新时期城乡规划管理一体化路径

张慧艳

（吕梁市规划和自然资源局，山西 吕梁 033000）

0 引言

城乡规划管理一体化发展有助于推进城市和农村地区协同发展，不仅可以有效解决城市发展中面临的土地资源欠缺问题，还可带动农村经济建设与发展，促进国家现代化建设。然而，目前城乡规划管理一体化进程中还存在诸多不足，各地区在新时期背景下应当以存在的问题为导向，积极探索与创新城乡规划管理一体化路径。

1 城乡规划管理一体化概述

城乡规划管理包括城乡规划组织编制、城乡规划审批、城乡规划实施及监督等，其管理职能体现出制约性、服务性，管理对象体现出宏观性与微观性，管理内容具有综合性、专业性，管理过程具有连续性、阶段性，管理方法具有能动性与规律性。城乡规划管理一体化，是国家生产力达到一定水平后，城市和农村保持相互依靠的关系，并在相互推动作用下实现城乡一体化发展，构建统一整体。在推进城乡规划管理一体化期间，要合理处理农村经济发展与城市发展进程的相互关系。就目前情况来看，很多发达国家在城市化进程不断推进的过程中已迈入高级阶段，也就是城乡已无明显差异。而我国由于以往过于看重城市发展，并将大量人力、物力等投入城市建设中，对农村经济发展有所忽略，使得目前我国城乡差异非常明显[1]。在此背景下，为推进国家经济的可持续发展，要高度关注城乡协调发展，积极树立城乡规划管理一体化理念，在相关理念指导下促进城乡协同发展。

2 城乡规划管理一体化进程中存在的问题

2.1 城乡规划编制重城市轻乡村，乡村规划覆盖率不足

很多地区在编制城乡规划过程中存在重城市轻乡村问题。首先是对城乡发展缺乏明确定位，所编制城乡规划缺乏前瞻性。规划工作更偏向城区规划，而乡村规划工作相对欠缺，对农村发展所开展的研究比较有限。其次是城乡规划编制在重城市轻乡村背景下，乡村规划覆盖率不足。因受到工业结构、投资环境、基础设施等因素影响，各地对于城市区域的商品投资规划更多，相关投资远远超过农村地区，而且在城市本就具备良好的基础设施保障情况下，相比于农村地区，城市工业结构更易于调整，并具有更优的投资环境，所以和城市规划相比，乡村规划并未得到足够重视，很多村庄处于自然发展、无规划状态，同时因为缺乏经费保障和人才支撑，使得乡村规划编制形式化问题严重，实际规划覆盖率偏低[2]。

2.2 乡村规划的严肃性不够，存在随意调整现象

在城乡规划管理中，因为缺乏完善的管理制度，加上各地政府也在持续调整政策规划，在缺乏制度和政策约束背景下，使得城乡规划管理缺乏严肃性、稳定性，存在随意调整现象。一些地方政府在规划建设期间，对各方面影响因素缺乏深刻考量，没有注重理论、实践的有机结合，导致城乡规划管理工作缺乏科学性、合理性，从而也会降低稳定性、长久性，可能会制定出一些不切合实际的规划。部分规划或者意见只是凭借决策者的主观意愿决定，与客观事实不相符，从而导致在后续的发展与优化管理中需要不停地进行调整，而且很多规划调整并未按照有关规范和流程，调整存在随意性。

2.3 公众在城乡规划中的参与度不够，影响规划可行性

根据《中华人民共和国城乡规划法》要求，城乡规划要体现政府组织、部门合作、专家领衔以及公众参与等原则，并提出城乡规划在报送审批之前，编制机关要按照法律规范公告城乡规划草案，公告时间不能低于30d，还要以听证会、论证会等方式征求专家与公众意见，报送审批材料内需附具意见采纳情况与理由[3]。对此，在城乡规划的编制以及实施、监督期间，需要积极落实公众参与机制，以确保公众对城乡规划具有知情权、参与权、监督权。

实际上，在城乡规划一体化管理期间，很少有公众能真正参与进来，通常只是单一地展开问卷式民意调查、组织规划展览会等，而不是协助成立社区组织，以便广大民众通过社区组织的方式参与进来，既不能充分体现出公众参与城乡规划的重要性，也在一定程度上弱化了城乡规划在社区凝聚力和挖掘发展潜力等方面的影响力。尤其是很多地区的乡村规划为内向型、封闭式，只是领导和部分专家的自我意志表现，缺乏与公众互动的环节，并且是片面地追求政绩工程，或者只为向上级部门交差，难以体现公众参与的重要作用。另外，公众参与城乡规划需要相关法定程序、仲裁机构以及组织部门支持，但从目前来看，我国政府为公众建立的参与城乡规划管理的制度渠道远无法满足公众需求。

2.4 城乡规划中乡、村规划的确定盲目求洋、求大，缺乏科学性

城乡规划当中，一些地区在乡、村的规划上盲目求洋、求大，即一味照搬西方国家的乡村建设模式。中西方有着不同的传统文化，西方更追求建设乡村的花园，但中国更热爱原汁原味的乡村田园，所以在乡、村规划过程中要基于中国乡村本质，考虑群众宜居宜业需求，走中国特色社会主义道路。而部分地区却忽视了传承我国千年农耕文化底蕴，过度追求西方化，导致乡、村规划缺乏科学性，这是需要反思的。另外，乡、村规划不科学还体现在以下3个方面：①乡村基础设施不完善。受到农村技术落后的影响，很多农村经济发展并不稳定，比如一些区域依旧采取传统的农业生产方式，基础设施缺乏完善性，而且在农村供水、供电等方面存在较多缺陷，村庄规划也不科学，阻碍新农村建设。②规划方案缺乏完善性。部分村庄规划和自身实际发展现状与目标缺乏密切结合，导致乡、村建设规划与总体规划之间的矛盾尖锐。而且，一些乡、村规划部门对当地经济发展的预测不够准确，缺乏完善的资料支持，对当地实际情况也不够了解，导致乡、村规划工作比较随意。③乡、村规划管理与土地规划管理有脱节情况。出现这种情况的原因主要在于两项工作分别由不同的两部门所负责，若两部门在工作中缺乏有效沟通和顺畅衔接，将导致乡、村规划面临较大难度，难以更好地保护农村耕地资源。

2.5 城乡规划审批中审批人员的专业技术力量不足

在城乡规划一体化管理过程中，城乡规划审批属于重要一环，也是确保城乡规划能落到实处的重要环节，审批人员的专业素养及工作质量直接影响着城乡规划成果的科学性以及审批工作的实效性。首先，是城乡规划审批程序的烦琐。城乡规划的审批往往要经过一级一级审批才能够完成，每一个环节的工作完成后，才能够进行下一步的工作。在此期间，可能会出现不可抗的因素而导致审批时间延长，或者根据实际情况，国家会对法律、相关政策等进行修改。而在此期间，审批完成后的某些项目内容与修改后的法律政策会存在相悖的情况，致使整体计划无法实施；其次，是审批工作人员的专业水平差异。各地的城乡规划审批工作人员的专业技术水平参差不齐，专业水平欠缺的工作人员可能对一些技术层面的问题把握得不够准确、到位，致使相应指标的核定与技术要求不相符，或者由于审批人员在工作中不够细致、严谨，而导致审核结果有误差，进而影响审批工作的效率和质量。

2.6 城乡规划管理中各级政府的重视程度不够

在很多地区的城乡规划一体化管理过程中，各级政府缺乏足够的关注和重视，投入的人力、物力欠缺，比如城乡规划管理制度不完善、机构不健全、人员配备不到位以及规划落实不严谨、不科学等，难以充分发挥政府的监督效能。同时，多地政府关注加强城乡规划宣传的力度不够，导致民众参与意识较弱。另外，城乡规划中缺乏科学的规划管理机制，不能科学合理地配置规划部门，各个环节职责不够清晰，在实际工作中缺乏统筹引导力，管理手段与方式缺乏创新，管理措施难以坚定执行。

3 基于国土空间规划的城乡规划管理一体化创新路径

3.1 在国土空间规划中按照“三区三线”划定的范围科学合理地编制城乡一体化规划

在编制国土空间规划时，提出了“三区三线”的要求，“三区”即城镇、农业和生态这三项功能区，“三线”即城镇开发边界、生态保护红线、永久基本农田保护线。在编制国土空间规划中，要严格按照国土空间规划要求，基于“三区三线”所划定的范围科学统筹，编制城乡一体化规划，确保规划用地的结构、布局、用途管制要求等均符合相关规范要求，还要结合实际情况明确建设用地规模、耕地保有量以及禁止开垦范围等，对基础设施和公共设施的用地布局进行统筹规划，使地上及地下空间均能得到合理利用，切实提升土地资源利用率[4]。

3.2 以国土空间规划为指导，加强土地资源的一体化规划与管理

在城市建设与发展中，因为土地资源稀缺，一定程度上阻碍着城市规划及发展；而在农村发展中，虽然有着丰富的土地资源，但却保持着相对滞后的管理模式，存在严重的土地资源滥用或者浪费情况，并且存在违规占地问题。对于此种情况，急需加快土地资源管理一体化改革。首先，要积极优化城乡土地管理制度，科学利用土地资源；其次，要积极采取有效对策提升土地资源利用率，结合城乡发展现状，合理规划招商活动，利用旅游建设、商业经营以及科学设厂等经济行为，使农村土地资源不断扩大经济价值[5]。土地具有一定特殊性，所以在土地资源利用以及规划过程中，政府部门需加强城乡土地开发监督工作。

3.3 依据国土空间规划，加强美丽乡村、特色乡村的规划建设

在城乡规划管理一体化发展过程中，还要以特色乡村、美丽乡村建设等为目标，加强国土空间规划，保证规划布局科学、村容环境整洁、村民创业增收、乡风文明向上，努力为城乡居民打造宜业、宜居、宜游的美丽乡村，促进民众生活品质提升。在城乡规划管理一体化的具体实施过程中，要细化落实国土空间规划中的三条控制线以及专项规划要求，对国土空间资源保护以及人居环境建设、整治修复、开发利用等进行评估，基于城乡发展定位，优化空间布局。

3.4 建立新型规划审批管理体制

城乡规划管理一体化发展中，要积极建立新型规划审批管理体制，实行审批和管理分离，有效提高审批效率，加强城乡规划管理的同时，加强同水利、交通、文物等部门的沟通协作，切实有效提升规划审批管理质量。首先，地方政府要充分发挥职能作用，积极出台统一、合理、可行的管理法规和政策管理方案，并且要持续完善与严格执行政策制度，使城乡规划建设更加规范、科学，从而使管理者增强思想重视度和行动约束力，并且严肃处理违纪操作人员。其次，在城乡规划管理一体化制度建设过程中，要基于目前城乡规划工作，按照城乡协调发展等原则，不断优化与整合相关制度，关注制度创新。制度制定中，相关工作人员要在充分了解当地人口分布、公共设施建设、生态保护、资源节约等现状基础上，完善制定制度内容，使所制定的制度具有全面覆盖性、高度可行性、科学合理性。

另外，现代城市规划管理期间，所涉及的信息大多与空间地理相关，在规划建设、现状分析、规划决策制定以及城市动态化管理等过程中，都需要空间信息支持，所以可积极利用RS、GIS等现代化技术，通过可视化的空间分析以及地图等，为城乡规划管理及审批工作提供辅助，更方便、快捷地实现信息统计、查询、决策以及实施监测等，以更智能化、动态化地监测城乡规划管理工作，对违法违规行为加大遏制力度。

3.5 以国土空间规划为指导，促进规划与土地有效结合

城乡规划管理一体化发展期间，要在国土空间规划的指导下，促进规划和土地的有机结合，依据国土空间规划进行城乡规划的编制，依据“三区三线”所划定的成果，落实国家战略，改进区域与城乡功能布局以及用地结构与要素之间的配置，打造可支撑新发展格局建立、高质量发展要求的规划成果。

4 结语

为了加强城乡规划一体化管理，需要科学、严谨的制定规划体系与管理制度，合理处理城乡规划建设与经济发展、局部利益、环境及历史文化保护之间的关系，促使城乡有机地融为一体，保证后期城乡建设及管理充分适应社会经济发展步伐。为实现相关目标，需要在城乡规划一体化管理过程中，按照国土空间规划要求，科学编制城乡一体化规划，重点对土地资源加强一体化管理，推进美丽乡村建设，完善规划审批体制，促进规划和土地有机整合，切实提升城乡资源利用率，实现城乡协同发展。