从碎片化到整体性：高校创新创业教育的应然转向

吴刚

创新创业教育作为中国特色鲜明的高等教育理念，是国家实施创新驱动发展战略、主动适应经济发展新常态的迫切需要，有利于提高高等教育对稳增长、促改革、调结构、惠民生的贡献度。受新冠肺炎疫情等多重因素的影响，高校毕业生就业形势严峻复杂，社会公众对通过创新创业教育来缓解就业难的期望越来越高。然而，当前高校创新创业教育在法规制度、机构协同、资源配置、技术应用等方面均存在碎片化问题，应然作用低于社会公众的期望。整体性治理理论坚持以公众服务需求为导向，以信息技术为手段，突出协调与整合，从碎片走向整体，解决碎片化问题，从而实现预期治理目标。因此，基于整体性治理理论进行高校创新创业教育改革，可为解决碎片化困境提供一种全新思路。

一、问题提出：高校创新创业教育的碎片化困境

碎片化本指一个完整的物品破碎成若干小块，最初运用于传播学，后来逐渐运用于政治、社会、管理和教育等领域。所谓创新创业教育碎片化是指在落后理念影响下创新创业教育过程中存在的断裂、离散、冲突等状态。

1.法规制度碎片化。我国尚未出台创新创业教育的专门法律，现有法律针对大学生创新创业的条款过少且零散，碎片化特征明显。例如，《中华人民共和国就业促进法》（以下简称《就业促进法》）只有第七条规定了“鼓励劳动者自主创业、自谋职业”，第十九条规定了“对自主创业人员在一定期限内给予小额信贷等扶持”，较为宏观。《中华人民共和国中小企业促进法》（以下简称《中小企业促进法》）虽有创业扶持板块，但也只是规定当地政府应当积极扶持，提供便利，加强指导，为创业人员提供工商、财税等方面的政策咨询和信息服务，对符合条件的在一定期限内减征、免征所得税，实行税收优惠。省级政府出台的就业促进条例和中小企业促进条例等涉及创新创业教育的条款更少。上述条款过于原则化，不利于操作。《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）、《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）作为高校办学育人的法律依据，尚未设置创新创业教育的条款。就高校而言，部分学校没有出台创新创业教育纲领性制度，与创新创业相关的制度分散在不同业务机构，如竞赛活动管理、课程设置、学分认定、“双创”导师管理、实训平台管理等牵头机构分别是团委、学生处、教务处、人事处、科技处等。而且这些制度在制定前，相关部门沟通不充分、调研不深入，涉及创新创业教育的内容较少，呈现碎片化分散状态。可见，创新创业教育的法制体系尚未形成。

2.机构协同碎片化。高校内设机构按照纵向层级设置，权力自上而下传递。各个机构各司其职，往往只关心自身利益，各个业务之间缺乏衔接，横向联动较差，形成碎片化的组织结构。学生处或者团委作为牵头机构，自然重视创新创业教育，其他机构将创新创业作为临时性活动，而非培养人才。在遇到创新创业教育的重大问题时，牵头机构难以有效沟通其他相关机构。其他相关机构过分强调本位利益，往往以人员不够、精力有限、经费紧张等为由，部分支持甚至不支持创新创业教育，牵头机构只好孤军奋战，无法形成齐抓共管的格局。此外，学生处、团委、教务处、人事处、科技处各有各的分管校领导，他们对待创新创业教育的态度也不尽相同，对创新创业教育的支持表现出碎片化倾向。

3.资源配置碎片化。高校开展创新创业教育既需要校内资源，也需要校外资源。在这些资源配置上，未能按照创新创业教育的整体目标和内在逻辑实现资源结构最优化，在一定程度上存在碎片化现象。在校内资源利用上，相关资源分布在校内不同机构，碎片化利用成为难以避免的客观事实。在课程资源利用方面，不少高校创新创业课与专业课没有完全融合，碎片化融合比较普遍。在师资资源利用方面，“双创”导师大多是缺乏创业实战经历的辅导员或者党务工作者，教育教学缺乏生动性和说服力，多为“纸上谈兵”，不能解决实际问题，不能满足学生创新知识、技能培养的需要。在场地资源利用方面，高校拥有实验室、创业园、工程训练中心、孵化园等，他们分属校内不同机构，统筹使用并非易事，碎片化利用也比较普遍。在校外资源利用上，高校与企业具有迥异的社会职能、组织结构和运行模式，企业支持创新创业教育的积极性不高，高校利用企业创业资源的时间有限、范围有限，表现出明显的碎片化特征，实效性提升乏力。

4.技术应用碎片化。新一代信息技术的广泛应用，为高效、精准开展创新创业教育提供了有力支撑。但实际上，一些高校利用新一代信息技术助力创新创业教育的范围比较小、程度比较浅，创新创业教育信息化水平较低。例如，创新创业信息服务平台提供的信息有限，无法满足大学生对政策、金融、担保、成果转化等方面的需求。大学生只好通过其他渠道搜集相关信息，耗费不少时间和精力。学生处、团委、教务处、科技处等机构虽都涉及创新创业的信息，但均由各自管理，形成了信息孤岛，信息共享无法实现。再如，利用新一代信息技术支撑教学也存在碎片化问题。一些高校教师对慕课、翻转课堂的重要性认识不足，在创新创业教学过程中往往采取混合型大班的形式，照本宣科，师生之间缺乏深度互动，教学效果较差。同时，大部分高校尚未利用大数据为学生提供个性化、移动化的创新创业教学，效果提升缺乏技术支撑，大数据对创新创业教育的价值没有得到充分实现。

二、理论基础：整体性治理理论与高校创新创业教育的契合性

20世纪末期，英国学者佩里·希克斯（Perri Hicks）提出整体性治理理论。该理论是反思和解决新公共管理导致的部门本位、碎片化和分散治理等问题而形成的一种全新的治理理论，主张通过对话与合作，跨界整合机构间目标及资源，借由信息技术等手段，有效地解决公众的需求。整体性治理理论与高校创新创业教育具有高度的契合性，具体体现在：首先，整体性治理理论契合高校创新创业教育的公共性。整体性治理理论旨在有效解决公众关注的公共问题。而高校创新创业教育旨在坚持立德树人根本任务，以创新引领创业、创业带动就业，更好地适应经济发展新常态，促进高等教育与科技、经济、社会紧密结合。这体现了二者都具有公共性。其次，整体性治理理论契合高校创新创业教育对跨界协同的要求。整体性治理理论要求跨越组织功能边界，重视整合、协作与整体运作。而创新创业教育具有很强的实践性，需要很多的资源，但高校的资源有限，所以高校只有与行业、企业、科研院所等协同起来，才能高质量推进创新创业教育。这体现了二者对跨界协同的诉求完全一致。最后，整体性治理理论契合高校创新创业教育对信息技术应用的要求。整体性治理理论认为信息技术是一种重要的治理工具，是达成治理目标的先决条件。而从高校创新创业教育的实践来看，信息技术得到广泛应用，对创新创业教育质量的提升具有直接推动作用。这体现了二者对信息技术应用的要求完全一致。

三、转向路径：高校创新创业教育碎片化困境的消解之道

整体性治理理论形成于对新公共管理的修正，强调以问题的解决作为各利益相关者一切活动的逻辑起点，是治理碎片化问题的有力理论工具。基于整体性治理理论的核心主张，可从以下四个维度推动高校创新创业教育从碎片化到整体性的转向。

1.构建位阶对接、内容完备的法制体系。高校创新创业教育法制体系的构建既要坚持位阶对接，形成位阶效力递减的“金字塔”结构，又要确保内容完备，有利于增强创新创业教育的法定性。在宏观层面上，加强创新创业教育法律的顶层设计，完善《高等教育法》，增加创新创业教育的条款；根据《就业促进法》《中小企业促进法》《中华人民共和国担保法》和国家层面创新创业政策执行形成的经验，适时制定《大学生就业创业促进法》，具体规定大学生就业创业相关主体的权利和义务，将有关支持政策用法律条款的形式加以明确，调动教育行政部门和高校以及社会支持大学生就业创业的积极性。在中观层面上，根据《普通高等学校学生管理规定》《国家级大学生创新创业训练计划管理办法》和创新创业教育形成的经验，制定《普通高等学校创新创业教育规定》，就创新创业教育贯穿人才培养全过程、提升教师创新创业教育教学能力等提出新举措。省级政府根据国家关于就业创业的法律，结合地方实际情况，制定促进大学生就业创业的条例，细化工商、财税、金融、风投等相关支持措施，健全校校、校企、校地、校所协同的创新创业教育机制，完善创新创业成果转化服务机制，建强“双创”示范基地，降低大学生创新创业门槛及风险。在微观层面上，高校构建“1+N”的创新创业教育制度体系。“1”是指校级创新创业教育制度，属于校级层面的纲领性制度，规定创新创业教育的预期目标、组织机构与职责、课程设置、教学实施、学分学籍管理、师资队伍建设、竞赛比赛等，配置校内外各方资源，调整校内各个机构的利益关系，以制度破除影响创新创业教育的积弊。“N”是指聚焦校级创新创业教育制度要求的相关制度，学校的教学、科研、校园文化建设、人才引进、后勤保障等方面的制度都应设置支持创新创业教育的条款。总之，每个制度应各有侧重，具备可操作性和实用性，互相衔接，内在契合，以有效应对创新创业教育过程中出现的各类问题。

2.架设实体性、专业性兼备的组织机构。架设实体性、专业性兼备的组织机构可以优化既有的机构架构，打破机构之间的壁垒，增强组织机构解决问题的专业性，确保实现预期目标。《高等教育法》第三十七条规定“高等学校根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备”，2015年印发的《国务院办公厅关于深化高等学校创新创业教育改革的实施意见》对成立创新创业教育工作领导小组、学生创业指导服务专门机构提出了明确要求，2021年印发的《国务院办公厅关于进一步支持大学生创新创业的指导意见》再次强调要加强组织领导。可见，高校架设创新创业组织机构既是法定要求，也是政策规定。所以，高校应该成立创新创业教育领导小组。在人员配备方面，为便于解决校内机构之间扯皮推诿的问题，使校内机构的力量从破碎走向整合，从局部走向整体，取得整体性治理的效果，建议组织机构负责人级别应该高于校内机构负责人，由校长担任组长，分管创新创业教育的副校长担任副组长，小组成员由与创新创业教育密切相关的校内职能部门负责人、学院院长组成。领导小组的职能是深入贯彻创新创业教育的新理念、新思想、新战略，充分发挥政策咨询、形势研判、业务指导、效果评估、检查督查等作用。鉴于领导小组的虚散性，高校还应成立具有实体性的成建制的创新创业学院，并将其列为学校的二级单位，厘清与其他学院、业务机构的权责关系，更好地贯彻落实领导小组做出的决策部署，对校党委、校行政负责。在定岗定编上，创新创业学院内设办公室、项目开发岗、赛事组织岗、孵化服务岗、教研科研岗等岗位，核定编制，配备专职管理人员和教师，提供办公场所和经费，采取独立运行模式。在工作职责上，创新创业学院宏观管理校内各专业创新创业教育，创办多层次创业教育，开展大学生创新创业实践及孵化，打造校内创新创业教育资源共享平台。此外，还应突出专业性。高校应赋予创新创业学院关于教育、科研、实践、服务四项基本功能，增强创新创业教育教师的学科、专业归属感和身份认同感。在条件成熟时，开设“创业管理”相关专业，培养创业型人才，授予管理学学位。

3.实施内部整合、外部共享的资源配置。资源配置直接影响创新创业教育的展开和最终效果。高校整合校内资源要兼顾效率与公平，提高资源利用率，最大限度地服务创新创业教育。首先，加强课程整合。要从创新创业的角度对课程的目标预设、内容设置、教学形式等进行全盘考虑，形成以知识为核心、以能力为导向的课程体系。课程的设置要兼顾理论与实践，强调场景式体验，开设通识课、学科基础课、专业技能课、实训实战课，既要考虑学生的创业需求，又要考虑相关学科的衔接；内容既要包括创新创业基本知识和技能，又要包括法律法规、市场营销、风险管理等。同时，加大专创融合的力度。既要将创新创业相关的知识、精神、思维等融入专业课程，又要深入挖掘专业课程的创新创业元素。课程整合的要求应贯穿于人才培养方案中，作为培养创新型人才的基本依据。其次，整合师资力量。校内创新创业教育机构在保持现有师资队伍的基础上，积极吸收相关学科专业的教师，鼓励他们将专业课程与创新创业教育有机结合，一体推进。最后，打破机构之间的壁垒，按照共享共用、优势互补、互惠共赢的原则，校内整合实验室、工程训练中心、科研平台等场所，校外寻求与孵化园、产业园等合作，最大限度地满足创新创业教育的实践要求。

4.强化全线覆盖、深度融合的技术赋能。随着大数据、云计算、5G、人工智能、区块链等新一代信息技术在高等教育领域的深入应用，扩展新一代信息技术应用于创新创业教育的场景，既是提高创新创业教育信息化、智慧化水平的必然选择，也是激发大学生创新创业活力的现实需要。一是利用新一代信息技术建立信息服务平台。2021年9月印发的《国务院办公厅关于进一步支持大学生创新创业的指导意见》明确提出“加强大学生创新创业服务平台建设”。作为联系大学生、高校、社会的重要纽带，平台应具备信息采集、信息处理、信息发布、信息共享等功能。平台的逻辑架构应包括数据层、应用层、服务层，每层相对独立。数据层负责数据的处理与储存，应用层负责创新创业业务的逻辑处理，服务层负责提供“双创”政策、法律法规、“双创”导师、市场动向、行业需求、成果转化、教学管理、项目管理等信息。二是利用新一代信息技术建设创新创业教学资源库。通过建设数字化形态的媒体素材、试题、试卷、课件、案例、文献、课程等，实现教学资源的整合与共享，最大限度地满足教学所需；坚持用户导向，突出易学易用，强化课堂教学和实训教学的功能，既要方便教师“教”，又要方便学生“学”，达到辅教能学的目的；建设5G直播教学资源、3D教学资源、VR/AR/MR教学资源等新型资源，营造创新创业教育的新型教学环境；对资源实行精细化管理，采取智能推送技术，实现从“人找资源”到“资源找人”的转变，提高资源的利用率。三是利用新一代信息技术探索教学方法。积极推广微课、慕课、翻转课堂，实施线下线上相结合的混合式教学，发挥教师和学生双主体作用，大力提高创新创业课堂效率；推广移动学习，方便学生自主学习；通过建立虚拟仿真实验中心，逼真呈现不可及或不可逆的操作，降低创新创业教育的训练成本，增强沉浸式体验，实现理论教学与实践教学的无缝对接。四是利用新一代信息技术变革传统课堂生态。通过建立创新创业教学云平台，突破教学时空的限制，高效处理大量学情数据，引导“双创”导师从灌输者转变为引导者、学生从被动接受者转变为主动学习者，以有效提高教学质量。