低生育困境下人口政策改革优化路径探析

张 君

(南京理工大学 泰州科技学院，江苏 泰州 225300)

人口问题是“国之大者”，是经济社会持续发展的重要因素，人口政策是“国之策也”，是国家基于人口的变化发展而做出的适时调整。2021年8月20日，十三届全国人大常委会第三十次会议表决通过了关于修改人口与计划生育法的决定，“三孩”生育政策正式入法。面临从生而无忧到银发经济的转变，从人口红利到人口老龄化的加剧，我国人口问题将成为影响经济社会持续发展的重要因素，而人口结构中的深层次矛盾则是“长问题”“慢变量”，人口生育政策改革将何去何从？如何打破低生育困境形成合理的人口结构？诸如此类的问题一时间成为社会关注的焦点与政府积极探寻的方向。

一、文献回顾与问题的提出

伴随着第七次人口普查数据公布和“三孩”生育政策正式入法，人口生育政策的改革拉开了帷幕。如果说四十年前以计划生育为标志的第一次生育革命的目标，是要严控人口增长、减轻人口压力，那么，时隔三十多年生育政策的接连调整则是针对人口结构与经济社会持续发展的深层次矛盾。

细数学界围绕这一命题的研究文献，不难发现，学界对于人口生育政策改革的研究主要集中在两个方面：一是从政策的演变及政策要素的各维度中审视包容性生育政策。学界普遍将包容性生育政策置身于我国生育政策的演变历程之中，而从2013年以来，人口目标发生根本性变化，“由单一宏观人口目标转变为兼顾人口目标和家庭发展目标”[1]。石人炳指出：“包容性生育政策兼顾人口长期均衡目标和家庭福祉目标，且将二者很好地结合起来，这本身就赋予了生育政策未来发展的弹性。”[1]包容性生育政策的制定要最大效度地覆盖受众群体，生育政策应如何设计，如何体现“包容性”的价值导向？吕昭河等指出，“生育权回归”是包容性生育政策的价值旨归，而个体生育意愿是处于国家生育政策与社会生育文化之间的“中间变量”。二是从低生育阶段的风险与治理角度展开研究。学界对于低生育阶段的争论不绝于耳，从是否陷入“低生育陷阱”的争辩到是否应该全面鼓励生育的讨论，争论的背后映射的是人们对于如何应对人口发展之大变局的迷惘与焦虑。一种观点认为，全面二孩政策实施之后，我国的总和生育率有所上升，但并没有达到国际公认的低生育率陷阱的临界值(1.5以下)，因此断言我国已进入或面临低生育率陷阱的严重风险还为时过早。另一种观点则认为，从第七次全国人口普查公布的数据来看，总和生育率(TFR)是1.3，相比五普、六普略有提升，但仍低于1.5的警戒线，毫无疑问，中国目前已掉入“低生育率陷阱”。有学者指出，“内生性低生育阶段育龄人群生育决策走向理性，从人口治理角度出发，鼓励生育和优化生育，显然将成为低生育-少子化-老龄化时期人口生育政策调整的主基调。而西方国家的低生育问题治理困境表明，中国必须探索低生育问题治理的本土路径。”[2]

从当前既有研究的梳理中不难发现，学界关于低生育阶段的研究普遍从“政策选择的迷惘”，演进到“低生育阶段的治理”，已然实现从现实问题的深度剖析到治理困境的成因分析，然而，“以往的人口政策，注意力和着眼点都主要集中在人口要素上，而相对较少地将政策的视野扩大到整个社会领域。”[3]当前人口生育政策改革研究仍存在认识中的盲区，问题1：现代化少子现象有着深层次的社会经济文化根源，对于步入低生育阶段的中国来说，其背后不仅仅是简单的鼓励生育及配套措施的完善问题，如何激发低生育动力，建构起人文性、友好型的生育价值取向？问题2：当前学者所提供的应对低生育问题的“药方”，大多基于宏观制度层面的改革。而作为个体与家庭意义的生育行为，如果与社会公共议题之间“割裂”开来，堵塞了从个体行为到社会样态的通路，再加上长期低生育引起的人口惯性负增长，跌入“内生性、内卷化、文化性低生育深井”不无可能[4]。本文拟从政府政策设计、社会良性行为及民众生育意愿的互动之下，探索低生育困境下人口政策改革的优化路径，为制定人口政策提供参考。

二、理论逻辑：我国人口政策变迁的理论依据

(一)两种生产理论的经典表述

实际上，马克思恩格斯早在1845—1846年共同撰写《德意志意识形态》时，就将“两种生产”的基本内涵归结到人类历史活动中的“三个因素”，即：物质资料的生产(通过劳动)、人自身的生产(通过家庭、性关系)和由此而形成的人与人之间的关系，这三个方面并不是人类历史活动中的三个不同的阶段，而是同一历史活动中的“三个因素”。

首先，就物质资料的生产而言，马克思恩格斯将其称为“自己生命”的生产。“我们首先应当确定一切人类生存的第一个前提，也就是一切历史的第一个前提，这个前提是：人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活。但是为了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些东西。因此第一个历史活动就是生产满足这些需要的资料，即生产物质活动本身，而且这是这样的历史活动，一切历史的一种基本条件，人们单是为了能够生活就必须每日每时去完成它，现在和几千年前都是这样。”[5](P78-80)

其次，就人类自身的生产而言，马克思恩格斯将其称为“他人生命”的生产。如恩格斯在《家庭、所有制与国家的起源》中所说，“根据唯物主义观点，历史中的决定性因素，归根结底是直接生活的生产和再生产；另一方面是人自身的生产，即种的繁衍。一定历史时代和一定地区内的人们生活于其下的社会制度，受着两种生产的制约：一方面受劳动的发展阶段的制约，另一方面受家庭的发展阶段的制约。”[5](P532)

“两种生产”理论是马克思恩格斯对唯物史观的丰富与发展，将“自己生命”的生产与“他人生命”的生产统一起来，在人类发展的视域下考察“两种生产”在历史上的决定作用，从而揭示出人类自身的生产与物质资料生产相互依赖、相互制约的矛盾法则，成为我们认识人口问题、解决人口问题的理论基础。

(二)相对过剩人口理论与均衡思想

马克思恩格斯基于对“两种生产”理论的哲学认识，在批判马尔萨斯人口理论以及分析资本主义社会人口问题时，认为正是相对过剩人口的存在实质，增加了资本家对工人的剥削程度。正如马克思在《资本论》中所说：“过剩的工人人口是积累或资本主义基础上财富发展的必然产物，但是这种过剩人口反过来又成为资本主义积累的杠杆，甚至成为资本主义生产方式存在的一个条件。”[6](P285)由此可见，相对过剩人口的存在有其深刻的历史和现实根源，不仅是资本家缩减劳动成本、扩大剩余价值的必要条件，更是维持社会生产关系、缓解社会阶级矛盾的物质基础。

马克思在《经济学手稿<政治经济学批判>》中一针见血地指出：“劳动生产力以及机器的应用，同人口成比例。”[7](P104-105)这就指明，“两种生产”总是要满足特定的“数量关系”，即人口与经济社会两者在动态调整中寻求均衡状态，由此可见，人口与经济社会动态均衡的话题成了贯穿人类社会发展全周期的永恒难题。“两种生产”均衡发展引申出来的学术思考，为指导我国人口政策的艰辛探索提供了伟大的思想武器。

三、历史逻辑：我国人口政策变迁的历时审视

(一)1949—1977年：我国人口政策的探索阶段

首先，从鼓励生育到节制生育阶段。从1949年到1953年的四年国民经济恢复时期，我国人口补偿性增长迅速。截止到1953年全国人口总数达6亿多，建国初期未显露的“人口矛盾”开始凸显。1950年，邵力子敏锐地意识到当时中国人口增长太快与生产落后之间的突出矛盾，在经过一番调研之后，他提出控制人口增长、节制生育的观点。其次，人口政策的反复。毛泽东在这一时期第一次提出计划生育的思想，认为人类自身的生产可以效仿社会生产，摒弃无政府和无计划的状态，实行计划化生产。1956—1957年间，毛泽东对于计划生育给予了高度的关注，多次批评人口方面的无政府主义。但是，随着马寅初“新人口论”被错误批判，三年自然灾害后的生育补偿速度加快，人口数量增长迅速。

(二)1978—2000年：我国人口政策的严控阶段

70年代末期开始，我国人口政策出现重要转变。从1978年5月副总理谷牧考察访问西欧五国开始，“睁眼看世界”的历史进程由此揭开。在谷牧撰写的报告里，开宗明义地指出“人均劳动生产率”，他通过与西欧各国比较平均值的数据中反映出中国的落后，并且提及“人均观念”，人口在经济总量中的重要性开始逐渐凸显。

然而在当时生产力水平和社会保障体系不够完善的条件下，城市和农村“一刀切”的生育政策缺乏合理性，尤其给农村家庭带来生活和养老的多重困境，计划生育政策执行一年之后，引起了生育率的反弹。1984年，我国人口政策开始差异化区分，如符合条件的可以生育二胎等政策。此后数年，我国农村人口补偿性回升明显，在这一阶段，计划生育政策作为我国一项基本国策上升到了法律层面，并列入宪法。

(三)2001年至今：我国人口政策的调整阶段

严控人口增长带来的发展图景。从人口增长的线性模型和指数模型来看，我国人口增长在21世纪初接近于发达国家的水平，这不能不说是一个奇迹，而奇迹的背后，有着深层的社会背景。从劳动力供给数量与劳动力市场的关系来看：21世纪初以来更多的成年劳动力从家庭的非生产性活动转移到市场的生产性活动中去，劳动力供给增加的优势效应显而易见。从人口的年龄结构与人力资本的累积来看：人们的生育目标从“数量”转向“质量”，促使健康与教育投资增加，社会人口的整体素质得到了极大提高。这个阶段，充足的劳动力资源带来的发展红利，为经济快速发展加足了马力。人口发展负面影响带来的政策调整。我国人口的总和生育率从90年代开始，就以低于维持人口规模最低水平的2.1运行，1999年达到历史最低值1.49。进入21世纪，生育率持续低迷、人口老龄化加剧、人口结构失衡等问题促使我国人口政策进行一系列新的调整。2013年以来，从“单独二孩”“全面二孩”，到“三孩”新政，我国人口政策的导向由“从紧”到“有条件放松”，而新时期关于人口政策调整的争论纷至沓来，如何在低生育困境的“泥潭”中寻求恰切之路，成为我国人口政策改革亟待破解的难题。

四、实践逻辑：我国人口政策变迁的优化路径

(一)关注民众诉求：生育权理性回归

中国人口学界近40年来的政策调整与争论，大多着眼于宏观人口指标(如人口红利、总和生育率等)，民众微观个体层面的诉求与表达较多被忽略。让生育权“理性回归”，还权于民，是生育政策改革的重要逻辑起点。

首先，生育意愿的现实追溯。中国传统文化中“养儿防老”“多子多孙多福气”等观念源远流长，多年来与之相对应的，则是物质与资源的短缺。从20世纪70年代开始实行计划生育政策以来，育龄人群的生育行为被压缩到了极致，更值得注意的是，在这场生育革命中，无形之中改变的是整个社会的生育文化。在长期计生政策塑造生育行为的影响下，低生育意愿从个体惯性蔓延为群体惯性、社会惯性。随着“三孩”生育政策正式入法，距离“全面二孩”政策已五年有余，但从效果来看，个体生育行为的内在动力——生育意愿，并未实现“明显反弹”，“只生育一个孩子”，“已成为主流主导的生育文化”[8]，在中国一代人甚至几代人身上刻下烙印。随着生育政策的逐渐优化，家庭理应成为生育行为决策的主体。因此，让生育权回归家庭，由家庭自主决定生育，是现代社会人口良性发展的基本要义。其次，生育效应的应性选择。研究表明，个体生育动机与家庭发展延续成为建构现代中国生育实践的双重路径。具体而言，民众的生育选择以个体生命为基本介质，个体的生育动机则是集个人情感与利益、价值追求与文化心理于一体的多维概念。而强调家族延续与发展的家庭主义生育动机，在退休政策、养老方式、城乡差异等社会基本行为的变迁下，也会出现代际差异，由此所引发的因应性选择，使原本具有正向刺激效应的家庭主义生育取向大大削弱，生育意愿和生育率被压制。鉴于此，生育行为中的个人主义与家庭主义，在现代社会扮演着不同角色，唯有基于个体意愿与家庭需求平衡之中、辨析生育动机内在维度基础之上，寻求公共政策的均衡设计，才能实现生育效应中“个体主义”与“家庭主义”的双重路径建构。再次，生育惩罚的望而却步。从我国传统观念来看，“男主外，女主内”的角色分工一直以来被社会普遍接受与认可，女性的角色更多地被赋予养育后代、照顾家庭的职责。然而，伴随着中国女性社会化水平的跃升，养育子女与社会生产之间不可调和之矛盾愈加凸显。以此观之，不论是“雇主歧视论”还是“家庭制约论”，其核心都是社会对女性，以及女性对自身期望在社会化生产中的表现。要缓解生育惩罚机制，有针对性地设计完善相应制度必不可少，如何通过平衡赋能女性和权益保障实现政府、企业、家庭的责任分担，构建生育成本社会化机制、家庭友好生育政策、社会托育服务体系等，值得社会深思。

(二)着眼家庭层面：优化家庭生育政策

社会性的本质属性决定了生育行为不仅仅是人类的自然行为，还是建立在家庭决策基础上，与经济再生产同等重要的人口再生产行为。近年来我国人口生育率的不断下降，与家庭生育支持政策的不足休戚相关。

首先，社会生产与生育行为的“家庭化”冲突。传统的福利国家模式是建立在稳固的家庭结构与合理的家庭分工基础之上的。然而伴随着产业结构的变化、女性权利意识的上升，女性对于劳动力市场的参与率越来越高，致使原本稳固有效的“男性养家”家庭结构发生转变，使得社会生产和生育行为产生难以调和的矛盾，生育后代与参与工作成为职业女性面临的首要难题。女性在受教育程度、社会化程度等因素的影响下，生育意愿下降，养育老人和哺育后代这两个最重要的家庭核心功能逐渐被弱化。在社会经济发展、家庭支持政策、时间成本等多重因素的作用下，女性生育行为经历了“家庭化”——“去家庭化”——“再家庭化”的发展历程。如果经济发展和社会服务能够实现平衡，可以为女性提供“去家庭化”和“再家庭化”的双重选择，建立起较为理想的“政策支持-效果平衡”逻辑链，则有助于缓解社会生产与生育行为的“家庭化”冲突。其次，家庭结构的变迁加剧冲突。不论是传统社会的“家国同构”，还是现代社会的“家元同构”，家庭，不容置疑地成为生育决策和生育行为的主体，并发挥决定性作用。然而，伴随着中国家庭结构的深度变迁，生育政策“允许生”并不代表着家庭“愿意生”。20世纪70年代末以来，“核心化”“小型化”的家庭结构逐步替代了“家族化”“多代化”的传统家庭模式，横向的夫妻关系成为家庭最核心要素。与此同时，“赋权家长制”下的生育决策随着自我意识的觉醒逐渐被弱化甚至取代，生育行为成为夫妻双方权衡生育成本等多重因素后作出的“理性选择”。许多家庭之所以“不敢生”“不愿生”，其主要原因就在于生育成本的内部化动因和生育行为的外部化错位。最后，家庭政策的完善缓解冲突。作为公共政策工具的家庭政策，从社会公共领域介入到传统私人领域，主要是为了应对家庭个体不足与功能弱化，建立起以支持家庭、平衡矛盾冲突为目标的社会政策，从而弥补家庭保障能力的下降。一方面，家庭政策通过性别的合理分工，向职业女性适度倾斜，利用社会政策工具平衡女性角色，支持保障女性实现家庭与工作的平衡；另一方面由于家庭结构的变迁与女性劳动参与率的提升，家庭保障功能弱化，小型化家庭冲击了传统的家族文化，使得传统的家族保障体系趋向瓦解，原本“多代同堂”“同族协力”的家族保障功能趋向衰退，而小型化家庭的脆弱性与不足，在多元文化的冲击下更加明显。如何完善家庭生育支持政策，使社会成员可以在“社会化劳动”与“家庭化劳动”中自由选择，缓解生育行为与社会生产的冲突，成为人口生育政策改革行之有效的重要一环。

(三)聚焦制度层面：重塑人口政策实践

兼具个体生命意义和家庭社会意义的生育行为，虽以差异性个体为基本载体，其外部性诉求却付诸社会层面，因而人口生育政策改革呈现出从微观个体行为到宏观公共议题的政策通路。

1.从生育政策的公共理性，创设价值目标

人口生育政策改革一直以来以人口的长期均衡与社会经济稳定发展为目标，作为个体性行为选择的“生”或者“不生”一跃成为社会性聚焦的公共议题。如何建构人口政策“个体-公共”的逻辑链，实现个体生育意愿与生育政策公共理性的均衡，一度成为生育政策改革的瓶颈。从公共行政理论的角度来看，人口生育政策作为社会政策的一种，不可避免地偏重于科学、理性的工具思维，但“社会问题不是一种社会结构的对象存在物，而是在社会互动过程中构成的”[9]。在人口政策的制定与执行过程中，包括个体、家庭、政府在内的各个关系主体之间交互发展，从个体层面生育意愿的提振、家庭层面生育成本的影响及分担、社会层面生育友好文化的重塑等，实现均衡平滑的“个体-公共”逻辑链，才能成为人口生育政策改革的源动力。

2.从生育支持的福利均衡，化解生育难题

首先，“从生育-养老”视角下的全生命周期出发，逻辑起点为生育行为的确立。现代社会，由于养育成本过高，夫妻双方不得不参与劳动，如果同时社会福利支持不够、养育补贴缺乏，家庭无力抚养过多子女即成为影响生育的一大难题。其次，平衡女性角色的社会政策工具成为全生命周期视角下行之有效的逻辑范式。随着女性越来越多进入劳动力市场后，建构在家庭分工基础上的传统福利家庭模式被打破，平衡家庭与工作成为20世纪80年代以来社会政策领域的一大难题。国家对社会政策工具的选择，不仅关系到家庭结构的稳固，对于生育政策的福利均衡，也发挥着导向作用。最后，在审慎考量全生命周期生育行为基础上，以家庭生育支持政策为逻辑终端，实现生育政策的福利均衡。从经济支持来看，政府用于公共支出的比例越高，生育平衡效果就越好；从时间支持来看，生育行为意味着育儿时间需求的满足，女性工作时间与休假的设计，在政策设计上应予以保障。

3.从人口治理的优化路径，绘制中国图景

从1798年马尔萨斯《人口原理》的问世，人类对人口危机的讨论不绝于耳，延续至今。伴随着马尔萨斯“现代性”无法满足“剩余的人”理论与马克思人口理论的争辩，以及人口增长与社会经济转型发展的矛盾与冲突，人们开始反思人口治理的模式。首先，从“单一性增长”向“包容性发展”转变。传统发展理念以经济指标的快速增长为目标，因而强调人口作为其治理要件的“工具性”，长期以来形成以宏观目标为驱动，以人口计划为手段的治理策略。随着时代的变迁与社会的进步，经济发展对于人口增长的影响，已然超越了人口的“工具性”，向“包容性”跃迁。无论从理论研究的追溯，还是从人口治理的实践角度，“包容性生育政策”都成为当前的不二之选。其次，“人口适应制度”向“制度适应人口”的转变。“人口适应制度”一直以来是中国人口模式的主要特征。传统的认知模式里，制度是相对稳定的，人口因素则对各项事业起到“决定性”作用，“人口适应制度”的刚性思维衍生出人口变革必须适应制度的思维逻辑，通过人口数量的适时增减来实现制度目标。然而，随着时代的转型与人口发展模式的转变，这一刚性治理路径出现了阻碍，人们开始思考“制度适应人口”的新思路，通过政策调整与制度创新实现人口治理现代化。最后，完善“国家-家庭-社会”的人口治理结构。一直以来，西方国家推崇的是“国家-社会”为主的人口治理模式，“国家”和“社会”成为人口治理的核心。然而在中国，“家国同构”传统意识下的家庭，是社会的核心，更是社会结构的基点。家庭，不仅承载着政府的社会化功能，更肩负着对群体的规划及个体的教化功能，因此，我国当代人口再生产模式呈现出“国家-家庭-社会”三重结构均衡状态。国家对人口治理的工具性诉求，通过具有现实关怀的家庭缓冲，避免了国家权力对个体的压制，使得人口治理有了更多回旋空间，也将成为绘制中国人口图景中浓墨重彩的一笔。

五、结语

先贤曰：“文以明道”，中国人口态势正处于史无前例的大转折时期，传统的人口概念、理论及分析工具已经无法准确阐释新时代人口规律与经济发展的关系，人口发展即将面临拐点。在当前严峻的低生育形势下，人口领域的研究出现了若干模糊地带以致深陷泥潭，理论层面的研究亟待推陈出新。本文正是基于这样的时代背景，以期在低生育困境中独辟蹊径，勾画出人口政策改革的新图景。

然而令人担忧的是，此次生育新政中，“三孩”新政的有限效果是可以预期的，“一个孩子”的生育文化已经固化成社会性习惯，且带有强大的惯性及黏性。试图扭转持续低迷的生育率趋势，从低生育困境中破局，不仅要取消生育限制，更要尽早实行鼓励、奖励生育的人口政策。在遵循生育规律及逻辑顺序的前提下，在民众具备理性决策能力的基础上，适时进行政策的调整，回归人口政策的福利均衡与公共理性。