人民监督员制度焕发新生机

检察机关加大工作推进力度，勇于探索创新，充分发挥人民监督员实质监督作用，更多邀请人民监督员参加活动，并通过人民监督员履职，获得人民群众对检察工作的广泛支持，促进各项检察业务不断提升质量

治国有常，利民为本。人民监督员制度作为一种重要的外部监督方式，是检察机关自觉接受人民群众监督、保障人民群众有序参与司法的重要制度设计，是全面贯彻习近平法治思想，以人民为中心，把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程的生动检察实践。近年来，随着检察机关的深入推进，这项闪烁“人民性”光辉的制度为满足人民群众新时代多元司法需求源源不断地释放着正能量。

初心不改，积极主动接受外部监督

党中央对人民监督员制度一直高度重视，在多项重要安排和部署中都强调要改革和完善人民监督员制度。

“你们‘真监督’‘真建言’，我们‘真欢迎’‘真接受’。”2019年12月，最高人民检察院召开人民监督员代表座谈会，这是人民监督员制度创立以来召开的第一次全国性人民监督员代表座谈会。来自全国各地的64名人民监督员代表围绕“人民监督员职责定位、如何履行监督职能、检察机关如何接受监督”等问题各抒己见、建言献策。最高检党组书记、检察长张军特别强调，要以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉，全面正确落实人民监督员制度。

2020年至2022年10月31日，全国检察机关共邀请人民监督员参加活动24.3万人次，监督检察办案活动14.9万件次，人民监督员监督的规模、数量都有大幅增长。除接受检察机关邀请参与监督外，人民监督员也不断增强履职自觉，还通过微信、电话、信件等形式主动提出监督意见建议，监督办案活动的效果持续增强。

时针回拨到2003年。根据党的十六大“从人民群众反映最突出、要求最强烈的问题和制约司法公正的环节入手推进司法体制改革”的精神，最高检对检察机关直接立案侦查的案件实行人民监督员制度，为加强人民群众对检察机关自侦案件的外部监督开辟了新途径。人民监督员来自高中以上学历、年满23周岁的中国公民，由单位组织推荐或自荐报名参加选任，从“三类案件”“五种情形”入手，保证职务犯罪侦查权的正确行使。经过1年先期试点、6年扩大试点工作，人民监督员制度于2010年在全国全面推行。

2016年，人民监督员的选任管理、履职经费保障等由司法行政机关负责，实现了“管用分离”，确保了人民监督员监督的中立性和客观性。

2018年2月23日，随着国家监察体制改革深化，检察机关反贪和预防职能、部门、人员顺利完成转隶，这使人民监督员制度创设之初的前提条件发生重大变化。制度如何有效运行，引起学界和实务界的争论。

声音

张淑芬（全国人大代表、河北易水砚有限公司技术总监）

作为一名人民监督员，我通过参与一起涉案企业合规案件办理的全过程，充分感受到了检察机关在落实全过程人民民主，充分保障人民群众知情权、参与权、监督权、表达权等方面的不断进步。建议检察机关继续强化普法宣传，采用“线上+线下”相结合的形式对人民监督员开展法律专业知识培训，助力提升监督质量，为营造全民知法、守法、学法、用法的社会氛围贡献更多检察智慧和力量。

俞学文（全国人大代表，浙江省武义县柳城畲族镇青坑村委会主任、浙江更香有机茶业开发有限公司董事长）

我多次以人民监督员身份监督检察办案活动，能感受到检察机关接受监督的诚心，他们高度重视人民监督员的监督意见，对每一条意见都积极回应。人民监督员制度是一项真正坚持以人民为中心的司法制度，建议检察机关进一步予以完善，并加大对人民监督员的培训力度，提高人民监督员的履职能力。

黄东兵（全国人大代表、贵州财经大学西部现代化研究中心主任）

人民监督员是很好的普法宣传员，通过参与司法办案，将法治精神向身边人渗透，实现一个人带动一群人，增强全社会的法治意识。建议检察机关进一步加强对人民监督员制度的宣传，让更多群众了解、关心、支持人民监督员工作，进而积极参与这项工作。

面对外界的不同声音，检察机关接受外部监督的初心毫不动摇。最高检明确“人民监督员的工作只能加强，不能削弱”，并多次调研座谈人民监督员制度改革的方向，“要扩展到整个检察办案活动中来”。同时，最高检推动这项制度的落实有法可依。2018年10月26日，十三届全国人大常委会第六次会议修订通过《中华人民共和国人民检察院组织法》，第27条规定：“人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督。”人民监督员制度正式成为一项国家法律确立的制度，步入正规化、法治化的发展轨道。

2019年8月，最高检印发《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》（下称《规定》），从规范人民检察院接受人民监督员监督的角度，对人民监督员监督检察办案活动作出全面调整和完善。《规定》的出台标志着人民监督员制度适应新时代司法实践需求开启了新的篇章。

监督范围、监督方式调整，监督活动见实效

检察机关内设机构改革之后，“四大检察”“十大业务”新格局建立，捕诉一体和司法责任制的运行扩大了检察官的权力，需要更加强有力的外部监督制约督促检察官规范履职。

在这种背景下，《规定》进一步明确人民监督员监督范围不再仅限于检察机关查办的职务犯罪案件，将“四大检察”“十大业务”全部纳入监督范围；在参与监督方式上，确定了人民监督员可以监督案件公开审查、公开听证，检察官出庭支持公诉，巡回检察，检察建议的研究提出、督促落实等相关工作，法律文书宣告送达，案件质量评查，司法规范化检查，检察工作情况通报以及其他相关司法办案工作。

在十种参与监督方式中，参加公开听证占比超七成，已成为人民监督员履职最主要的方式。除公开听证之外，人民监督员对检察建议的研究提出、督促落实也在十种参与监督方式中占有一定比例，仅2021年，人民监督员就提出相关建议1851件次。

2022年，最高检将人民监督员朱崇君提出“建议把超市购物中的一般型漏扫问题回归民事调解”的监督意见转第一检察厅办理，这是最高检首例采用“第十种参与监督方式”主动监督的案例。

2022年，最高检与司法部会签《关于抽选人民监督员监督最高人民检察院办案活动实施办法（试行）》，进一步规范人民监督员工作。最高检率先邀请人民监督员监督检察听证、监狱巡回检察“回头看”、案件质量评查等活动，开展了一批高质量、有影响的监督活动，为全国检察机关打造示范和样板案例。

2022年5月，最高检发布首批人民监督员监督检察办案活动典型案例；2022年底，最高检发布人民监督员监督公益诉讼办案活动典型案例。典型案例的发布旨在指导各级检察机关加大工作推进力度，勇于探索创新，充分发挥人民监督员实质监督作用，更多地邀请人民监督员参加活动，并通过人民监督员履职，获得人民群众对检察工作的广泛支持，促进各项检察业务不断提升质量，以检察工作高质量发展服务经济社会高质量发展。

聚智创新、建章立制，积极拓宽监督渠道

2021年6月，党中央印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，专门提出“完善人民监督员制度，拓宽群众有序参与和监督司法的渠道”。

伴随着人民监督员制度改革进程，扩大人民监督员队伍、畅通参与监督渠道已经成为摆在检察机关面前的新课题。最高检党组要求，要准确把握监督范围的广泛性、监督方式的多样性、监督程序的简便性、监督意见的约束性。结合全国政法队伍教育整顿，为检察机关更好接受外部监督建章立制。

截至2021年底，全国共有2.3万名人民监督员，而自2019年以后人民监督员的监督活动不断增加，年均监督案件数量是《规定》实施前的十余倍。人民监督员的队伍亟须扩大。

2021年12月，最高检、司法部印发实施修订后的《人民监督员选任管理办法》，调整人民监督员监督的范围与《规定》相一致，完善了监督层级，并适应人民监督员制度发展趋势，结合实际完善了人民监督员选任管理的具体规定，如任职条件、选任方式、发布公告等。根据该办法，北京市司法局选任的新一届人民监督员数量，由2016年的113人调整到了2022年的400人。

为保障2022年10月12日最高检协同司法部组织“全国人民监督员工作培训班”，四级检察机关案管人员同堂参加视频培训，最高检案件管理办公室主任申国军在司法部主会场作“深刻理解中国特色人民监督员制度价值，深入推进新时代人民监督员工作开展”专题辅导。

为畅通人民监督员监督渠道，各地检察院进行了积极探索，纷纷结合实际情况，制定人民监督员工作实施细则，进一步加强人民监督员工作机构与各业务部门的沟通联络，同时制定人民监督员工作计划、规范接受监督的程序，实现上下联动，将人民监督员制度落实落细。

湖南省检察院将接受人民监督员监督工作纳入日常流程监控和案件质量评查，把应当接受监督而未接受监督的情形作为监控规则嵌入“智慧案管”，每天自动筛选疑似“漏监督”案件进行预警。明确案件出现应接受监督而未接受监督、监督程序不规范、未按规定答复监督意见办理和采纳情况等情形的，均作为案件质量问题进行扣分，并将扣分纳入单位检察业务考评和检察人员考核中。

安徽省芜湖市镜湖区检察院邀请人民监督员（中）与办案检察官一起调查走访。（摄影：韩雪）

受到地方先进经验的启发，最高检选择甘肃、安徽、青海三个省份的检察院作为案管办“联系点”，在最高检文件基础上细化实施方案，嫁接成熟经验，为日后建章立制做前期准备。

人民监督员的年龄、职业、专业等具有广泛性和代表性，行业分布广泛，包括不同领域的专家学者、企业和群众代表等。在安徽省芜湖市检察院已开展的检察办案活动接受监督中，受邀人民监督员不仅围绕法律适用、事实认定等方面发表监督意见，还从各自专业领域、生活常识、日常经验等方面发表看法。这一做法得到人民监督员、中国林业科学研究院林业科技信息研究所中林绿色碳资产管理中心副主任于天飞的称赞：“在充分发挥人民监督员外部监督作用的同时，也要利用好人民监督员不同领域的专业特长，促进检察机关办案质效提升，实现公平正义”。

“问渠那得清如许？为有源头活水来。”人民监督员制度在变革中秉持初心，砥砺前行。“检察机关将会同司法行政机关，充分把握人民监督员工作发展规律和总体趋势，切实加大组织协调、对下指导工作力度，促进人民监督员更科学规范地监督检察机关办案活动，保障人民群众对检察工作的知情权、参与权和监督权，积极推动人民监督员工作更深更实发展。”申国军向记者表示。