全面加强交通基础设施建设的财政金融政策分析及措施建议

文 交通运输部科学研究院 杨建平 蒋桂芹

各地交通运输部门应将债券项目储备作为一项长期性、基础性工作，充分沟通协调同级财政部门，准确把握地方专项债券重点支持领域，加快储备更多融资收益与成本匹配的优质项目。

今年初，中央提出实施好扩大内需战略，适度超前开展基础设施投资，有针对性扩大最终消费和有效投资。2月11日，《交通运输部关于积极扩大交通运输有效投资的通知》提出，积极扩大交通运输有效投资，补齐交通基础设施短板。加快交通基础设施重大项目建设，加快“四好农村路”建设助力乡村振兴，大力推进交通运输新型基础设施建设和绿色低碳发展。

4月26日，中央财经委员会第十一次会议提出，加强交通、能源、水利等网络型基础设施建设，把联网、补网、强链作为建设的重点，着力提升网络效益。加快建设国家综合立体交通网主骨架，加强沿海和内河港口航道规划建设，优化提升全国水运设施网络。加强综合交通枢纽及集疏运体系建设，布局建设一批支线机场、通用机场和货运机场，稳步推进建设“四好农村路”。

5月24日，国务院《扎实稳住经济的一揽子政策措施》提出，对沿江沿海沿边及港口航道等综合立体交通网工程，加强资源要素保障，优化审批程序，抓紧推动实施，启动新一轮农村公路建设和改造。

6月29日，国务院常务会议提出，年内再开工一批国家高速公路联通、省际公路瓶颈路段畅通、内河水运通道建设、港口功能提升等工程。

今年提出的扩大交通有效投资的建设任务，呈现出两个突出特点：一是从2月提出的补齐交通基础设施短板定位，向4月提出的全面加强基础设施建设定位转变，体现了当前稳经济任务的紧迫性和基础设施投资在稳经济中的重要作用。二是在全面加强基础设施建设的定位中，提出了港口航道、普通国省道、农村公路建设和改造等大量经济效益差、社会效益显著的公益类项目建设任务。

主要财政、货币金融支持政策

今年国务院《政府工作报告》提出，今年新增地方政府专项债3.65万亿元，2021年四季度未使用及未发行的专项债1.2万亿元留至今年使用，全年实际可使用地方政府专项债资金4.85万亿元。

4月25日，中国人民银行下调金融机构存款准备金率0.25个百分点，释放长期资金约5300亿元。

5月24日，国务院《扎实稳住经济的一揽子政策措施》提出，加大金融机构对基础设施建设和重大项目的支持力度。政策性开发性银行要优化贷款结构，投放更多更长期限贷款；引导商业银行进一步增加贷款投放、延长贷款期限；鼓励保险公司等发挥长期资金优势，加大对水利、水运、公路、物流等基础设施建设和重大项目的支持力度。在依法合规、风险可控前提下，允许专项债项目采用“债贷组合”方式市场化配套融资和专项债作为重大项目资本金。

6月1日，国务院常务会议提出，调增政策性银行8000亿元信贷额度，建立重点项目清单对接机制。

6月17日，财政部、交通运输部印发了关于《车辆购置税收入补助地方资金管理暂行办法》的补充通知（财建〔2022〕186号），在港口建设费政策取消后，将水运建设资金纳入车购税资金的支出范围。

6月29日，国务院常务会议提出，运用政策性、开发性金融工具，通过发行金融债券等筹资3000亿元，用于补充重大项目资本金或为专项债项目资本金搭桥，引导金融机构提供长期低利率贷款。

从以上一揽子财政、货币金融支持政策看，财政政策和货币金融政策协同发力，但货币金融政策更加积极，为交通基础设施重大项目建设，提供了较为充足的资金支持和宽松的融资环境。针对重大项目资本金筹集难问题，通过政策性银行发行金融债券方式筹资可以部分解困。

财政政策和货币金融政策协同发力，但货币金融政策更加积极，为交通基础设施重大项目建设，提供了较为充足的资金支持和宽松的融资环境。

投资形势和发展特征

防范化解风险的底线思维没有改变

2021年中央经济工作会议要求，坚决遏制新增地方政府隐性债务。今年《政府工作报告》提出，防范化解重大风险，做好经济金融领域风险处置工作，加强风险预警、防控机制和能力建设，运用市场化、法治化方式化解风险隐患，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

中央财政投资能力下降

5月24日国务院印发的《扎实稳住经济的一揽子政策措施》提出，为稳定增加汽车等大宗消费，研究今年内对一定排量以下乘用车减征车辆购置税的支持政策（阶段性减征车购税600亿元）。5月31日，财政部、税务总局发布公告：对购置日期在今年6月1日至12月31日期间内，且单车价格（不含增值税）不超过30万元的2.0升及以下排量乘用车，减半征收车辆购置税。6月份全国共减征车辆购置税71亿元。另外，财政部7月14日公布的《2022年上半年财政收支情况》显示：上半年车辆购置税收入1374亿元，比上年同期下降30.7%。

地方财政收支矛盾突出

财政部公布的《2022年上半年财政收支情况》显示：上半年，地方一般公共预算本级收入5.76万亿元，按自然口径计算下降7.9%；地方一般公共预算支出11.32万亿元，同比增长5.9%。地方一般公共预算收支缺口5.57万亿元。地方政府性基金预算本级收入2.61万亿元，同比下降29.7%，其中国有土地使用权出让收入2.36万亿元，同比下降31.4%；地方政府性基金预算支出5.28万亿元，同比增长29.5%。

部分地方陷入以债养债恶性循环

7月6日，江苏省盐城市审计局官网刊发的《防范化解乡镇债务风险的对策和建议》提到：近年来，乡镇财政可用资金与财政支出的缺口持续增大，政府负债越来越多，且债务增速高于财政收入增速，债务规模普遍呈上升趋势。有些乡镇出现工程款支付不及时或举债搞建设等现象，甚至有些乡镇每年财政收入还不足以弥补债务利息支出，出现了旧债未还新债又举的恶性循环。

融资收益与成本匹配的优质项目缺乏

近年来，新建高速公路项目进一步向边远山区延伸，桥隧比高，投资回收期长，经济效益普遍较差。与此同时，砂石、钢材、水泥、沥青等原材料价格和人工成本持续上涨，经济发达地区的征地拆迁费用不断攀升，导致建设成本不断攀升（高速公路每公里平均造价是20世纪90年代后期的10倍），平均每公里造价达到1.5亿元，投资收益不断下降。据东部某省反映，进入“十四五”以来，项目资本金比例普遍在40%至50%。某央企反映，2014年以来投资的PPP高速公路项目中，能够实现盈利的项目数量非常少。建设成本上升、资产收益下降，融资收益与成本匹配的优质项目缺乏。

公益性项目建设将上升为主要地位

现阶段虽然公路路网已经基本形成，但由于技术等级结构布局不合理，还不能较好适应高质量发展的要求，特别是普通国省道历史欠账太多，发展不平衡不充分问题更为突出，需要开展大规模提级改造，乡村振兴战略的实施则需要农村公路进一步提升质量，这些公益性特征突出的发展短板，将上升到未来建设发展的主要地位。

当前的突出问题和政策短板

资本金筹集难、“有水没盆”问题依然突出

今年以来，中央更加注重提升积极的财政政策效能，继续加大稳健的货币政策实施力度，全年可实际使用地方专项债额度4.85万亿元，允许在依法合规、风险可控前提下实施“债贷组合”市场化配套融资和作为重大项目资本金。同时，增加政策性银行信贷额度8000亿元，政策性开发性金融工具3000亿元，为交通基础设施重大项目提供了较为宽松的融资环境。但受建设成本不断攀升、资产收益下降因素影响，当前高速公路等重大项目对资本金的需求不断加大，政策性开发性金融支持政策相比资本金实际需求仍是杯水车薪。此外，受阶段性减征车购税、地方投资能力受限及国家对地方融资平台债务风险监管政策的持续收紧等因素影响，当前高速公路等重大项目资本金筹集难、“有水没盆”的问题依然突出。

公益类项目缺乏政策支持

全面加强基础设施建设的政策措施中，港口航道、农村公路建设和改造等大量公益类项目没有新增政策支持，筹资极为艰难。2022年《政府工作报告》提出，2022年预算赤字率拟按2.8%左右安排，相比2021年下降0.4%，赤字规模减少2000亿元（中央和地方各减少1000亿元）。阶段性减征车购税600亿元政策，预计今年将减少投入300亿元左右。地方财政困难、资金投入难以保障，同时受遏制新增地方政府隐性债务政策约束，当前较为充裕的信贷资金没有可用于公益类项目的政策路径。

总体来看，当前的财政、货币金融支持政策，相对全面加强交通基础设施建设的资金需求，还存在政策错配和供给不足、政策实施路径尚需“打通”，以及需要财政政策进一步发力等政策短板和突出问题。从稳经济政策整体看，无论是助企纾困、稳消费，还是扩大有效投资，都存在政策错配和供给不足等问题，都需要财政政策的进一步发力。

财政政策的空间已非常有限

财政部于7月14日公布的《2022年上半年财政收支情况》显示：今年上半年，全国财政超支5.05万亿元（也就是大赤字5万亿），而2021年上半年财政赤字是7000亿元，今年超支同比增加了622%。上半年，全国税收收入8.56万亿元、同比下降14.8%，全国政府性基金预算收入2.8万亿元，同比下降28.4%。

根据《预算法》规定，中央预备费按照中央全年一般公共预算支出额的1%至3%设置，一般是几百亿元（如2017年中央预备费为500亿元，占当年中央本级支出1.69%）。

其实，早在2020年12月十三届全国政协常委、外事委员会主任楼继伟在第五届财政与国家治理论坛上的发言指出：“十四五”期的财政形势极为严峻，风险和挑战巨大。主要体现在：一是财政收支矛盾尖锐，财政压力不断加大。受疫情冲击、经济潜在增长率下降及全球经济下滑的影响，预计未来五年我国财政收入将呈低水平运行态势，但财政支出刚性不减，收支缺口较大。财政困难不只是近期、短期的事情，中期也会非常困难。二是政府债务问题越来越成为影响财政稳定和经济安全的重要因素。从2009年实施积极的财政政策以来，财政赤字不断扩大，债务规模急剧扩张。债务付息支出占一般公共预算支出比重不断上升，增速远超支出总额增速。地方债务问题更为突出，“十四五”期，多数省市的债务可持续性堪忧。粗略计算，大约四分之一的省份其省级财政收入的百分之五十以上将用于还本付息。

尽管如此，仍有两项政策值得期待：一是今年第四季度提前下达2023年地方专项债限额1.5万亿元，用于补充扩大有效投资的资金来源；二是中央发行不计入预算赤字的特别国债，用于助企纾困、稳消费和扩大有效投资。两项政策能否出台，取决于经济恢复情况。因为政策实施“用力过猛”和政策供给不足一样，对经济恢复非但无益而且有害。

政策措施建议

为积极扩大交通有效投资，全面加强交通基础设施建设，继续为稳经济发挥重要作用，针对当前交通投融资面临的困难和问题，提出如下政策措施建议。

呼吁政策尽早出台

会同其他基础设施投资的行业主管部门，积极呼吁中央能够根据经济恢复情况，提早预判、提早发行中央特别国债，继续加大交通基础设施重大项目资本金和公益类项目资金支持力度。针对大量公益类项目建设任务，在一定范围内允许长期低利率信贷资金投入，且不纳入新增地方政府隐性债务范畴，打通政策实施路径。会同政策性银行，抓紧探索研究适宜作为项目资本金的金融新品种。

争取更多地方政府债券投入

一是做深做细做实项目前期工作。目前中央下达地方债券额度后，地方根据项目轻重缓急和成熟程度自行安排使用。因此，地方交通运输部门应在现有规划项目库基础上，区分轻重缓急客观评估项目前期工作难易程度，准确预判可能遇到的困难问题，按照基本建设程序和债券发行绩效评价等要求，积极争取发改委、国土部等部门支持，加快办理项目用地、规划许可、环境影响评估、施工许可等审批手续，压茬推进征地拆迁、市政配套等前期工作，提高项目成熟度。

用好用足当前宽松货币金融政策窗口期，持续推进公益类项目建设。

二是储备更多符合条件的优质项目。各地交通运输部门应将债券项目储备作为一项长期性、基础性工作，充分沟通协调同级财政部门，准确把握地方专项债券重点支持领域，加快储备更多融资收益与成本匹配的优质项目，既要考虑项目数量的充足性，更要注重项目收益来源挖掘，全面提高储备债券项目质量，扎实专项债券发行使用基础。

三是用好用足专项债券作为重大项目资本金和专项债项目“债贷组合”市场化配套融资政策。国务院《扎实稳住经济的一揽子政策措施》支持在依法合规、风险可控前提下，专项债可作为重大项目资本金和专项债项目采用“债贷组合”方式进行市场化配套融资，涉及领域包括高速公路、内河航电枢纽和港口、铁路、干线机场等交通建设项目。今年1月至6月各地共安排超过2400亿元专项债券资金用作重大项目资本金，有效发挥政府投资“四两拨千斤”的撬动作用。同时，财政部门将积极引导项目单位与商业银行对接，对偿还专项债券本息后收益仍有剩余的项目，项目单位可根据剩余专项收入情况申请市场化配套融资。1月至6月专项债券项目市场化配套融资超过5300亿元，对带动扩大有效投资发挥了重要作用。

用好用足货币金融支持政策窗口期

积极争取将与交通基础设施密切相关的服务区经济、路衍经济、交旅融合、沿线土地开发等收入纳入项目收益来源，统筹项目建设内容和还款来源，将农村公路、普通国省道、内河航道等公益类项目转化为准公益类项目，探索用好普通公路“建养一体化”模式。