阻力与对策》，《中国工业经济》2021 年第8 期，第20—36 页。因此，通过城乡间资源与要素的价格差异可以衡量城乡市场的统一性程度，资源与要素的价格差异越小即代表城乡间的市场摩擦程度越小，城乡之间的市场统一程度也就越高。城乡间资源与要素价格差异在不同地域和行业之间表现也各不相同，历史和经验分析表明，影响区域和行业构成的主要因素包括区域间贸易、区域间劳动力流动和区域间的投入产出关系。③陈朴、林垚、刘凯：《全国统一大市场建设、资源配置效率与中国经济增长》，《经济研究》2021年第6期，第40—57页。总体来说，我国现阶段虽然仍然存在一定程度的市场分割现象和地方保护主义，但不论是省际之间还是城乡之间的贸易壁垒正随着经济的发展而减弱，劳动力自由流动的趋势随着经济发展而增强，区域间投入产出差异随着经济一体化程度加深而日渐缩小。④张少军、李善同：《中国省际贸易的演变趋势、特征与展望：1987—2007》，《财贸经济》2013年第10期，第100—107页。从要素自由流动的总体情况看，在劳动力要素方面，城乡之间的劳动力流动，促进了信息和技术从城市向农村流动，成为促进城乡融合发展必不可少的因素。⑤都阳：《劳动力市场转折、新技术变革与城乡融合发展》，《人民论坛·学术前沿》2021年第2期，第28—35页。在土地要素方面，土地开发和转让带来的相关收益是地方政府特别是地方乡镇政府生财的主要手段。⑥孙秀林、周飞舟：《土地财政与分税制：一个实证解释》，《中国社会科学》2013年第4期，第40—59+205页。城市规模的扩大带来的用地量激增和地方乡镇政府依赖土地财政收入作为地方经济发展支柱的模式，导致建立城乡间的土地要素统一大市场迫在眉睫。⑦周飞舟：《生财有道：土地开发和转让中的政府和农民》，《社会学研究》2007年第1期，第49—82+243—244页。在资本要素方面，资本运动是纵向政府治理的重点，也是影响国内统一大市场建立的最重要因素，这种自上而下的纵向行政力量阻碍了资本要素在城乡之间与区域之间的一体化发展进程。⑧刘志彪：《建设国内统一大市场：影响因素与政策选择》，《学术月刊》2021年第9期，第49—56+84页。在数据要素方面，建立全国统一的数据要素市场，拓宽数据要素使用范围，⑨王蒙燕：《我国数据要素统一大市场构建的问题与对策》，《西南金融》2022年第7期，第80—90页。是协同发展我国城乡之间海量数据的基本要求，也是将人口红利转为数据红利的技术保障。在基本公共服务资源方面，劳动力等要素在城乡之间的自由流动一定要有基本公共服务资源相匹配，只有帮助进城农民获得与市民相同的基本公共服务资源才能真正推进以人为核心的城乡融合发展战略。⑩佟大建、金玉婷、宋亮：《农民工市民化：测度、现状与提升路径——基本公共服务均等化视角》，《经济学家》2022年第4期，第118—128页。

由此可见，在我国社会主义市场经济体制确立之后，国内市场竞争力度与开放程度的提高促进了统一市场的建立，也加大了对城乡关系的探索。在这一阶段集中出现了对全国统一市场模式的目标探索、○1习近平：《论三农工作》，北京：中央文献出版社，2022年，第5页。周殿昆：《论建立和发展全国统一市场》，《社会科学研究》1992年第6期，第28—33页。障碍形成原因○12孙耀川：《论社会主义统一市场形成问题》，《经济理论与经济管理》1993年第3期，第29—33页。和未来发展趋势探索○13林文益：《论国内统一市场的形成》，《北京商学院学报》1994年第1期，第9—14页。的多角度分析，以及出现了对我国城乡之间市场封锁的专门研究。对城乡市场统一性的定量研究及其影响因素探究也随之出现，并在形成原因上由政府主导因素转向非政府主导因素。

本文认为，我国在建立统一大市场的过程中，势必会遇到许多与我国独特国情相关的问题。从目前城乡差距的角度来看，2021 年我国城镇居民人均可支配收入为47 412 元，同比增长8.2%，农村居民人均可支配收入为18 931元，同比增长10.5%，城乡居民收入比值为2.5，同比下降6%。分区域来看，全国各省份中人均收入最高的上海市（78 027 元）是甘肃省（22 066 元）的3.54 倍；城乡收入差距比不到2的也仅有天津、浙江和黑龙江三个省市。①数据来源：国家统计局。从问题的两个方面来看，地域之间的差距既是构建全国统一大市场的动因，也是全国统一大市场形成的外在动力；城乡之间的差距既是在全国统一大市场下促进城乡融合发展的内驱动力，又是在全国统一大市场下推动城乡融合发展必须解决的主要问题。因此，本文将重点研究构建全国统一大市场为何可以助力城乡融合发展？在当前构建全国统一大市场的背景下，城乡融合发展存在哪些问题？以及如何在全国统一大市场背景下助力城乡融合发展？

一、全国统一大市场助力城乡融合发展的现实基础

随着建设全国统一大市场政策的不断深入，打通城乡之间堵点，促进要素与资源在城乡之间有序流通，成为推动城乡融合发展的工作重点。自乡村振兴战略实施以来，伴随各项支持政策落地、各市场要素双向流通、基础设施完善及基本公共服务均等化的深入发展，我国形成了全国统一大市场助力城乡融合发展的制度保障、条件保障与资源保障等现实基础。

（一）政策持续出台为城乡融合提供制度保障

新世纪以来，我国以统一大市场推动城乡融合发展的过程可以划分为“政策酝酿期”“初步运行期”与“成熟融合期”三个阶段。这三个阶段的政策重点始终围绕“市场——城乡”关系这条主线，根据不同时期的城乡融合发展特点和经济社会发展规律，各阶段的统一大市场建设侧重点有所不同，前后政策之间具有一定相关性，二者相互促进、互为支撑。

1.2008 年以前为政策酝酿阶段。2001 年，国务院发布《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》，②《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》，2011 年1 月增刊，中国政府网，http：//www.gov.cn/zhengce/2020-12/26/content_5574549.htm。禁止各种类型的地区封锁行为，严禁在行政区域边界设置关卡阻碍本地产品流出和外地产品流入，把发展现代流通组织作为打破城乡之间市场壁垒的重要手段；2003年，党的第十六届三中全会对加快建设统一大市场作出了进一步指导，重点提出要“大力发展资本等要素，促进商品与各种要素在全国范围内的自由流动”③《中共十六届三中全会公报》，《人民日报》，2003年10月14日。，以要素市场为引领，打破城乡之间的要素与资源壁垒；2008 年国务院发布《关于促进流通业发展的若干意见》，④《国务院关于促进流通业发展的若干意见》，2005年6月9日，中国政府网，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_3599.htm。对于城乡之间的地区隔阂与市场壁垒作出“打破地区封锁，积极培育统一市场，扩大国内消费需求”的指示。在政策酝酿期，关于以统一大市场推动城乡融合发展的政策还不够成熟，但发力点已经开始聚焦于城乡之间的要素与资源的流通。

2.自2008年到2017年为初步运行阶段。随着我国经济步入新常态，城乡之间的关系日趋紧密，经济体制的深化改革成为助推城乡融合发展的有力手段。2008年，党的第十七届中央委员会第三次全体会议提出，在坚持社会主义市场经济改革方向不动摇的基础上，要全面放开农产品市场，取消农业税，对农民实行直接补贴政策。⑤《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，2008 年10 月19 日，中国政府网，http：//www.gov.cn/test/2008-10/31/content_1136796.htm。2013年，党的十八届三中全会提出要建立统一规范的市场体系，发挥市场在资源配置中的决定性作用。2015年8月19日，国务院常务会议提出要构建全国统一大市场旺消费促发展，并在同年设立上海、南京等市场体制改革试点城市，探索城乡之间要素与资源市场流通的可复制经验。此后，党的十九大报告中指出要全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和影响城乡融合发展的各类规定和做法。在初步运行期，关于统一大市场体系的政策举措渐次出台，有效推动了城乡之间要素与资源的相互流通。

3.自2017 年至今为成熟融合阶段。2017 年12 月，习近平总书记在中央经济工作会议上的讲话中指出，清除阻碍要素下乡的各种障碍，吸引资本、技术、人才等要素更多向乡村流动，为乡村振兴注入新动能。①《习近平关于“三农”工作论述摘编》，北京：中央文献出版社，2019年，第38页。2021 年12 月，中央全面深化改革委员会第二十三次会议审议通过《关于加快建设全国统一大市场的意见》。2022年3月，政府工作报告进一步提出要以要素市场化改革为抓手，建设全国统一大市场，打通城乡壁垒。经过二十多年的铺垫与准备，建立全国统一大市场体制机制的前期工作已经完成，时机已经成熟，具备了实施的可能与条件，以统一大市场助推城乡融合发展制度基础和保障机制更加完备。

通过回顾政策历程可以看出，统一大市场的建立并非一蹴而就，而是一项经过长期准备与铺垫、适应不同阶段经济发展规律展开的系统性机制建设，其中，社会主义经济体制改革与创新，是统一大市场建设与发展的主线；而在如何建设统一大市场过程中促进城乡之间要素与资源的有序流动，是问题的主要方面。统一大市场与城乡融合发展二者之间相互扭结又螺旋式上升的互动过程，既具有与发展阶段相匹配的历史兼容性，也具有与未来发展规划要求相适应的时代容涵性。这一过程中一系列政策的持续出台，为全国统一大市场助力城乡融合发展提供了制度基础。

（二）要素双向流动为城乡融合提供条件保障

中共中央、国务院《关于加快建设全国统一大市场的意见》提出，要打造统一的要素和资源市场，健全城乡统一的土地和劳动力市场，加快发展统一的资本市场，加快培育统一的技术和数据市场。②《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》，《人民日报》2022年4月11日，第08版。习近平总书记指出，要推动人才下乡、资金下乡、技术下乡，推动农村人口有序流动、产业有序集聚，形成城乡互动、良性循环的发展机制。③习近平：《论三农工作》，北京：中央文献出版社，2022年，第110页。伴随着统一要素市场的日趋完善，城乡融合发展也呈现新样态。

1.劳动力城乡之间自由流动，为城乡融合发展提供人力资源保障。劳动力的自由流动，一方面帮助平衡城乡之间的要素市场收入差距，另一方面有效改进城乡需求结构，降低城乡间要素禀赋差异，助推城乡收入差距收窄，促进城乡融合发展。劳动力的自由流动，既能保证统一大市场下城乡之间要素与资源的有效配置，又能激发我国乡村更多的经济增长潜力。①陈朴、林垚、刘凯：《全国统一大市场建设、资源配置效率与中国经济增长》，《经济研究》2021年第6期，第40—57页。近年来，随着乡村经济的多样化发展与乡村营商环境的改善，一批有志于投身农业农村的城市人口开始到农村“淘金”。受新冠肺炎疫情影响，在城市里务工的年龄较大的“农一代”呈现回流乡村的新趋势。据调查，我国劳动力市场用工缺口从2020 年四季度的92.9 万人上升到2021 年一季度的105.5 万人，历史首次突破100 万人大关。如图1所示，我国农民工增速自2017年开始呈现明显放缓趋势，尤其受到疫情影响在2020年首次出现-1.8的负增长情况，虽然在2021 年有大幅度反弹且总量还在增加，但农民工增速放缓的趋势已经形成，高龄乡村劳动力回流已经成为我国乡村劳动力发展的新事实。与此同时，20世纪80年后出生在农村的“农二代”不同于父辈“农一代”对土地的依赖情怀，更多地积极拥抱城市生活。凭借对现代信息的掌握与受教育程度的加强，“农二代”更有能力也更有意愿融入城市。不同年龄、拥有不同特征的乡村人不再受限于单纯的农业与农村的束缚，拥有了在城乡之间自由流动的基础和能力。

图1 2015—2021农民工增速图

2.土地流转进程加快，为城乡融合发展提供土地资源保障。农村承包地已经从“两权分离”完成了“三权分置”的转化，为城乡融合发展的土地要素市场化打下了基础。2018 年《中华人民共和国农村土地承包法》对“三权分置”制度的规定，不仅是我国农村土地制度的又一大制度性进步，更通过此项政策稳定了农民和乡村各类市场主体的经营预期，促进了乡村土地流转。党和政府先后在2013年、2015年实施农村综合改革标准化试点工作和发布《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，对农村集体经营性用地和农村集体产权制度改革进行了充分的探索。在2019年修订的《中华人民共和国土地管理法》中，明确规定了乡村集体建设用地可以直接入市，有效破解了乡村集体经营性建设用地的入市问题。在宅基地方面，原本的“居住保障”属性正在逐渐向“居住保障外获得额外财产收入”转变。部分进城务工的农民工将宅基地以对外出租、共享的方式来获得额外利益，既帮助农民获得宅基地部分的土地要素收入，又向有需求的城市居民提供乡村度假等乡村服务，实现土地要素在城乡之间的自由流动。

3.资本要素积极进入乡村市场，促进乡村产业多元化发展。从资本要素流向看，我国城乡融合发展过程中资金的主要来源渠道以政府投资、农民个人投资、金融投资以及外资投资几种类型为主。数据显示，我国自1978年实行家庭联产承包责任制以来，国家对于农村各项支出的资金帮扶力度不断加大，2020 年国家财政中用于农林水事务支出达到23 948.46 亿元，在国家财政支出类别的20 项中，仅次于教育支出与社会保障和就业支出。②数据来源：国家统计局。同时，城市工商资本也积极涌入乡村市场，通过参与土地市场流转与现代化农业发展，城市资本要素下乡逐渐成为一种趋势。从乡村产业发展看，乡村产业逐渐摆脱第一产业单一发展模式，融合第二、第三产业多元化发展，城乡之间的要素和资源交换能力不断增强，引导城市要素和资源进入乡村市场，形成一二三产融合发展模式，帮助农民获取更多收入。数据显示，从1978 至2021 年，我国农民人均可支配经营纯收入由35.8 元增长至6566.4 元，其中第一产业占比由94.41%下降至65.46%，③数据来源：国家统计局。充分表明了我国乡村现阶段多元化发展的良好态势。

4.数据要素发挥作用，城乡间数据要素市场基本成型。自2015 年8 月国务院发布《促进大数据发展行动纲要》以来，国家多部门相继出台多项针对大数据产业和如何在城乡融合发展过程中建立数据要素市场的相关文件。2015年12月，农业部在《关于推进农业农村大数据发展的实施意见》中指出，大数据已经成为突破城乡之间资源与环境两道“紧箍咒”制约的关键要素，也成为破解成本“地板”与价格“天花板”的关键一环。国家政策的推动帮助城乡之间数据市场交易机制迅速建立，截至2021年年底，我国已经在贵阳、北京、上海等地陆续建立83家拥有跨区域交易数据要素能力的大数据交易中心。同时，相关数字企业也积极发展数据要素市场和数据要素交易平台，阿里、腾讯等头部数字企业已经完成各自数据API平台的搭建，为城乡数据的交互与交易提供数据中介平台。城乡间数据交易市场的建立帮助我国数据要素交易进入快速发展时期。“十三五”时期，我国数据要素市场年均增长幅度超过30%，2020 年数据要素市场规模达到545 亿元，预计在2025 年达到1749 亿元。在乡村地区，从2016 到2020年其网络零售额从0.89 万亿元增长到1.79 万亿元，平均年增长速度超过25%。①数据来源：《2021中国数字经济发展白皮书》。随着国家新型城镇化大数据公共服务平台的建立，数据以平台为流通渠道，在成功对接城镇化管理工作和乡村其他具体业务中，为城市群、乡村群等城乡区域提供了跨城乡地区、跨行业的数据要素市场交易服务平台。以城乡融合发展为目标，建设国家农业数据中心，推进城市、乡村数据并进行中心数字化升级，加快对种植、畜牧、渔业等农业生产的数据和物流运输、冷链、仓储等城市产业的数据集成处理，开放共享，助力城乡融合发展。数据要素市场的飞速发展为城乡融合发展奠定基础，乡村地区的在线经济增长又促进数字经济进一步扩大规模，为城乡间的数据要素市场发展打下坚实基础。

（三）基本公共服务均等化为城乡融合提供资源保障

统一大市场的顺畅运行，其本质上就是“人、地、钱”等要素与资源的自由流通，自由流通的前提在于基础设施与基本公共服务提供的保障。乡村基础设施建设的越完善，乡村基本公共服务越普及，全国统一大市场的流通性和自由性就越强，城乡融合发展的程度也就越深。新世纪以来，我国持续重视乡村基本公共服务建设，从财政投入、基础设施建设、政策改善等多方面助力城乡间基本公共服务均等化。作为我国乡村基本公共服务政策的分水岭，在2003年的中央农村工作会议上，中央首次提出对农业、农村、农民实行“多予、少取、放活”的方针，并于次年将该方针写入《中共中央关于促进农民增加收入若干政策的意见》之中，这一政策方针的提出改变了我国长期以来对于农村地区的态度从“取”转为“予”。在此影响下，中央财政开始持续向乡村地区投入资金支持，伴随着一系列公共财政对农村基本公共服务政策的陆续出台，逐渐构建起由中央财政带动的乡村基本公共服务体系。

1.乡村地区义务教育实行“两免一补”政策，农村义务教育经费得到保障。“两免一补”指的是对乡村地区处于义务交易阶段的学生给予减免学杂费、书本费和寄宿生活费的补贴政策。我国乡村地区在2001年之前，对处于义务教育适龄阶段的学生尽管享受义务教育部分政策，但对于学杂费、书本费和寄宿生活费等部分仍以个人承担为主。自2001年由中央财政开始对西部贫困地区学生实施费用减免政策开始，党和国家不断改善乡村地区义务教育学生学习生活费用负担问题。并从2011年开始，由国务院启动针对乡村处于义务教育阶段学生的营养改善计划，为计划范围内超过2600 万的乡村学生提供每天3元的营养补助，减缓了学生和家庭的学习费用支出负担。

2.出台新型农村合作医疗政策，医疗基础资金得到保障。我国在2003 年以前，全国绝大多数乡村地区的农民并不享有任何形式的医疗保险。②林万龙：《城乡分割到城乡一体：中国农村基本公共服务政策变迁40年》，《中国农业大学学报（社会科学版）》2018年第6期，第24—33页。自2003 年开始在部分乡村地区设立新型农村合作医疗试点，到2010 年新型合作医疗政策已经基本覆盖全国所有地区的农民。自新型合作医疗政策开展以来，政府不断增加补贴力度，与2003 年相比，政府对于新型农村合作医疗个人缴费的补贴金额从30 元上涨到610 元，涨幅达到20 倍以上。③数据来源：《关于做好2021年城乡居民医疗保障工作的通知》。参保农民在患病期间可以按照政策规定享受部分医疗费的补贴优惠，医疗费用越多补贴费用越多，参合率也从2003年初始的72.6%上涨到100%并保持稳定。

3.实施农村低保与新型养老保险政策，提供农民最低生活保障。从2007 年起，我国政府开始在乡村地区建立最低生活保障制度，并由中央财政对贫困地区给予适当补助，对部分地区财政负担与低保线之间的差额部分进行直接现金补贴。截至2021年年底，我国乡村低保标准达到6362.2元/人，参保人数达到3500 万人，基本实现应保尽保。①数据来源：民政部。同时，从2009 年起，我国政府开展新型农村养老保险试点，为乡村老人的生活提供了保障。

可以看出，我国针对长期以来乡村基本公共服务总量不足、质量较低的特点进行了一系列的政策扶持和资金支持改善，成功搭建起乡村基本公共服务体系和乡村社会安全网络，是市场经济条件下我国政府承担乡村公共职能的具体体现。

以上特征表明，我国现阶段的城乡关系已经得到有效改善，城乡二元对立的格局已经有所缓解，城乡之间要素与资源的流动正在不断加强，正在迈入城乡融合发展的新阶段。但也应注意到，城乡之间市场壁垒仍未完全消失，城乡要素资源流通障碍尚未全部破解，城乡要素市场准入机制与产权保护制度尚未完善完备，与城乡要素融合相匹配的基本公共服务也还远未实现均等化。这些问题得不到根本破解，城乡关系就难以完全理顺，最终会导致城乡融合发展难以继续推进，要素与资源无法自由流动，制约城乡的进一步融合发展和现代化的进行。需要以构建统一大市场为新的外力，推动解决城乡不平衡不充分发展难题，促进城乡要素与资源的自由流动。

二、基于全国统一大市场的城乡融合发展现实困境

长期以来，我国城乡关系中乡村始终相对于城市处于弱势地位，乡村要素长期以来向城市单向流通，牺牲了劳动力、土地、资本与数据等要素在农村的作用空间和资源的分配，造成了城乡融合发展过程中城市与乡村的不对等地位。从构建全国统一大市场的视角来看，我国城乡融合发展目前仍存在多重难点和阻碍。当前制约我国统一大市场与城乡融合发展的问题主要体现在两大方面，一是要素市场一体化不够深入，生产要素在城乡之间的自由流动还存在一定障碍；二是基本公共服务和公共基础设施均等化不够完备，城乡之间统一标准、统一监管的基本公共服务体系和公共基础设施尚不健全。

（一）劳动力要素问题

劳动力要素是构建统一大市场的核心要素，劳动力要素在城乡之间的自由流动会带动土地、资本、数据等要素与基本公共服务资源的系统发展。当前，我国人口红利逐渐衰退，老龄化问题日趋凸显，劳动年龄人口数量指标已经呈现负增长态势。自计划经济形成的城乡二元户籍制度与附着于户籍制度之上的教育、医疗、保险和养老等基本公共服务的割裂也阻碍了城乡之间劳动力的自由流动，将乡村劳动力限制于土地之上，进一步加大了城乡的二元分割。②刘守英、王一鸽：《从乡土中国到城乡中国——中国转型的乡村变迁视角》，《管理世界》2018 年第10 期，第128—146 页。第一，在飞速发展的城镇化背景下，渐进推进的户籍制度成为阻碍劳动力要素转移的重要因素。③蔡昉：《农业劳动力转移潜力耗尽了吗?》，《中国农村经济》2018年第9期，第2—13页。自1978年农村改革以来，乡村劳动力获得了在城镇的流动机会，劳动力要素流动范围之间加大。与1978年高达82.12%的农村人口比例相比，截至2020年，我国乡村人口比例为36.11%，④数据来源：国家统计局。无论是乡村人口数量绝对值的减少还是乡村人口比例的减少都表明了我国城乡之间劳动力要素流动情况的改善。但目前城乡之间劳动力要素流动障碍依然存在，城乡之间的户籍与公共服务体系等制度性壁垒导致城市尚未形成吸收乡村剩余劳动力的体制机制，城市劳动力要素市场尚未在乡村全面开放。⑤王磊：《建设全国统一要素市场：突出问题及思路对策》，《经济纵横》2022年第3期，第68—78+137页。在长期以来固化的城乡二元结构下，乡村劳动力难以获得与城市劳动力同等的市场机会与待遇，在就业市场仍存在歧视现象，农民工与城市居民天然的身份不平等导致了乡村劳动力在就业过程中无法享受应有权益，阻碍了城乡之间劳动力要素的进一步流通。伴随着劳动力要素市场的完善与统一大市场的建立，乡村劳动力势必要进一步向城市转移。第二，劳动力市场在城乡之间的供需不平衡导致的劳动力配置效率低下，成为影响城乡融合发展的另一重要因素。①李静、楠玉、刘霞辉：《中国经济稳增长难题：人力资本错配及其解决途径》，《经济研究》2017年第3期，第18—31页。我国目前劳动力资本总量充足，劳动力质量较高，但城乡之间的劳动力市场分割提高了城乡两地劳动者的工作转换成本，阻碍了城乡之间劳动力的自由迁移。东南沿海地区劳动力需求远大于西部内陆地区；城市劳动力需求远大于乡村地区；资金回报率较高的第二、第三产业劳动力需求远大于第一产业，这类现象的存在表明了我国目前劳动力资源与地区、城乡、行业之间的配置不协调，对统一大市场下的城乡融合发展产生了一定的影响。

（二）土地要素问题

我国长期以来实行城乡土地二元管理政策，城市土地所有权归国家所有，乡村土地所有权归村集体所有。在土地配置方面仍然以计划配置的方式为管理方式，城市与乡村的土地用地指标分别由国家和村集体分配，土地要素的全国统一大市场还远未形成。第一，在目前城乡融合发展过程中，土地要素市场存在问题表现为土地市场的二元分割政策导致城乡之间土地要素市场无法发挥作用。我国土地要素市场中所有权与使用权的分割、城乡之间土地的分割以及农业用地与商业用地之间的分割共同形成了级差地租。这种来自于城乡结构二元分割带来的土地要素无法在城乡之间自由流动，进一步导致了乡村集体用地只能通过国家征收后再出让或划拨，无法直接转变为城镇国有土地，使得城镇国有土地有效供给不足、土地单价增高。②吴群、李永乐：《财政分权、地方政府竞争与土地财政》，《财贸经济》2010年第7期，第51—59页。第二，土地要素市场的固有问题影响了与劳动力要素市场和资本要素市场的协同作用。无法流动的土地要素抑制了村民进城意愿，阻碍了乡村向城市的人口要素流动。目前农民进城的最大阻碍在于担心自己进城后无法享受到土地拥有的各项权利，现有政策普遍规定，只有拥有村集体户口的村民才能享受到农村土地用地的承包权、使用权以及经营性用地的财产权益。因而，除非由于子女上学等情况，绝大多数农民都选择保留农村户口。这也导致了我国城市常住人口与户籍人口常年相差2.1 亿人左右，即长期处于人户分离状态，影响城乡融合发展。第三，土地要素的交易壁垒也影响了资本要素的下乡意愿。土地所有权归集体所有，在现阶段存在村集体滥用所有权从而影响村民权益，与村集体权利被架空陷入集体所有权的分配属性减弱甚至消失等困境，并由此进一步加剧村集体土地所有权的不稳定，抑制资本下乡意愿和城市居民定居乡村动力。目前，乡村经营性建设用地已经可以入市，有效发挥市场作用，为农民获得收益。但乡村宅基地改革仍然仅可以在农民之间进行流转，不能将土地使用权变为有价值资产。

（三）资本要素问题

城乡间资本要素的分割表现为：第一，与城镇企业相比，乡村企业在融资渠道和融资成本方面存在天然劣势。在金融信贷资源总量固定的前提下，商业银行优先选择更稳定的城镇国有企业和低风险行业，也会优先提供给城镇国有企业更低的借款利率。③孙会霞、陈金明、陈运森：《银行信贷配置、信用风险定价与企业融资效率》，《金融研究》2013年第11期，第55—67页。从行业角度来看，与国家倡导政策相适应的新能源、生物医药等行业相比农业相关行业拥有更多的融资渠道和更低的融资成本，这种城乡之间企业融资的分割特征也被称为“金融双轨”④纪洋、谭语嫣、黄益平：《金融双轨制与利率市场化》，《经济研究》2016年第6期，第45—57页。。从企业规模来看，乡村企业通常存在规模较小、信息不透明、企业财务能力低以及缺乏融资担保等突出问题，相较于城镇企业拥有更高的融资壁垒和融资成本，通常只能选择民间借贷渠道。①林毅夫、孙希芳：《信息、非正规金融与中小企业融资》，《经济研究》2005年第7期，第35—44页。而民间借贷的利率往往是商业银行借贷成本的数倍，加剧了乡村企业的借贷难题，并且由于不同地区之间以及城乡之间的金融基础资源差异和金融环境的不同，导致了城乡之间的资本要素流动存在严重分割。第二，政府在城乡之间的资金差别化政策导致了城乡之间的资本要素市场分割。城市区域广泛存在的重大投资项目为城市提供了更多的就业机会，创造更多社会财富，同时带动的相关配套社会资本又反过来改善城市区域的基础公共设施和区域发展综合环境，进一步增强了城市对于资本的吸引力度。这种政策差异带来的资本壁垒一方面影响了劳动力、土地、数据等要素市场在城乡间的流通与融合；另一方面也影响了基础公共设施和基本公共服务的普及与推广，劳动力要素的缺乏自然难以发展乡村医疗、乡村教育等基本公共服务。资本要素的割裂问题导致了其他生产要素和基本公共服务的进一步割裂，带来了城乡融合发展的恶性循环，影响了城乡融合发展。

（四）数据要素问题

目前，我国城乡间数据要素市场壁垒问题较为突出，数据要素对于城乡之间辐射范围小及已建成的数据市场之间同质化竞争等问题影响了城乡融合发展。第一，已建成的大数据交易中心由于缺乏统一规划、统一管理，在建设初期并未充分考虑乡村地区数据交易的市场规模，并未有效打破城乡之间的数据要素交易壁垒，影响了数据的跨城乡、跨地区交易。不同大数据交易中心之间登记、定价、交易等数据规则的不统一造成了数据交易中心之间无法协同发展的问题。地区间数据交易中心更偏向于城市地区的数据市场交易，对乡村地区数据交易较为忽视，造成了乡村数据资源的浪费。第二，我国目前数据交易行业壁垒严重，对农村及农业方面重视程度较低。以阿里、腾讯为首的互联网企业在数据交易市场领域布局早，占据了数据交易市场规模的大部分比例，并且由于企业自身数据交易开放程度较低，数据相互之间兼容性不够。在数字平台垄断问题日益严重的趋势下，头部互联网企业凭借早期的资金、技术优势积极拥抱数据要素容易发挥作用的第二、第三产业，形成了跨行业、跨地区、跨城乡的数据垄断局面。这不仅限制了数据要素在城乡之间不同数字平台的有效流通，也限制了数据要素对第一产业的赋能作用，加大了建立城乡之间数据要素交易市场的难度。

（五）基本公共服务不均等

近20年来，我国城乡之间在基本公共服务的部分领域差距不断缩小，乡村的总体基本公共服务体验与质量正在不断与城市趋同。但受到长期城乡二元结构影响，城乡之间总体基本公共服务仍存在较大不平衡差距，乡村基本公共服务水平仍未达到充分发展水平。着眼于构建全国统一大市场，城乡之间的要素市场必须流通，基本公共服务资源市场必须打通。因此，应充分认识到城乡间基本公共服务资源的不平衡发展对构建统一大市场的巨大阻碍及对城乡融合发展造成的巨大挑战。

从教育资源方面来看，城乡教育资源分配不均衡情况依然严重。以城乡之间教育经费为对比，近年来我国在小学、初中与高中三个阶段的城乡生均教育经费支出指标差距不断扩大。与城乡收入增长幅度相比，教育资源差距的扩大幅度与城乡基本公共服务均等化水平的提高并不匹配。以普通中学教育经费为例，从2007年到2020年，乡村与城市的教育经费差距从2007年的0.59增长到2020年的0.64，与之相对应的是城乡消费水平从2007 年的3.45 下降到2020 年的2.12。②数据来源：Wind数据库。教育经费差距增长的趋势与城乡消费水平比的缩小幅度呈反方向变化，也进一步表明了我国乡村在教育资源投入方面尚有较大进步空间。

从医疗服务资源来看，一方面，乡村医疗服务资源绝对总量不足，截至2020年12月，设卫生室的村数占行政村总数的比重为94%，比重虽然从2009 年的90.38%逐年增高，但按照2020 年全国行政村总数量64万个来计算，仍有3.84万余个村庄难以享受到及时的医疗服务，距离保证村村有医疗仍有不小差距。另一方面，城乡间的医疗服务资源差距仍然明显。农村每千人拥有医院床位数与城镇相比常年存在4.4张的差距、每千人卫生技术人员差额在6人左右、每千人执业医师人员差额在2.2人左右、每千人注册护士人员差额在3 人左右。①数据来源：国家统计局。欠缺的医疗服务资源既无法为农民提供充足的医疗保障，无法满足老龄化村庄带来的各类老年病需求，也阻碍了城市居民下乡的意愿，抑制城乡融合发展。同时，乡村居民在养老保险、社会福利、公共文化普及等基本公共服务领域也与城市居民存在较大差距。由于乡村长期以来在基础公共设施方面建设的欠缺和后续维护人员的缺失，导致各类基本公共服务缺乏长期稳定的运行机制，进而促使基本公共服务资源分配差距的进一步加大。

图2 城乡教育经费与消费水平对比图

三、以全国统一大市场为基础提升城乡融合发展的政策优化

以全国统一大市场为基础助力城乡融合发展，一方面要转变传统城乡之间割裂的发展关系，将以往要素与资源从乡村到城市的单一流向，转变为以融合发展的姿态促进城乡之间要素优化配置与流动，避免乡村内部劳动力、土地、资本、数据等要素长期外流；另一方面要在建立统一大市场的背景下从宏观角度，针对发展落后地区给予帮助，形成服务资源的统一发展趋势。

（一）解决户籍制度问题，鼓励劳动力自由流动

构建统一大市场与城乡融合发展在劳动力的自由流动方面具有相同的底层逻辑，即乡村劳动力从自然发展的规律角度来看是一定会从乡村大量流向城市的，因此就要打破劳动力在城乡之间的流通壁垒，促进劳动力合理转移。第一，完善城市积分落户制度。消除城乡之间劳动力流通壁垒的最重要问题就是推进户籍制度的改革。推广特大城市的积分落户政策，制定符合当地城乡情况的积分落户指标体系，将农民个人能力与综合贡献纳入积分考核体系之中。对拥有土地要素、资本要素、数据要素的农民提供更高等级的积分，促进劳动力要素与其余要素相结合，从要素大市场维度助力城乡融合。第二，保证农民享受与市民均等的基本公共服务。为了保障农民进城与市民下乡的长期可持续性，既做到乡村留得住人才，又帮助农民留在城市，要缩小城乡之间的福利待遇差距与基本公共服务差距。淡化教育、医疗、保险等基本公共服务与户籍制度的附着关系，回归户籍制度初始的人口管理功能，确保劳动力要素在城乡之间的自由流动。第三，落实城市劳动力下乡相关政策。以乡村“三产”融合为抓手，构建联通城乡的现代化产业体系，通过产业升级增加乡村对于城市劳动力的吸引力和承载力。建立健全下乡人群合作交流机制，探索可以直接提升乡村居住水平和可以直接提升乡村经济水平的科教文卫体等行业人才的下乡方式。提高工资水平、人才待遇等可以直接提升城市劳动力下乡直观感受的政策优惠幅度，加大政府对于乡村金融、财政、社保的政策调控力度，保证城市劳动力在乡村可以享受与城市相同的待遇。

（二）完善土地要素市场，打通土地要素流通壁垒

土地作为农民掌握的最主要也是最直接的要素，对于建立城乡融合发展的要素市场起到决定性作用。第一，统筹管理增量与存量建设用地。随着我国经济增速放缓，由高速增长转为高质量发展阶段，传统经济增长模式下依靠的大量新增建设用地模式已经不再适应新发展阶段的要求。目前，在我国土地市场中，建设用地供应模式仍以新增建设用地为主，闲置土地难以利用问题仍然存在。因此，统筹规划增量与存量建设用地，严格管控城市郊区与乡村交界处的建设用地开发边界，严格把控新增建设用地规模，引领增量用地转向存量用地是土地要素发展的重要环节。第二，建立城乡建设用地增减挂钩节余指标机制，补充耕地指标跨地区交易机制。近年来，增减挂钩政策的提出与应用在保护耕地面积、促进乡村经济发展和城乡融合发展中发挥了重要作用。增减挂钩节余指标目前主要针对国家深度贫困地区，目的在于脱贫攻坚与提供乡村振兴的资金支持。随着我国脱贫攻坚工作的顺利完成，土地政策的调整要以市场为主导，减少政府调剂任务，以市场价格为决定要素，加快高效公平的市场化土地要素改革。建立健全城乡间土地要素交易监督和土地收益分配机制，防止农民的土地权益受到侵害。第三，完善城乡土地交易二级市场。自党的十八届三中全会以来，确定了完善土地二级市场的改革任务，对如何提升土地要素利用效率、破解城乡之间土地要素市场不健全问题和城乡之间信息不对称问题作出了一系列指导和规范。但从土地市场的法律约束层面来看还存在诸如土地转让限制、税费过高等问题，需要从政策层面进行破解。通过对三类土地市场的完善，进一步发挥土地要素与资本等要素的协同作用，将土地要素流转过程中获取的额外收入和土地要素流转撬动的集约化经营经济杠杆重新投入土地中，确保土地要素带来的收入能用于土地。在土地流转的基础上，发展现代化、数字化农业，扩大种粮面积，激活土地要素市场化配置，坚守耕地红线，确保农地农用，避免由于土地流转带来的农业土地非农建设，以规模化农业获取更高的种粮收益，保障粮食安全。

（三）鼓励资本要素下乡，提高乡村资本要素市场流动能力

以构建统一大市场为条件的城乡融合发展所面临的必然趋势是劳动力要素与资本要素的同向集中。构建统一大市场强调的要素之间的自由流动更多地指的是城乡之间要素的均衡化，即不求城乡之间资本要素的总体数量相同，而是力图达到人均水平下的相对均衡。资本市场的城乡一体化指的是资本要素在城乡区域之间实现自由配置，其本质是金融资产在城乡间的自由流动，具体表现为城乡间同类金融产品定价趋同，不存在无风险套利的可能。对于乡村资本要素市场自由流动来说，第一，发挥政府作用，从政策上引导资本进入乡村。建设城乡一体化金融服务平台，通过政府中介作用积极引导商业银行的跨城乡金融资源配置，以不同利率匹配不同乡村的资金需求，通过正规金融工具帮助资本在城乡之间进行合理配置。第二，建立有效的城乡融合金融协同监管机构。在城乡融合发展背景下，尝试构建城乡区域间金融协同监管机制，以城市为主导在各村镇设立金融监管部门，负责城市资本下乡后的具体使用途径和方式，依托互联网和大数据对接各类金融监管数据，弱化政府对于资本的掌控和对金融市场的干预，以市场化为核心协调城乡间资本的流通和监管问题。第三，发挥政府对资本要素的配置作用，通过改善乡村基础设施与基本公共服务的短板，增强乡村产业对资本要素的承载力。积极扶持农业和乡村弱势产业，推动乡村一二三产业融合发展，从资本要素市场角度出发，提高乡村产业的资本回报率和投资报酬率，吸引城市资本自发流向乡村。

（四）发挥数据要素优势，完善城乡要素市场建设

数据要素作为新的生产要素，加快培育数字要素的市场化与数字化传统要素市场是构建统一大市场的需要，也是打破城乡要素壁垒的重要手段。如何以数据要素连接城乡之间的要素市场，如何进一步建立起我国不同地区之间的要素联系，成为构建统一大市场助力城乡融合发展的关键所在。2021年5月，由国家发改委、中央网信办、工信部等多部门联合印发的《全国一体化大数据中心协同创新体系算力枢纽实施方案》中指出，启动“东数西算”工程，构建连接我国跨区域、跨城乡的国家算力网络体系。我国数据要素市场长期以来供需失衡，结构性问题突出。东部发达地区数据市场大，数据需求多，但受限于电力能源与能耗指标要求，无法建立大规模数据中心。与之相比，西部地区地理资源丰富，气候适宜发展数据计算工程，但网络带宽较低，基础设施与基本服务与东部地区差距较大，无法承载东部的要素市场。因此，以国家数据中心为核心枢纽，引导东部数据进入核心城市圈周边乡村以及西部地区，实现数据的聚集和数据的规模化发展。加速推进数据中心与劳动力、土地、资本要素和基本公共服务资源的协同发展，提高数据的利用率和计算效率。加强数字化基础设施建设和与之相匹配的基本公共服务资源分配，加强数据的安全保障和个人隐私数据安全保护，确保数据要素市场的安全性和稳定性。一方面，以构建统一大市场为核心，强化数据要素市场的统筹布局。建立大型、超大型数据中心，将各行业、各地区单独建立的数据中心集聚发展，解决“数据孤岛”难题，提高数据资源利用率，以数据要素带动城乡之间和地区之间的市场协同发展；另一方面，坚持绿色发展和长效发展。注重保护乡村地区和西部地区的自然生态，建立绿色数据中心。同时，加强完善乡村数据产权保护。建立适合各地区、各乡村自身发展水平的数据在线交易平台和交易规则，重点加强对个人数据隐私和乡村数据资源的安全保护，建立乡村数据隐私保护制度和数据安全审核制度。

（五）发挥政府主体作用，平衡城乡基本公共服务建设

构建统一大市场之于城乡融合发展，既是挑战，也是机遇。挑战源自于构建统一大市场过程中对各类要素的流通渠道打通和对要素分配比例的重新调整，这种调整必然会影响到原有的利益分配格局，是新旧事物转换过程中的必然阻力。机遇则是通过统一大市场的构建形成对城乡基本资源的重新分配，借助统一大市场这一契机，帮助乡村基本公共服务水平与城市趋同，助力城乡融合发展。第一，缩小城乡基础设施鸿沟，为基本公共服务均等化做好铺垫。一方面，解决传统铁路、公路等基础设施在城乡之间的“断头路”问题，建立城乡道路、供电、供水等基础设施一体化管控平台，以市场化为基础打通城乡间壁垒，做好要素市场与资源市场在城乡间流通的基础；另一方面，加强新型基础设施建设。充分利用数字经济的赋能效应，完成新型基础设施建设，弥合城乡数字鸿沟，实现数字要素的城乡互补发展。第二，推进乡村基本公共服务平台资源整合，构建基于数字化的基本公共服务平台，①张强、霍露萍、祝炜：《乡融合发展、逆城镇化趋势与乡村功能演变——来自大城市郊区城乡关系变化的观察》，《经济纵横》2020年第9期，第63—69页。逐步从优质服务资源配置转向均衡资源配置。以国家数字乡村试点建设为引领，以乡村数字化基本公共服务建设为目标，利用数字经济技术，建立包括乡村治理、农业治理、农民治理的基本公共服务信息平台。首先，通过对乡村两级政府的资源整合，吸引社会资本增加投资，为乡村发展提供完善的农村网络设施与信息服务，②姚毓春、梁梦宇：《我国城乡融合发展问题及政策选择》，《经济纵横》2021年第1期，第46—53页。推动各级政府协同作用于资源优化配置；其次，建立乡村基本公共服务应用长效机制。加快出台针对乡村数字化基本公共服务信息安全领域相关法律法规，在保障村民个人信息与乡村集体信息安全的前提下，积极探索社会第三方公共服务平台与乡村数字化基本公共服务的合作互利机制，形成乡村地区可持续发展的、安全方便的长效机制。第三，以市场为导向，优化城乡之间的基本公共服务资源配置。以构建统一大市场为目标，着眼于城乡间基本公共服务资源配置差距。通过国家政策帮扶，完善落后地区的基础公共设施建设及基本公共服务不均衡发展问题。避免出现发达地区越来越发达，落后地区越来越落后，难以实现发达地区和落后地区的有效连接。

结论

城乡融合发展既是实现乡村振兴战略的机制保障，也是构建新型工农城乡关系的内在要求，建设全国统一大市场有助于为构建新型城乡关系、促进融合发展提供持久动力。城乡融合发展的核心在于“人、地、钱”等要素的自由流通和基本公共服务在城乡之间的均等化发展，与建设全国统一大市场打通地区间不平衡发展、解决要素市场割裂、鼓励形成地区间资源市场的统一发展具有相同的底层逻辑。本文认为，我国通过多年的政策导向，已经具备在城乡间要素市场与资源市场融合发展的基础。但仍存在户籍制度阻碍城乡间劳动力自由流动、土地市场二元分割政策影响土地市场流转、城乡资本壁垒扩大资本市场分割、城乡数据壁垒加深数字鸿沟、基本公共服务资源不均等导致城乡融合发展难以取得突破性进展等一系列问题。要素市场与资源市场的割裂互相影响导致了城乡市场的不统一，城乡基本公共服务的不均衡影响了劳动力、资本等要素下乡积极性，乡村劳动力的缺失又进一步加大城乡之间基础设施与基本公共服务的差距，从而影响城乡融合发展。据此，本文提出以建设全国统一大市场助力城乡融合发展的举措：针对劳动力要素市场解决户籍制度，保证农民进城与市民下乡的自由选择；针对土地要素市场完善土地交易二级市场，分类解决三类土地问题，保护乡村土地基本职能，确保粮食安全；针对资本市场融合发展一二三产业，帮助资本在乡村获得与城市相同的投资回报率；针对数据要素启动“东数西算”工程，合理利用地区优势发展数字经济；针对基本公共服务在基础设施与新基建两端共同发力，缩小城乡鸿沟，促进城乡融合发展。